Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Калинин Сергей Петрович
депутат ЗС Омской области, кандидат юридических наук
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ УСТРОЙСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРАКТИКИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ
§2. Направления совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации и практики его применения
В условиях отсутствия на федеральном уровне комплексного подхода, согласованности и необходимой завершенности в регулировании административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации основным фактором эффективной территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации является правотворческая и правоприменительная деятельность органов государственной власти самих субъектов Российской Федерации. Решая данную задачу, региональные органы власти вынуждены восполнять пробелы федерального законодательства, преодолевать обусловленные им противоречия, самостоятельно решать концептуальные проблемы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, включая вопросы соотношения в нем территориальных начал организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, формулирование основных понятий, систематизацию элементов административно-территориального устройства.
Учитывая специфику (единство, глубокую внутреннюю целостность) административно-территориального устройства как предмета регулирования, наиболее адекватная форма закрепления его правовых основ видится в едином законодательном акте, устанавливающем административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, определяющем порядок его изменения. При этом необходимо исходить из того, что в соответствии с пп. "л" п.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения должно производиться именно в форме закона субъекта Российской Федерации. В настоящее время соответствующие законы приняты в большинстве субъектов Российской Федерации. В некоторых регионах продолжают действовать нормативные правовые акты о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, изданные до вступления в силу Конституции Российской Федерации и не изменявшиеся с момента их принятия, например, в Республике Дагестан - Закон Дагестанской АССР "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Дагестанской АССР" от 22 ноября 1990 года, в Омской области - решение исполнительного комитета Омского областного Совета народных депутатов "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Омской области" от 25 апреля 1988 №106. Безусловно, указанные акты, в основном повторяющие положения Указа Президиума Верховного Совета РСФСР "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР" от 17 августа 1982 года, во многом устарели и не способны обеспечить адекватное регулирование территориальной организации субъектов Российской Федерации в современных правовых условиях. Однако до принятия соответствующих законов субъектов Российской Федерации данные акты должны рассматриваться в качестве действующих в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.
Вместе с тем, как показывает практика, отсутствие в субъекте Российской Федерации закона, комплексно регулирующего вопросы административно-территориального устройства на основе норм действующего законодательства, крайне отрицательно сказывается на общем состоянии регулирования территориальной организации субъекта Российской Федерации. Так, в Иркутской области, где до настоящего времени действует Временное положение "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства, объединения и разделения органов местного самоуправления в Иркутской области", утвержденное решением Малого Совета Иркутского областного Совета народных депутатов от 25.02.93 №16/34-МС, потребовались специальные организационное меры, направленные на приведение официальных учетных данных административно-территориального устройства в соответствие с фактической ситуацией в сфере территориальной организации области. В принятом по данному вопросу постановлении Губернатора Иркутской области "О некоторых вопросах административнтерриториального устройства области" от 21.12.98 №647-П отмечены, в частности, факты наличия в официальных учетных данных административно-территориальных единиц области двадцати населенных пунктов, фактически прекративших свое существование, и десяти населенных пунктов, где проживает население без юридического оформления статуса населенных пунктов. В послужившей основанием для принятия данного постановления Записке о некоторых вопросах административно-территориального устройства области, подготовленной заместителем Главы администрации области Л.М.Берлиной, указано на то, что "большим тормозом в решении многих вопросов административно-территориального устройства является в том числе отсутствие современного Закона по вопросам административно-территориального устройства как в Российской Федерации, так и в области".
Наиболее рациональная, на наш вгляд, и применяемая в большинстве субъектов Российской Федерации структура комплексного законодательного акта об административно-территориальном устройстве включает в себя:
определение понятий, обозначающих основные стороны, элементы территориальной организации субъекта Российской Федерации;
определение системы видов административно-территориальных единиц, их общие признаки;
разграничение полномочий в сфере регулирования административно-территориального устройства между законодательным (представительным), исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления;
порядок образования и упразднения административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации;
порядок установления и перенесения административных центров административно-территориальных единиц;
порядок установления и изменения границ административно-территориальных единиц;
порядок рассмотрения вопросов об установлении и изменении наименований административно-территориальных единиц;
порядок учета административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
Важнейшим условием эффективного правового регулирования административно-территориального устройства является четкое, адекватное определение предмета регулирования, понятий, обозначающих основные стороны, элементы территориальной организации.
Далеко не во всех законодательных актах субъектов Российской Федерации фиксируется определение понятия административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, отражающее сущность, действительное содержание данного явления. В некоторых случаях оно необоснованно отождествляется исключительно с территориальной организацией системы органов местного самоуправления1. В законодательстве многих регионов, напротив, под административно-территориальным устройством понимается территориальная организация системы органов государственной власти, а территориальная организация местного самоуправления рассматривается в качестве самостоятельной системы территориального устройства, в результате чего происходит отрыв территориальной основы местного самоуправления от общей структуры административно-территориального устройства и, таким образом, нарушается основное условие системного правового регулирования территориальной организации субъекта Российской Федерации, согласованности и сбалансированности в нем территориальных начал организации государственной власти и местного самоуправления.
Характерной неточностью в концептуальном подходе к определению понятий административно-территориального устройства, административно-территориальной единицы является отражение в них только структурно-институциональной стороны системы органов публичной власти, без учета функционального аспекта, выражающегося во влиянии территориального фактора на характер, содержание деятельности органов власти. При таком подходе в качестве административно-территориальных единиц рассматриваются только те территории, в границах которых созданы и действуют органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления2. Вследствие этого, например, поселения, в которых не созданы органы публичной власти, законодательством некоторых субъектов Российской Федерации не признаются административно-территориальной единицей, что абсолютно не соответствует значению поселения в территориальной организации публичной власти.
При определении основных понятий, выражающих концептуальные подходы к регулированию административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, важно четко разграничивать общую структуру административно-территориального устройства и структуру административно-территориального устройства, взятую в более конкретизированном разрезе, отражающем соотношение в ней территориальных начал организации государственной власти и местного самоуправления. Не вполне корректным представляется включение в определения понятий, относящихся к категориям общей структуры административно-территориального устройства, элементов, увязывающих данные понятия с организацией одного определенного вида публичной власти. Например в ст.3 Закона Нижегородской области "Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области" закреплено следующее определение понятия административно-территориальной единицы: "административно-территориальная единица области - территория (муниципальное образование или его часть), имеющая установленные нормативными правовыми актами название, статус, границы и подведомственная собственным органам местного самоуправления или территориальному подразделению органа местного самоуправления"3. Понятие административно-территориальной единицы обозначает элемент общей структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации - его базового, фундаментального, наиболее стабильного структурного среза, в то время как территориальная организация местного самоуправления - явление более мобильное и производное от общей структуры административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.
Крайне важно обеспечить соответствие содержания основных понятий, закрепляемых законами субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве, нормам Конституции Российской Федерации и федеральных законов. В противном случае неизбежны системные нарушения федерального законодательства в процессе последующего регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Так, в ст.1 Закона Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" при определении категорий муниципальных образований перечислены различные виды административно-территориальных единиц (города республиканского подчинения, города районного подчинения, поселки городского типа, сельсоветы), но в их числе не указаны сельские населенные пункты, что a priori исключает их числа потенциальных муниципальных образований и ведет к нарушению норм ст. 131 Конституции Российской Федерации, ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", гарантирующих безусловное право населения на организацию местного самоуправления в границах сельских поселений.
С целью точного определения предмета правового регулирования целесообразно закрепление в законодательстве субъекта Российской Федерации следующей системы базовых понятий:
административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации - деление территории субъекта Российской Федерации на части, в соответствии с которым строится и функционирует система органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;
административно-территориальная единица - часть территории субъекта Российской Федерации, служащая территориальной основой для создания и (или) деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, отнесенная в установленном законодательством порядке к одному из видов административно-территориальных единиц, имеющая юридически закрепленные наименование и границы;
вид (категория) административно-территориальных единиц - совокупность административно-территориальных единиц, обладающих однородным государственно-правовым статусом;
границы административно-территориальной единицы - закрепленная в установленном законодательстве порядке черта, отделяющая на местности территорию одной административно-территориальной единицы от территорий других административно-территориальных единиц;
наименование административно-территориальной единицы - закрепленное в установленном законодательством порядке индивидуальное обозначение административно-территориальной единицы.
Закрепляемая законом субъекта Российской Федерации система видов административно-территориальных единиц должна учитывать реальное количество уровней территориальной организации субъекта Российской Федерации, а также различие между видами административно-территориальных единиц, составляющими общую структуру административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации (поселение, сельский округ, район и т.д.), и видами административно-территориальных единиц, формируемыми на основании "вторичных", производных признаков (муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования и т.д.). Статус "производной" административно-территориальной единицы складывается из статуса базовой административно-территориальной единицы и определенных дополнительных признаков, обусловленных организацией в границах соответствующей административно-территориальной единицы местного самоуправления, признанием административно-территориальной единицы закрытым административно-территориальным образованием и т.д. Указанные признаки являются дополнительными, факультативными для базовой административно-территориальной единицы, и их использование при определении понятий базовых административно-территориальных единиц представляется некорректным. Так, в Законе Белгородской области "Об административно-территориальном устройстве Белгородской области" районом области признается "муниципальное образование, которое объединяет в своих границах несколько административно-территориальных единиц" (ст.2); в Законе Тюменской области "Об административно-территориальном устройстве Тюменской области" сельсовет определяется как "муниципальное образование, включающее в свой состав несколько поселений, имеющих смежные границы". При формулировании понятий соответствующих видов административно-территориальных единиц более правильным является использование исключительно признаков, характеризующих их место в общей структуре административно-территориального устройства, например, определение района как административно-территориальной единицы, включающей территории нескольких сельских округов, поселений районного значения. В то же время при определении понятия муниципального образования в законе субъекта Российской Федерации допустимо указание на виды базовых административно-территориальных единиц, в границах которых создаются муниципальные образования.
Нормативно закрепляемая классификация видов административно-территориальных единиц должна учитывать признаки территорий, обусловливающие существенную специфику государственно-правового статуса территорий, выделяемых в особый вид (подвид) административно-территориальных единиц. Как уже отмечалось, нецелесообразно формирование особой категории административно-территориальных единиц по национальному признаку (так называемых "национальных" административно-территориальных единиц), так как механизм, содержание реализации публичной власти на различных территориях не должны существенно дифференцироваться в зависимости от национального состава населения. Как показывает практика правового регулирования, в субъектах Российской Федерации, где в структуре административно-территориального устройства выделены "национальные" административно-территориальные единицы, имеют место нарушения федерального законодательства в процессе регулирования организации и осуществления власти в соответствующих административно-территориальных единицах. Так, в соответствии с Законом Республики Саха (Якутия) "О статусе национального административно-территориального образования в местностях (территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)" представительный орган власти национальной административно-территориальной единицы (национального улуса) должен не менее чем на одну треть состоять из депутатов "из числа коренных малочисленных народов Севера" (п.3 ст.10)4, что противоречит основам избирательного законодательства Российской Федерации.
В некоторых случаях выделение новых, ранее законодательством не предусматривавшихся категорий административно-территориальных единиц является обоснованным. Так, закрепление в Законе Воронежской области "Об административно-территориальном устройстве Воронежской области" в качестве особой разновидности административно-территориальных единиц "города-района" отражает объективный факт существования урбанизированных территорий (территорий, представляющих собой совокупность нескольких тесно взаимосвязанных городских поселений), не подпадающих под формальные признаки города либо района и требующих в силу своей специфики выделения их в особую категорию административно-территориальных единиц (наиболее удачно, на наш взгляд, их обозначение термином "урбанизированный район").
Необходимым условием регулирования статуса административно-территориальных единиц соответствующего вида является закрепление объективных признаков, позволяющих отнести к их числу ту или иную территорию. Для поселений к таким признакам, в частности, относятся компактность, постоянный характер проживания населения, а при разграничении поселений на городские и сельские - также численность и преимущественный характер занятости населения. Для "искусственных" административно-территориальных единиц - экономическая целостность территории, тяготение поселения к единому центру, численность населения.
При использовании в законодательстве субъекта Российской Федерации терминов, обозначающих виды административно-территориальных единиц, целесообразно соблюдение их единства с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве. Так, в Градостроительном кодексе Российской Федерации используются термины "район (уезд)", "сельский округ (волость, сельсовет)". В случае применения в законодательстве субъекта Российской Федерации иной терминологии, в том числе отражающей национальные особенности, необходимо указание на соотношение ее с терминами федерального законодательства. Градостроительный кодекс Российской Федерации закрепил также систему видов поселений в Российской Федерации, разграничив, в частности, городские поселения на города и поселки. В связи с этим некорректны положения законов ряда субъектов Российской Федерации, относящие поселки к сельскиям поселениям5.
Для обеспечения эффективного механизма правового регулирования административно-территориального устройства важное значение имеет законодательное разграничение полномочий законодательного (представительного), исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления в данной сфере. Федеральный закон относит установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Установление административно-территориального устройства осуществляется законом субъекта Российской Федерации (пп. "л" п.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), из этого следует, что в такой же форме (в форме закона) должны вноситься и изменения в административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. Однако данное положение не означает, что исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления полностью исключены из процесса правового регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. В некоторых случаях данное участие прямо предусмотрено федеральным законодательством (право представительного органа местного самоуправления города регулировать вопросы организации местного самоуправления на внутригородских территориях), определенные же функции, возлагаемые на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления позволяют обеспечить максимально полный учет факторов, определяющих эффективность территориальной организации субъекта Российской Федерации, адекватность ее правового закрепления.
Определенный баланс полномочий законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации достигается путем наделения высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации исключительным правом законодательной инициативы по вопросам административно-территориального устройства или, что является более "мягкой" формой, правом дачи предварительного заключения по вносимому вопросу. Наделение высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации исключительным правом законодательной инициативы по вопросам административно-территориального устройства разграничивает между органами законодательной и исполнительной власти не только права в данной области законотворческого процесса, но и ответственность, персонифицируя субъекта, обязанного контролировать состояние правового регулирования, его соответствие реально складывающимся отношениям в сфере территориальной организации и в случае необходимости инициировать изменения и дополнения в действующее законодательство. При закреплении права законодательной инициативы по вопросам административно-территориального устройства и за иными субъектами целесообразно прямое указание на обязанности органа исполнительной власти по инициированию соответствующих изменений и дополнений в случае изменения фактических условий территориальной организации субъекта Российской Федерации. Например, пунктом 3 ст.5 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" предусмотрена обязанность администрации области при снижении численности населения города менее 5 тыс. человек или существенном несоответствии другим критериям, установленным данной статьей, по согласованию с соответствующим представительным органом инициировать принятие постановления о переводе города в поселок городского типа, а при снижении численности поселка городского типа ниже 1 тыс. человек и существенном несоответствии другим критериям, установленным данной статьей, - принятие постановления о переводе поселка в сельское поселение.
Законодательство многих субъектов Российской Федерации закрепляет за исполнительным органом субъекта Российской Федерации полномочия по учету и регистрации административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации, заключающиеся, как правило, в формировании и ведении систематизированного перечня (реестра) административно-территориальных единиц. Систематизированный учет административно-территориального устройства должен основываться на правовых актах законодательного (представительного) органа власти об установлении административно-территориального устройства, вносимых в него изменениях. Но вместе с тем акты органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, принимаемые в процессе учета, регистрации административно-территориальных единиц, также могут иметь определенное правоустанавливающее значение, в частности, оформлять факт образования (упразднения) административно-территориальной единицы. Это обусловлено объективной сложностью, многоэтапностью процесса регулирования некоторых вопросов административно-территориального устройства, в котором акт органа законодательной (представительной) власти имеет основополагающее, решающее, но все же не исчерпывающее значение. Например, создание административно-территориальной единицы не исчерпывается принятием решения о ее создании в определенных границах, но предполагает последующее совершение определенных юридических действий, необходимых для окончательного оформления статуса соответствующей административно-территориальной единицы, - установление границ на местности, присвоение наименования в порядке, установленном федеральным законом; по смыслу п.1 ст.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальное образование может быть признано окончательно созданным лишь при наличии в нем сформированных выборных органов местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета. Роль уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации может заключаться в издании актов о регистрации административно-территориальных единиц либо внесении изменений в реестр административно-территориальных единиц, юридически закрепляющих факт соответствующих изменений в административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации. Однако порядок реализации данных полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации должен быть детально урегулирован законом, что практически отсутствует в субъектах Российской Федерации.
Необходимо участие в процессе правового регулирования административно-территориального устройства и органов местного самоуправления. Во-первых, организация их деятельности, их интересы непосредственно затрагиваются при регулировании административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Во-вторых, их участие позволяет наиболее полно выявить мнение населения по вопросам территориальных преобразований. Исходя из этого, целесообразно отнесение к ведению органов местного самоуправления следующих основных полномочий в сфере регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации:
внесение предложений в органы государственной власти по вопросам административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;
выражение мнения по проектам правовых актов об изменениях административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, затрагивающих территориальную организацию соответствующих органов местного самоуправления;
организация собраний (конференций), сходов, опросов граждан, иных форм выявления мнения населения по вопросам административно-территориального устройства.
Поскольку в процесс выработки и принятия решений по вопросам административно-территориального устройства вовлекается широкий круг субъектов, представляющих различные виды публичной власти, целесообразно законодательное закрепление процедуры разрешения возникающих между ними разногласий.
Законодательство многих субъектов Российской Федерации неправомерно расширяет компетенцию органов местного самоуправления, включая в нее полномочия по образованию, упразднению административно-территориальных единиц, входящих в состав территории муниципального образования, установлению и изменению их границ. Например, пунктом 1 ст.11 Закона Ульяновской области "Об административно-территориальном устройстве Ульяновской области" к полномочиям органов местного самоуправления отнесено образование, объединение, преобразование или упразднение административно-территориальных единиц муниципального образования, установление или изменение их территорий. Однако данный подход не соответствует действующему законодательству Российской Федерации. Регулирование вопросов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации на любом уровне территориальной организации, в том числе на уровне, более низком по отношению к тому, на котором организовано местное самоуправление, относится к числу вопросов не местного, а государственного (регионального) значения и должно осуществляться законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Нам представляется верной позиция тех субъектов Российской Федерации, законодательство которых не только относит установление и изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации исключительно к ведению органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и устанавливает запрет на передачу данных полномочий органам местного самоуправления в порядке делегирования6. Нормы, допускающие такое делегирование7, противоречат, на наш взгляд, положению Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусмотревшему в качестве единственной допустимой формы установления административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации закон субъекта Российской Федерации.
Следует еще раз подчеркнуть, что единственное исключение из принципа государственного регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации сделано федеральным законом в отношении внутригородских муниципальных образований, образование, объединение, преобразование и упразднение которых регулируется представительным органом местного самоуправления города (п.3 ст.12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Помимо указанного неправомерного расширения компетенции органов местного самоуправления, наиболее типичными недостатками законодательства субъектов Российской Федерации в части регулирования порядка образования и упразднения административно-территориальных единиц, установления и изменения их границ и наименований являются следующие.
1. При определении порядка образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований не выражается системная взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и общей структурой административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. При таком подходе муниципальные образования не рассматриваются в качестве разновидности административно-территориальных единиц, формируемых на одном или нескольких определенных законом субъекта Российской Федерации уровнях территориальной организации субъекта Российской Федерации (в лучшем случае указывается на возможность совпадения территорий муниципальных образований с территориями административно-территориальных единиц), вследствие чего отсутствует главная, на наш взгляд, предпосылка гармоничного, сбалансированного формирования территориальной организации публичной власти в субъекте Российской Федерации.
2. Не устанавливаются общие правила определения момента, с которого административно-территориальная единица считается образованной (упраздненной), в то время как данное обстоятельство имеет существенное значение, особенно для муниципальных образований, обладающих не только публичной, но и гражданской правосубъектностью.
3. В качестве формы выражения мнения населения, учитываемого органами государственной власти при решении вопросов административно-территориального устройства, предусматривается референдум, что противоречит закрепленной законодательством Российской Федерации сущности референдума как общеобязательного волеизъявления населения.
4. Не определяются последствия отрицательного мнения населения по вопросам административно-территориального устройства, в то время как общая формулировка о необходимости решения соответствующих вопросов с учетом мнения населения оставляет возможности для самой широкой ее интерпретации.
5. Порядок установления и изменения наименований административно-территориальных единиц не соответствует нормам Федерального закона "О наименованиях географических объектов", из которых следует отнесение наименования и переименования административно-территориальных единиц к ведению федеральных органов государственной власти.
В преодолении указанных недостатков, а также неточностей в концептуальных подходах к определению предмета правового регулирования и системы ключевых понятий заключаются, на наш взгляд, основные направления совершенствования действующего законодательства субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве.
Эффективное применение законов субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве предполагает тесное взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных участвовать в регулировании отдельных вопросов территориальной организации (органов Федеральной службы земельного кадастра России, Федеральной службы геодезии и картографии России, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу), органов местного самоуправления. Возможно урегулирование отдельных вопросов их совместной деятельности на договорной основе.
Учитывая значительный объем работы, связанной с исполнением законодательства об административно-территориальном устройстве, и необходимость ее системной организации, целесообразно определение в структуре органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации органа специальной компетенции, осуществляющего государственное управление в данной сфере, с наделением его следующими функциями:
- мониторинг фактического состояния территориальной организации субъекта Российской Федерации, в том числе системы расселения населения на территории субъекта Российской Федерации;
- учет административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации, регистрация изменений административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;
- обеспечение издания периодически обновляемого справочника об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации;
- подготовка проектов правовых актов высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации) по вопросам административно-территориального устройства, вносимым на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также заключений на предложения иных субъектов права законодательной инициативы;
- координация деятельности иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере регулирования территориальной организации;
- оказание организационно-методической помощи органам местного самоуправления по вопросам административно-территориального устройства.
________________________________________________________
3. Аналогично см.: п.2 ст.3 Закона Амурской области
"Об административно-территориальном устройстве Амурской области" //
"Амурская правда", 1998, №11-12.
4. "Якутские ведомости", 16.06.2000, №17.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip