Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Калинин Сергей Петрович
депутат ЗС Омской области, кандидат юридических наук
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§2. Установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации
IV. Правовой механизм установления административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации
Наряду с выбором варианта территориальной организации местного самоуправления важнейшее правовое значение в процессе установления административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации имеет способ (порядок) практической реализации соответствующего варианта, закрепления его в структуре административно-территориального устройства.
Прежде чем переходить к анализу отдельных применяемых на практике способов определения территорий муниципальных образований, необходимо рассмотреть общие принципы регулирования данных отношений, вытекающие из действующего законодательства Российской Федерации. К указанным принципам, с учетом изложенного выше рассмотрения проблем соотношения территориальных начал организации государственной власти и местного самоуправления, их места в системе административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, можно отнести следующие основные начала территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: 1) взаимосвязь территориальной организации местного самоуправления с общей структурой административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации; 2) повсеместность осуществления местного самоуправления на территории Российской Федерации; 3) государственное регулирование территориальной организации местного самоуправления; 4) учет исторических и иных местных традиций при определении территорий местного самоуправления.
1. Принцип взаимосвязи территориальной организации местного самоуправления с общей структурой административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации означает, что территории муниципальных образований должны соответствовать определенному виду административно-территориальных единиц, составляющих общую структуру административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. При этом, с целью обеспечения единства и сбалансированности территориальной организации субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований, образованных в границах административно-территориальных единиц определенного вида, должны территориально полностью охватывать соответствующий структурный уровень административно-территориального устройства. В противном случае (например, если на районном уровне местное самоуправление организовано лишь на части субъекта Российской Федерации, а на остальной территории - на уровне сельсоветов) в субъекте Российской Федерации будет отсутствовать единство государственно-правового режима административно-территориальных единиц одного вида и в целом единство механизма реализации публичной власти, что неизбежно приведет к негативным последствиям в управлении.
2. Принцип повсеместности организации местного самоуправления на территории Российской Федерации закреплен в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п.1 ст.12), а также неоднократно отмечался в решениях высших судебных органов Российской Федерации. Так, в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27.03.98, рассмотревшей кассационную жалобу на решение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Башкортостан по делу о назначении даты выборов в органы местного самоуправления г.Нефтекамска, указано: "Согласно ст.ст. 12 и 131 Конституции Российской Федерации каждому гарантировано право на участие в осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Эти положения Конституции Российской Федерации следует понимать как запрещающие исключать какие-либо территории или группы населения из сферы действия местного самоуправления". Конституционный Суд Российской Федерации формулирует данный принцип несколько иначе. В постановлении от 24.01.97 №1-П им установлено, что субъект Российской Федерации вправе самостоятельно решить вопрос о территориальном уровне местного самоуправления, но "с тем условием, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления". В данном случае местное самоуправление совершенно правомерно связывается с населением, с населенной территорией, но не с абстрактной территорией. Именно населенные территории определены в качестве территорий муниципальных образований и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п.1 ст.1). Таким образом, при определенном варианте организации местного самоуправления (в частности, на уровне поселений) ненаселенные территории могут быть не охвачены границами муниципальных образований.
Проблема данного принципа имеет и другую сторону - если местное самоуправление является правом населения, то может ли население отказаться от данного права? Некоторые авторы подчеркивают, что местное самоуправление - это именно право населения и "местное сообщество не обязано самостоятельно решать вопросы местного значения"1. Если местное самоуправление на соответствующей территории не организуется, то охрана общественного порядка и иные вопросы локального значения решаются на ней государством2. Правовое оформление соответствующий подход получил в Уставе (Основном законе) Курской области, согласно п.3 ст.81 которого население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории. При этом, согласно п.4 указанной статьи, если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, на данной территории осуществляется государственная власть Курской области.
Конституционный Суд Российской Федерации по данному вопросу занял иную позицию, в постановлении от 30.11.2000 №15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" указав на то, что "любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1)". Далее в постановлении отмечено, что "этим, однако, не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и не противоречащими им законами Курской области в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции Российской Федерации требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации"3.
Позиция Конституционного Суда Российской Федерации имеет под собой более веские основания, чем точка зрения о возможности отказа населения от осуществления местного самоуправления. Местное самоуправление является важнейшим элементом основ конституционно строя России, закрепленного Конституцией Российской Федерации демократического политического режима. Отказ населения определенной территории от осуществления местного самоуправления входит в противоречие с закрепленными Конституцией Российской Федерации принципами организации публичной власти в России, которые имеют универсальное значение и не могут применяться избирательно.
С учетом вышеизложенного крайне спорный характер имеет и положение второго абзаца п.1 ст.12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающее возможность, в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом. Прежде всего необходимо отметить, что приведенное положение сформулировано нечетко и может быть истолковано двояко: и как возможность исключения определенной населенной территории из сферы действия местного самоуправления вообще, и как возможность ограничения отдельных прав населения муниципального образования (расположенного на соответствующей территории), связанных с участием в осуществлении местного самоуправления. Исходя из того, что оно помещено в статью 12 "Территории местного самоуправления", некоторые авторы рассматривают данную норму как допускающую полное ограничение прав граждан на местное самоуправление на определенной территории и изъятие данной территории из сферы осуществления местного самоуправления4. Однако конституционность рассматриваемой нормы в данной трактовке вызывает большие сомнения. Обращает на себя внимание аналогия между приведенным положением Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частью 3 ст.55 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако распространение данной конституционной нормы на право населения на местное самоуправление представляется некорректным. Как уже отмечалось, данное право является одним из элементов основ конституционного строя Российской Федерации и оно не может быть отменено на отдельно взятой территории, в том числе в порядке реализации части 3 ст.55 Конституции, которая распространяется на индивидуальные права и свободы, закрепленные главой 2 Конституции Российской Федерации.
3. Регулирование вопросов территориальной организации местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством входит в компетенцию органов государственной власти. Согласно ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Федеральный же закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепил в качестве общей формы установления административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации закон субъекта Российской Федерации.
Исключение из данного правила составляет регулирование территориальной организации местного самоуправления в городе, являющемся муниципальным образованием. Согласно п.3 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы образования, объединения, преобразования и упразднения внутригородских муниципальных образований, установления и изменения их территории решаются представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.
4. В соответствии с частью 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, п.1 ст.12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при определении территорий местного самоуправления должны учитываться исторические и иные местные традиции. Данное условие является общим принципом административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Его специфика применительно к территориальной организации местного самоуправления заключается в необходимости учета традиций, связанных с самоорганизацией и самоуправлением населения соответствующих территорий. В частности, данные традиции выражены в самоуправлении родовых и семейных общин коренных малочисленных народов, территориально-хозяйственных общин охотников, собирателей, рыболовов и т.п. Территории муниципальных образований, устанавливаемые органами государственной власти, должны учитывать подобные исторически сложившиеся формы территориальной самоорганизации населения, основанной на самоуправлении.
Изложенные принципы территориальной организации местного самоуправления вытекают из действующего законодательства Российской Федерации и должны соблюдаться при любом способе определения территориальной основы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации.
Следует отметить, что именно выбор способа, юридического механизма установления территориальной организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации связан с необходимостью разрешения множества сложных, противоречивых правовых проблем. Правовая ситуация в период становления местного самоуправления на основе новой Конституции Российской Федерации была осложнена еще и отсутствием на начальном этапе (с декабря 1993г. по сентябрь 1995г.) федерального закона, закрепляющего общие принципы организации местного самоуправления, и обусловленной этим неопределенностью в регулировании многих важнейших территориальных вопросов местного самоуправления, которая, впрочем, во многом не была устранена и с принятием данного закона.
В практике регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации нашли применение слeдующие способы установления территориальной организации местного самоуправления:
1. При установлении структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации конкретный вариант территориальной организации местного самоуправления не определяется. На данном этапе регулирования административно-территориального устройства в качестве территориальной основы местного самоуправления рассматриваются любые территории. Индивидуализация последних в качестве территорий местного самоуправления происходит в процессе образования конкретных муниципальных образований, который может иметь формы:
а) "формальную": муниципальные образования создаются законом субъекта Российской Федерации, фиксирующим индивидуальные признаки соответствующих муниципальных образований (наименование, границы). Так, Законом Ярославской области "О муниципальных образованиях Ярославской области" от 30.11.95 №20-з определены территории и наименования 19 муниципальных образований области, из которых 17 образованы в границах районов и 2 - в границах городов - Переславль-Залесский и Ярославль. В Костромской области перечень муниципальных образований закреплен в Уставе (Основном законе) области (ст.12).
б) "фактическую": территории приобретают статус муниципального образования в результате фактического обретения ими атрибутов муниципального образования - выборных органов местного самоуправления, устава, муниципальной собственности. Так, например, при инвариантности территориальной основы местного самоуправления, предусмотренной Законом Омской области "О местном самоуправлении в Омской области", Законодательное Собрание Омской области постановлением от 10.10.96 №184 назначило выборы в представительные органы местного самоуправления районов области. Впоследствии в районах была сформирована муниципальная собственность, представительными органами местного самоуправления приняты уставы соответствующих муниципальных образований, что привело к конституированию районов в качестве муниципальных образований в соответствии с признаками муниципального образования, закрепленными в п.1 ст.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
2. Конкретный вариант территориальной организации местного самоуправления определяется при установлении структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Данный способ имеет следующие разновидности:
а) закрепляется исчерпывающий перечень видов административно-территориальных единиц, признаваемых муниципальными образованиями. Так, согласно п.1 ст.5 закона Республики Татарстан "О местном самоуправлении" местное самоуправление на территории республики осуществляется в границах городских и сельских поселений, а в городах республиканского подчинения - в границах жилых комплексов5. В соответствии с п.2 ст.1 Закона Республики Башкортостан "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" местное самоуправление осуществляется в пределах сельского, поселкового совета6;
б) закрепляются определенные виды (вид) административно-территориальных единиц, признаваемых муниципальными образованиями, и допускается создание муниципальных образований на иных территориях. Так, Законом Тюменской области "Об административно-территориальном устройстве Тюменской области" муниципальным образованием признается сельсовет, Законом Белгородской области "Об административно-территориальном устройстве Белгородской области" - район, но при этом указанные законодательные акты не исключают возможность создания муниципальных образований и на других территориях, например, в Белгородской области - в порядке, установленном Законом Белгородской области "О муниципальных образованиях в Белгородской области"7.
3. При установлении структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации определяется исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, которые могут быть признаны муниципальными образованиями, исключающий некоторые виды административно-территориальных единиц из числа возможных территорий муниципальных образований. Например, Закон Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" предусматривает следующие категории территорий, на которых возможна организация местного самоуправления: район, город республиканского подчинения, город районного подчинения, поселок городского типа, сельсовет (поссовет, стансовет) - исключив из числа потенциальных территорий муниципальных образований сельские поселения (село, поселок сельского типа, станицу, хутор). Закон Республики Карелия "Об основах административного и территориального устройства Республики Карелия" предусматривает в качестве территорий, в границах которых может быть организовано местное самоуправление, территории отдельных населенных пунктов или нескольких населенных пунктов, составляющих волость; районы в качестве территорий муниципальных образований при этом не рассматриваются (ст.2).
Анализ практики применения различных способов регулирования территориальной организации местного самоуправления позволяет выделить две основные возникающие при этом проблемы: 1) возможность ограничения нормативным правовым актом органа государственной власти перечня территорий, в границах которых может быть организовано местное самоуправление; 2) юридическое значение мнения населения соответствующих территорий в процессе государственного регулирования территориальной организации местного самоуправления.
Обе проблемы неоднократно затрагивались в процессе судебного рассмотрения дел, связанных с регулированием территориальной организации субъектов Российской Федерации. Важное значение в этой связи имеет решение Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". Нормами указанного закона предусмотрено образование органов государственной власти административно - территориальных единиц (района, города), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абзац 5 п.1 ст. 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов признаны территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (п.4 ст.7). Конституционный Суд Российской Федерации признал приведенное положение об определении территорий муниципальных образований не соответствующим Конституции Российской Федерации (ст.ст.130 и 131) постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики. Иными словами, Конституционный Суд Российской Федерации допустил исключение создания муниципальных образований в административно-территориальных единицах, в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации непосредственно входящих в субъект Российской Федерации (т.е. административно-территориальных единиц высшего уровня территориальной организации субъекта Российской Федерации). Иные административно-территориальные единицы, в том числе "искусственные", по данной логике не могут быть исключены из числа территорий муниципальных образований. Данная правовая позиция была впоследствии подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 15.01.98 №3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Вместе с тем она представляется далеко не бесспорной. Одним из основных аргументов, приводимых в ее обоснование, является утверждение о невозможности создания органов государственной власти "на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно-территориальному делению, предусмотренному в конституции (уставе)"8. Однако данное утверждение на вытекает из толкования какой-либо из норм Конституции Российской Федерации, и формулируя его, Конституционный суд Российской Федерации выходит, на наш взгляд, за рамки своих полномочий, определенных Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". Принятый в 1999 году Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" также не закрепил подобного условия территориальной организации государственной власти субъектов Российской Федерации. На основании данного закона субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять территориальную основу организации органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе устанавливать, при необходимости, двухуровневую систему территориальных органов государственной власти.
В основе подхода к решению рассматриваемой проблемы должен лежать не уровень территориальной организации, к которому принадлежит та или иная административно-территориальная единица, а характер (искусственный или естественный) происхождения соответствующей территориальной единицы. Часть 1 ст.131 Конституции провозглашает, что "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях", закрепляя тем самым приоритетное и безусловное право населения поселений (в том числе непосредственно входящих в субъект Российской Федерации) на организацию местного самоуправления - право, которое не может быть ограничено законодательством. Данный принцип выражен и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно п.1 ст.12 которого "население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления". "Другие" территории, о которых идет речь в ст.131 Конституции Российской Федерации, устанавливаются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, которые могут вообще не предусматривать организацию местного самоуправления на иных территориях, нежели поселения.
Рассматриваемый вопрос тесно связан с проблемой юридического значения мнения населения в процессе установления территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.
В Конституции Российской Федерации необходимость выявления и учета мнения населения по вопросам территориальной организации местного самоуправления связывается лишь с изменением границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Аналогичный подход закреплен и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в ст.13 которого, регулирующей условия установления и изменения границ муниципального образования, требование об учете мнения населения соответствующих территорий сформулировано применительно только к изменению границ. Данные нормы российского законодательства соотносятся с положением ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления (ратифицирована Российской Федерацией в 1998 году), согласно которому "изменения территориальных границ местного самоуправления не могут быть произведены без предварительной консультации с заинтересованными местными сообществами" (сhanges in local authority boundaries shall not be made without prior consultation of the local communities concerned).
Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации в соответствии с международно-правовыми нормами не предусматривает не только императивное значение мнения населения при определении территорий местного самоуправления, но даже саму необходимость выявления мнения населения на данном этапе регулирования территориальной организации местного самоуправления. Однако иную позицию по данному вопросу занял Конституционный Суд Российской Федерации, изложив ее в уже упоминавшемся постановлении от 30.11.2000 №15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области". Явившийся одним из предметов проверки, п.1 ст.82 Устава (Основного закона) Курской области устанавливает основные принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования: определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного значения; наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания; наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению; наличие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования. Конституционный Суд Российской Федерации признал данный пункт статьи 82 Устава (Основного закона) Курской области не соответствующим Конституции Российской Федерации, поскольку установленные им принципы "в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление"9. Тем самым признается императивное правовое значение волеизъявления населения в процессе определения территорий местного самоуправления, доминирующее над позицией органов государственной власти. Уязвимость этого положения усматривается в обосновании решения Конституционного Суда Российской Федерации в данной части, в котором указывается, что рассматриваемой нормой Устава (Основного закона) Курской области реализация предписания Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Необходимо отметить, однако, что осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации и учет мнения населения по вопросам территориальной организации местного самоуправления являются различными, невзаимосвязанными принципами регулирования территориальной организации местного самоуправления. Как верно отмечено в данном постановлении Конституционного Суда Российской Федерации при рассмотрении иных положений Устава (Основного закона) Курской области, именно мнение населения в противоречие Конституции Российской Федерации может привести к полному исключению некоторых территорий из сферы действия местного самоуправления, нарушению принципа повсеместности осуществления местного самоуправления.
Таким образом, территории местного самоуправления определяются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно, с соблюдением всех принципов и норм, закрепленных законодательством Российской Федерации. Учет мнения населения при этом не обязателен10, но и не исключен. Так, Закон Ивановской области "О муниципальных образованиях в Ивановской области", устанавливающий территории и наименования муниципальных образований области, разработан, как указано в преамбуле Закона, на основании решений собраний (сходов) граждан по месту работы и жительства, собраний представителей жителей сельских населенных пунктов, сельсоветов, городов и районов области11.
Как показывает практика, игнорирование
мнения граждан не сказывается положительно на выборе территорий местного
самоуправления. Так, в процессе формирования территориальной основы местного
самоуправления в Санкт-Петербурге социологический опрос жителей города летом
1997 года показал, что около 80 процентов из них не разделяют схемы
территориальной организации, предполагающей создание муниципальных образований
на уровне городских микрорайонов. Но тем не менее данный вариант был
реализован, и на территории города были сформированы 82 муниципальных
образования. Сложно не согласиться с авторами, отмечающими низкий уровень
эффективности осуществления местного самоуправления при такой территориальной
организации, ведущей к утрате реальной самостоятельности (прежде всего
финансово-экономической) местного самоуправления и в конечном итоге - его сути12.
Показателем этого является крайне низкий уровень активности граждан в
формировании представительных органов местного самоуправления г.
Санкт-Петербурга: в муниципальных выборах, прошедших в городе 8 февраля
Общий вывод о факультативном значении мнения населения по вопросам формирования территориальной основы местного самоуправления требует, однако, некоторого уточнения, обусловленного особым характером прав на местное самоуправление, принадлежащих населению поселений. Подчеркнем еще раз: население поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Данная норма федерального закона означает, что население поселения вправе высказать предложение о необходимости создания муниципального образования на территории поселения, а органы государственной власти обязаны реализовать данное предложение при любых условиях, в частности, независимо от факта создания муниципального образования в административно-территориальной единице, в состав которой входит поселение.
С точки зрения обеспечения гарантий учета мнения населения поселений в процессе определения территорий муниципальных образований наиболее оптимальный, на наш взгляд, механизм формирования территориальной организации местного самоуправления закреплен в Законе Ленинградской области "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области" от 17.04.96 №9-ОЗ14. В качестве основной разновидности территорий местного самоуправления в законе рассматриваются волости - муниципальные образования, включающие в свой состав несколько поселений, объединенных общей территорией, для совместного осуществления местного самоуправления по решению населения этих поселений (пп.4 п.3 ст.6). Таким образом, механизм закрепления за волостью статуса муниципального образования включает в качестве необходимого условия наличие соответствующего решения населения поселений, входящих в волость. Допускается и возможность организации местного самоуправления в границах района "в случае объединения поселений в границах района в единое муниципальное образование" (п.2 ст.6).
_________________________________________________________
1. Конституция Российской Федерации: Проблемный
комментарий / Под ред. Четвернина В.А. - С.219.
3. Собрание законодательства Российской Федерации, 2000,
№50, ст. 4943.
5. "Республика Татарстан", 1994, №№253-254;
1995, №255; 1999, №239.
6. Ведомости Верховного Совета и Правительства
Республики Башкортостан, 1995, №3 (33), ст. 87; Ведомости Государственного
Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан, 1998, №11
(77), ст. 670.
7. Бюллетень Белгородской областной Думы, 1996, №14.
8. Пункт 5 мотивировочной части постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.1998 №3-П.
9. Пункт 5 мотивировочной части постановления.
10.Как справедливо отмечает судья Конституционного Суда
Российской Федерации Н.В.Витрук в особом мнении по делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О
системе органов государственной власти в Удмуртской Республике",
"полномочия органов государственной власти и органов местного
самоуправления в рамках административно-территориальных единиц и муниципальных
образований проистекают не от воли населения указанных территориальных
образований, а от воли народа, выраженной и закрепленной в Конституции и
законе. Отсюда следует, что граждане отдельных территориальных образований не
могут ликвидировать местное самоуправление на этих территориях, равно как не
могут противодействовать созданию и функционированию органов государственной
власти на указанных территориях вопреки воле народа, выраженной в законе".
- Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, №1, 1997.
11. "Сборник нормативных документов, действующих на
территории Ивановской области", 1996, №3.
12. Денисов Е.И. Становление местного самоуправления в
Санкт-Петербурге // Становление местного самоуправления в Российской Федерации.
М., 1999. С.60-65.
14. Вестник Законодательного собрания Ленинградской
области, 1996, вып. 3(11).
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip