Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Калинин Сергей Петрович
депутат ЗС Омской области, кандидат юридических наук
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§2. Установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации
V. Особенности установления наименований и границ административно-территориальных единиц
Структура административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, проблемы установления которой были рассмотрены выше, является основой, фундаментом формирования административно-территориального деления субъекта Российской Федерации - совокупности конкретных административно-территориальных единиц с их индивидуальными признаками.
Признаками, индивидуализирующими административно-территориальную единицу в качестве элемента административно-территориального устройства, являются ее наименование и границы.
С установлением наименований административно-территориальных единиц связан ряд правовых проблем, обусловленных некоторой неопределенностью и противоречивостью норм федерального законодательства, регулирующих отношения в данной сфере. Как уже отмечалось, Конституцией Российской Федерации наименования географических объектов отнесены к предмету исключительного ведения Российской Федерации (п. "р" ст.71). В связи с этим возникает вопрос: следует ли считать административно-территориальные единицы географическими объектами и относить установление их наименований к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти? Федеральный закон "О наименованиях географических объектов"1 не содержит нормы, которая прямо относила бы все административно-территориальные единицы субъекта Российской Федерации к географическим объектам. Однако анализ его содержания позволяет дать положительный ответ на поставленный вопрос2. Статья 1 закона содержит определение понятия "географический объект", в котором перечислен ряд административно-территориальных единиц, относящихся ко всем уровням территориальной организации субъекта Российской Федерации: города и другие поселения, районы, волости и "подобные им объекты". Вместе с тем обращает на себя внимание включение в данный примерный перечень двух типов административно-территориальных единиц - поселений и территорий, объединяющих несколько поселений, - и отсутствие в нем территорий, являющихся частью поселения. Административно-территориальная единица, являющаяся частью поселения, не вполне соответствует и такому признаку географического объекта, как его целостность. Как географический объект, поселение выступает в виде единого целого, и входящие в него административно-территориальные единицы не должны, на наш взгляд, рассматриваться в качестве географических объектов.
В соответствии со ст.9 Федерального закона "О наименованиях географических объектов" присвоение наименований административно-территориальным единицам субъекта Российской Федерации, являющимся географическими объектами, осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению субъектов Российской Федерации, за исключением наименований административных центров субъектов Российской Федерации, которые устанавливаются федеральным законом. Мотивированные предложения о присвоении наименований административно-территориальным единицам направляются в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации. Указанные предложения могут быть внесены органами государственной власти Российской Федерации, исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также общественными объединениями, юридическими лицами, гражданами Российской Федерации.
Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации рассматривает предложения и в случае одобрения выявляет мнение населения об указанных предложениях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Затем данные предложения направляются законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации на экспертизу в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов, который рассматривает их в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 20.05.99 N 554 "О мерах по реализации Федерального закона "О наименованиях географических объектов"3.
К сожалению, до настоящего времени не приняты предусмотренные Федеральным законом "О наименованиях географических объектов" и необходимые для его реализации законодательные акты Российской Федерации, устанавливающие порядок выявления мнения населения о предполагаемых наименованиях административно-территориальных единиц, порядок оформления предложений о присвоении наименований административно-территориальным единицам.
В ряде субъектов Российской Федерации (Республика Коми, Вологодская, Воронежская, Мурманская, Оренбургская области и др.) законодательные акты, регулирующие административно-территориальное устройство, в части определения порядка установления наименований административно-территориальных единиц в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации содержат отсылки к федеральному законодательству, в некоторых случаях восполняя существующие в нем пробелы. Например, закон Оренбургской области "Об административно-территориальном устройстве Оренбургской области" конкретизирует порядок внесения в Законодательное Собрание Оренбургской области предложения о присвоении наименования административно-территориальной единицы, предусматривая, что в его составе представляются следующие документы и материалы:
- решение представительных органов местного самоуправления;
- протоколы выявления мнения местного населения об указанном предложении, проведенного в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
- пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности вносимого предложения, сведения о численности населения, наличии в нем почтово-телеграфного учреждения или железнодорожной станции и их наименовании;
- мнение соответствующего органа связи и управления железной дороги по вносимому предложению;
- схематическая карта административно-территориальной единицы в двух экземплярах, заверенная соответствующим органом по земельным ресурсам и землеустройству (ст.15).
Но в законодательных актах об административно-территориальном устройстве некоторых субъектов Российской Федерации, принятых в основном до вступления в силу Федерального закона "О наименованиях географических объектов", существуют нормы, относящие установление наименований административно-территориальных единиц к компетенции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации и определяющие его порядок. В данной части указанные законодательные акты требуют приведения их норм в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.
Вызывает сомнение с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "О наименованиях географических объектов" и норма Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которой установление наименований муниципальных образований отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п.11 ст.5). Поскольку наличие у административно-территориальной единицы статуса муниципального образования является составляющей частью ее общего государственно-правового статуса (т.е. муниципальное образование не является чем-то отличным от административно-территориальной единицы, в границах которой оно создано), постольку, на наш взгляд, наименование муниципального образования должно быть идентичным наименованию административно-территориальной единицы, в границах которой оно создано. В качестве административно-территориальных единиц муниципальные образования являются географическими объектами, и их наименования должны устанавливаться федеральными органами государственной власти.
Порядок установления границ административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации определяется законодательством субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, регулирующими отношения в данной сфере, в частности, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О государственном земельном кадастре".
Фиксация границ административно-территориальной единицы может иметь три формы: натуральную, описательную и схематическую. Решение об установлении границ административно-территориальной единицы принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основании рассмотрения материалов, включающих в том числе схематическое изображение и (или) описание границы. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.01.2001 №22 "Об утверждении Положения о федеральной службе земельного кадастра России"4 определен уполномоченный федеральный орган, участвующий в подготовке материалов по определению границ административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации - Федеральная служба земельного кадастра России (пп.20 п.5 Положения). На основании решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации об установлении границ административно-территориальной единицы территориальный орган Федеральной службы земельного кадастра также организует межевание земель с установлением на местности и техническим оформлением границ.
В процессе установления границ административно-территориальных единиц должны в полной мере находить воплощение общие принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации:
а) соответствия системе расселения населения - границы поселений должны определяться, исходя из территории компактного проживания людей;
б) соответствия условиям экономического развития территории - при определении границ искусственных административно-территориальных единиц должна учитываться экономическая целостность соответствующих территорий;
в) учета природно-географических условий - границы административно-территориальной единицы должны учитывать особенности ландшафта, рельефа местности, наличие естественных преград;
г) учета национального состава, культурных и бытовых особенностей населения - границы административно-территориальных единиц должны учитывать традиционную территорию жизнедеятельности (в том числе хозяйственной деятельности) местного населения, исторически сложившиеся территории расселения малочисленных народов.
Важнейшим условием установления границ административно-территориальных единиц, совершенно правомерно закрепленным законодательством многих субъектов Российской Федерации, является также принцип непересечения границ.
В качестве положительного фактора необходимо отметить, что процесс установления административно-территориального деления субъектов Российской Федерации характеризуется преемственностью по отношению к административно-территориальному делению, сформировавшемуся в советский период развития российской государственности. Ранее установленные границы и наименования административно-территориальных единиц не подвергаются ревизии, комплексному пересмотру; акты, которыми они устанавливались, сохраняют свое юридическое значение.
_______________________________________________
1. Собрание законодательства Российской Федерации,
1997, №51, ст. 5718.
2. Данный вывод можно сделать и на основании того, что
указанный федеральный закон отменяет действие на территории Российской
Федерации законодательных актов РСФСР и Союза ССР, до этого регулировавших
вопросы присвоения наименований и переименования
административно-территориальных единиц: Постановление Президиума Верховного
Совета РСФСР от 21 июля 1980 года "О дальнейшем совершенствовании порядка
наименования и переименования административно - территориальных единиц и
населенных пунктов в РСФСР"; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11
сентября 1957 года "Об упорядочении дела присвоения имен государственных и
общественных деятелей административно - территориальным единицам, населенным
пунктам, предприятиям, учреждениям, организациям и другим объектам";
Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 25 сентября
3. Собрание законодательства Российской Федерации, 1999,
№22, ст. 2770.
4. Собрание законодательства Российской Федерации,
2001, №3, ст. 251.
Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip