Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Калинин Сергей Петрович
депутат ЗС Омской области, кандидат юридических наук
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ УСТРОЙСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРАКТИКИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ
§1. Проблемы развития федерального законодательства об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации
В развитии законодательства Российской Федерации, на основе которого складывалось существующее административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, можно выделить два основных этапа, разделенных датой вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации.
Начиная с 1924 года органами государственной власти РСФСР было принято более десяти законодательных актов, специально посвященных регулированию отдельных вопросов административно-территориального устройства краев, областей, автономных республик в составе РСФСР1. 17 августа 1982 года Президиумом Верховного Совета РСФСР был утвержден нормативный правовой акт, комплексно регулирующий основные сферы отношений в области административно-территориального устройства, - Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, определившее критерии и порядок отнесения территорий к соответствующим категориям административно-территориальных единиц, порядок установления и изменения границ, присвоения наименований и переименования административно-территориальных единиц, учета и регистрации административно-территориальных единиц.
С принятием новой Конституции Российской Федерации многие нормы указанного Положения вступили в противоречие с ней. В частности, реализованный в Положении дифференцированный подход к определению прав в области регулирования административно-территориального устройства, принадлежащих краям, областям, автономным краям, с одной стороны, и автономным республикам - с другой, противоречит конституционному принципу равноправия субъектов Российской Федерации. Необходимость существенной модернизации подходов к регулированию административно-территориального устройства обусловили и конституционные положения о местном самоуправлении, его территориальной организации.
К сожалению, после принятия Конституции Российской Федерации развитие федерального законотворчества не пошло по пути издания федерального закона, комплексно регулирующего общие принципы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить, что одной из причин этого стало содержащееся в самой Конституции Российской Федерации определение организации публичной власти как предмета правового регулирования: собственно территориальная составляющая данной организации поглощена в нем общей формулировкой конституционной нормы, относящей к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п."н" ч.1 ст.72). Отсутствие в Конституции Российской Федерации, в частности, в статьях 71 и 72, определяющих предметы ведения Российской Федерации, совестного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, упоминания об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации явилось поводом для рассмотрения как в юридической литературе, так и в практике правового регулирования данной сферы государственно-правовых отношений в качестве предмета исключительного ведения субъектов Российской Федерации.
О необоснованности данного подхода уже говорилось выше. Положение пункта "н" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации не исключает, а, наоборот, предполагает отнесение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку территориальная основа является важнейшей составляющей организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Указанная позиция вполне правомерна, так как в соответствии с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации организуется деятельность не только органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления.
В настоящее время нормы, затрагивающие отдельные вопросы территориальной организации субъектов Российской Федерации, содержатся в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральном законе "О наименованиях географических объектов", Законе Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", Градостроительном кодексе Российской Федерации, некоторых других федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, однако они не носят характера единого, внутренне согласованного правового института. Например, нормы федерального закона "О наименованиях географических объектов" не корреспондируют с нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части установления наименований муниципальных образований; в Градостроительном кодексе Российской Федерации принята презумпция деления субъектов Российской Федерации на районы (уезды) и сельские округа (волости, сельсоветы), в то время как иными федеральными законодательными актами данная система административно-территориальных единиц не закреплена и указанный вопрос, в том числе в части наименований видов административно-территориальных единиц, регулируется законодательством субъектов Российской Федерации; в различных законодательных актах Российской Федерации используются термины "административно-территориальная единица", "административно-территориальное образование", "административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации", "административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации" без определения данных понятий, что оставляет возможность лишь предполагать их содержание, соотношение между собой.
Одним из наиболее существенных негативных последствий отсутствия в законодательных актах Российской Федерации четко выраженной концептуальной взаимосвязи между отдельными сторонами территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации и общей структурой, общими категориями административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации стала неопределенность в установлении территориальной основы местного самоуправления, повлекшая в некоторых субъектах Российской Федерации нарушения прав граждан на местное самоуправление, неоднократное рассмотрение вопросов территориальной организации местного самоуправления в судебных органах, в том числе в Конституционном Суде Российской Федерации.
Проблемы, возникающие в процессе реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" убедительно доказали необходимость регулирования территориальной организации местного самоуправления не только на уровне субъектов Российской Федерации, но и на федеральном уровне. Один из шагов в этом направлении был сделан с принятием Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", который закрепил территориальную организацию местного самоуправления в тех субъектах Российской Федерации, где она не была определена региональными органами государственной власти. Другим шагом стало внесение в августе 2000 года дополнения в п.1 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающего в качестве правовой основы установления территорий местного самоуправления не только законы субъектов Российской Федерации (как было в прежней редакции), но и федеральные законы2.
Правовое регулирование территориальной организации всех видов публичной власти в субъекте Российской Федерации не должно осуществляться в отрыве от регулирования общей структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Территориальная организация субъекта Российской Федерации представляет собой единую систему, определенным образом структурированную совокупность взаимосвязанных элементов. Этими же свойствами должна обладать и ее нормативно-правовая основа. Системность правового регулирования территориальной организации публичной власти в субъекте Российской Федерации предполагает единство нормативно закрепленных общих принципов регулирования, единство и определенность правовой терминологии, обозначающей различные элементы территориальной организации.
Наиболее рациональная форма комплексного закрепления правовых основ административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации видится в издании единого законодательного акта, охватывающего основной круг вопросов в данной сфере правового регулирования. Именно по такому пути развивается законодательство большинства субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне также целесообразно принятие федерального закона, регулирующего основы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Российской Федерации в данной сфере правового регулирования.
При определении вопросов административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, подлежащих урегулированию на федеральном уровне, и непосредственного содержания этого регулирования чрезвычайно важное значение имеет четкое соблюдение грани между полномочиями органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по данному предмету их совместного ведения. Общие правила правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации сформулированы в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"3. Согласно ст.12 данного закона "по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти". Исходя из этого, при структурировании федерального закона об основах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации должны найти отражение два основных блока вопросов:
1) общие принципы правового регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;
2) порядок реализации полномочий федеральных органов государственной власти по регулированию административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
Важное значение имеет закрепление федеральным законом определений основных понятий, используемых в процессе регулирования территориальной организации субъектов Российской Федерации. В частности, таких понятий, как "административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации", "административно-территориальная единица", "поселение". Целесообразно введение в практику правового регулирования таких понятий, как "общая структура административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации", "уровень территориальной организации субъекта Российской Федерации", "искусственная административно-территориальная единица". С общими категориями административно-территориального устройства должны быть соотнесены понятия, использующиеся в федеральном законодательстве о местном самоуправлении: "муниципальное образование", "территория муниципального образования".
При разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации необходимо учитывать значимость того или иного элемента административно-территориального устройства, его место в общей системе территориальной организации Российской Федерации. Федеральное регулирование должно охватывать лишь наиболее важные вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, имеющие общегосударственное значение. К числу таких вопросов, на наш взгляд, могут быть отнесены следующие:
1) определение критериев отнесения территории к категории поселения - базового, первичного элемента территориальной организации государства;
2) определение порядка формирования уровня территориальной организации субъекта Российской Федерации, являющегося базовым для организации деятельности федеральных государственных органов в субъекте Российской Федерации. Данный уровень в настоящее время представлен районами, городами, непосредственно входящими в субъект Российской Федерации, а также районами в городах. Данные виды административно-территориальных единиц могут иметь и иные наименования, но именно они являются основой для создания районных, городских судов, соответствующих территориальных подразделений прокуратуры, территориальных подразделений иных федеральных государственных органов. Поэтому целесообразно установление федеральным законом единых критериев образования и упразднения административно-территориальных единиц данного вида, а также закрепление участия федеральных органов государственной власти в их образовании (упразднении). Формой данного участия должно быть, на наш взгляд, согласование образования (упразднения) соответствующей административно-территориальной единицы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Особая процедура должна быть установлена в отношении признания поселения административным центром субъекта Российской Федерации;
3) закрепление основных начал регулирования территориальной организации местного самоуправления, предусматривающих:
- соответствие территориальной основы местного самоуправления уровням общей структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, определяемым законами субъектов Российской Федерации;
- образование и упразднение муниципальных образований законами субъекта Российской Федерации;
- гарантии учета исторических и иных местных традиций при определении территорий муниципальных образований.
В федеральном законе должны найти разрешение вопросы досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления и правопреемства при упразднении муниципальных образований. Именно федеральным законом, а не законами субъектов Российской Федерации (как это в настоящее время предусмотрено п.2 ст.13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) должны определяться гарантии реализации конституционного требования об учете мнения населения при изменении территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Поскольку референдум в его имеющейся законодательной интерпретации, как уже отмечалось, не применим в качестве формы учета мнения населения, целесообразно введение в федеральное законодательство института прямого волеизъявления населения, аналогичного по процедуре проведению референдума, но имеющего консультативное (неимперативное) значение, поскольку при использовании иных процедур гарантировать демократическое волеизъявление населения не представляется возможным. Кроме того, следует определить особенности процедуры изменения границ муниципального образования при отрицательном отношении к этому населения - в данном случае может быть предусмотрен усложненный порядок принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации (например, квалифицированным большинством голосов от общего числа депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Федеральным законом должны быть определены правовые основы учета административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, порядок представления органами государственной власти субъектов Российской Федерации сведений об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации, его изменениях соответствующему уполномоченному федеральному органу исполнительной власти. Целесообразно предусмотреть единую федеральную систему учета административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, формой которой мог бы стать Реестр административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. В настоящее время Правительством Российской Федерации, Министерством по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации изданы нормативные правовые акты, устанавливающие порядок ведения Федерального реестра муниципальных образований в Российской Федерации4, которые можно рассматривать в качестве первого шага к созданию федеральной базы данных о территориальной организации субъектов Российской Федерации.
Рекомендуемый проект федерального закона, закрепляющий основы правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, оформлен в качестве приложения к настоящей работе.
Принятие федерального закона об основах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации не исключает регулирование отдельных вопросов в данной сфере иными федеральными законами, в частности, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" и т.д. Но именно "рамочный" федеральный закон должен стать ядром, стержнем, объединяющим правовое регулирование территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации, приводящим его в единую систему.
_______________________________________________
1. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 15 сентября 1924г.
"Общее положение о городских и сельских поселениях и поселках",
постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 января 1931г. "Инструкция о порядке
передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или
перечисляемых из одной административно-территориальной единицы в другую",
постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа
3. Собрание законодательства Российской Федерации,
1999, №26, ст. 3176.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip