2. АНАЛИЗ ПРАВОВОЙ БАЗЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ
ПРОГРАММНЫХ ДОКУМЕНТОВ НА РАЗЛИЧНЫХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ УРОВНЯХ УПРАВЛЕНИЯ
2.2. Анализ
правовых документов, принятых органами управления субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, применительно к региональным и
муниципальным целевым программам
Легитимность использования программного метода органами управления регионов — субъектов Федерации и муниципальных образований определена на общегосударственном уровне положениями Закона Российской Федерации “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации” (от 5 марта 1992 года №2452, ст. 45), а также Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (от 28 августа 1995 года №154-ФЗ, статьи 5 и 15). Первый из указанных выше законов утратил силу с 19 октября 1999 года в связи с вводом в действие нового Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 6 октября 1999 года №184-ФЗ, где предусмотрена разработка и утверждение программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (статья 5г).
На уровне регионов и муниципальных образований правовые основы использования данного метода, как правило, закрепляются в разделах законодательных актов, посвященных полномочиям органов законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня. Так, в Самарской области закон “О местном самоуправлении в Самарской области” закрепляет в числе полномочий представительных органов местного самоуправления принятие программ развития муниципального образования и утверждение отчетов об их исполнении (ст.25).
Нормативно-методические основы разработки и реализации региональных и муниципальных программ на уровне регионов закрепляются, как правило, в соответствующих постановлениях органов исполнительной власти или глав администраций соответствующих уровней. Так, например, губернатором Саратовской области издано постановление “О разработке областных программ” (от 14 июля 1998 года №418), Кабинетом Министров Чувашской Республики утвержден “Порядок разработки и реализации республиканских и межреспубликанских целевых программ” (от 15 сентября 1995 года №243). Постановлением Правительства Свердловской области (от 21 июня 1996 года №498) утверждено “Положение о порядке разработки, утверждения и реализации целевых программ развития Свердловской области”.
Содержательно данные документы, как правило, ориентированы на принятые на федеральном уровне нормативные акты, такие как: названнный выше “Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ…”, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года №594; а также нормативные акты, относящиеся к отдельным сферам деятельности правительства (социальной, инфраструктурной и т.д.), которые отражают основные положения программного метода.
Вместе с тем следует отметить, что принятые на региональном уровне документы зачастую не отражают в достаточной мере как принципиальных требований к отбору проблем для решения программным методом, которые должны в обязательном порядке соблюдаться и при отсутствии которых применение данного метода бессмысленно, так и характеристик содержания разделов программы. Это приводит к необоснованному росту числа “программ”, на самом деле таковыми не являющихся, а представляющих собой планы мероприятий по различным сферам повседневной деятельности подразделений администрации.
Так, уже упоминавшееся постановление, принятое в Саратовской области, содержит только перечисление разделов программы и показатели ее паспорта. О том, что данного нормативно-правового обеспечения разработки программ крайне недостаточно свидетельствует, например, содержание муниципальной экономической программы г. Саратова, разработка которой осуществлялась по распоряжениям губернатора области и мэра города. Эта программа содержит, наряду со многими действительно программными элементами, пространные описания доходов и расходов городского бюджета, описания порядка зачетов задолженностей, разъяснения по поводу того, как работает ипотека и т.д. В представленном материале нет соответствия структуре программы, которая приведена в вышеназванном постановлении губернатора.
Определенным катализатором нынешнего витка “программного бума”, произошедшего не только на федеральном уровне, но и на уровне регионов и муниципалитетов, и не имеющего на региональном и муниципальном уровне достаточного нормативно-правового обеспечения, послужило, наряду с упоминавшимся “Порядком...”, Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 года №1450, которое фактически запретило принятие правительственных решений по государственной поддержке регионов в части осуществления в них мероприятий и проектов социально-экономического характера без разработки соответствующих региональных программ.
На уровне регионов-субъектов Федерации правовой основой для реализации программ являются, как правило, соответствующие решения законодательных органов, принимаемые по представлению губернатора области (главы Правительства, Президента республики). Ряд регионов успешно использует программный подход для решения сложных социально-экономических проблем территории. В частности, следует отметить эффективную работу администрации Самарской области и Самарской Губернской Думы по разработке, рассмотрению, утверждению и реализации программных документов, направленных на решение значительного круга региональных проблем в условиях перехода к рыночной экономике.
Муниципальные программы приобретают официальный статус после утверждения городским (районным) представительным органом. Одним из вариантов рациональной организации нормативно-правового оформления программ на муниципальном уровне может явиться пример работы Администрации г. Ижевска. На начальном этапе работы была осуществлена разработка и утверждение администрацией города структуры комплексной программы социально-экономического развития города, а также примерной структуры подпрограмм, названных “программами функционирования и развития экономического объекта (отдельной отрасли, сферы деятельности)”.
После разработки подпрограмм и подготовки проекта программы в целом, когда были определены приоритеты социально-экономического развития города, учтены возможности и ресурсы, разработаны мероприятия по направлениям деятельности (подпрограммам), проект в целом был рассмотрен подразделениями администрации города. После внесения поправок и предложений структурных подразделений проект был согласован руководителями структурных подразделений и высшими должностными лицами администрации города.
Затем проект программы был вынесен на обсуждение Постоянных комиссий Городской Думы г. Ижевска: Комиссии по бюджету, налогам и экономической политике; Комиссии по вопросам городского хозяйства, градостроительства и землеустройства; Комиссии по вопросам местного самоуправления; Комиссии по вопросам защиты прав потребителей, экологии и торговли; Комиссии по вопросам социальной сферы.
После обсуждения проект программы был одобрен и внесен на рассмотрение Городской Думы г. Ижевска. Решением Городской Думы комплексная Программа социально-экономического развития города была утверждена.
Новым перспективным направлением применения программно-целевого метода в региональном развитии в условиях перехода экономики страны на рыночные принципы хозяйствования является формирование локальных экономических зон (или особых экономических зон, территориально-производственных зон), являющихся эффективным средством стимулирования развития проблемных территорий, развития внутрирегионального производства, укрепления позиций территории в рыночной среде.
Формирование данных зон предполагает создание для хозяйствующих субъектов зоны особого преференциального режима хозяйственной деятельности, благоприятного инвестиционного климата (кроме таможенных льгот).
Попытки создания подобных зон предпринимаются в ряде регионов. В частности, в Санкт-Петербурге был принят закон “О зонах экономического развития в Санкт-Петербурге” (от 8 января 1996 года №52-17), предусматривающий создание локальных зон экономического развития на отдельных участках территории в административных границах Санкт-Петербурга.
В Самарской области постановлением губернатора области (от 1997 года № 389) департаменту по экономике Администрации области было поручено разработать рамочный законопроект “Об особых экономических зонах на территории Самарской области”, закрепляющий правовые основы функционирования данных зон на территории Самарской области и регламентирующий основные нормы экономического хозяйствования в них.
Инициаторами создания зон являются органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований (г. Чапаевск и г. Похвистнево), принимавшие активное участие в разработке правовых основ формирования данных зон в регионе. Разработанный законопроект определяет цели и задачи создания данных образований, особенности системы управления зоной, содержит перечень перспективных направлений специализации территории, программных мероприятий и инвестиционных проектов, участие в которых дает право на получение статуса резидента зоны и соответствующих льгот и гарантий.
В Нижегородской области в настоящее время действуют семь территориально-производственных зон на базе существующих предприятий оборонной отрасли. Резиденты трех из них полностью освобождены от налогов в части, поступающей в областной бюджет, остальные — на 75 %.
Правовая регламентация деятельности территориально-производственных зон осуществляется Постановлениями Законодательного собрания Нижегородской области о предоставлении соответствующих налоговых льгот.
В развитие данного направления региональной экономической политики в Нижегородской области подготовлен законопроект “О локальных свободных экономических зонах”, предусматривающий создание локальных зон, которые в отличие от нынешних территориально-производственных должны формироваться не по производственному (на отдельных крупных предприятиях), а по территориальному признаку.
Еще одним направлением нетрадиционного использования программно-целевого метода применительно к региональному развитию является развитие муниципальных образований по типу технополисов. Так, еще с 1993 года в Свердловской области по решению областного Правительства осуществляется программное развитие города Заречного. (Следует отметить, что инициация разработки программы принадлежит местному сообществу.) В основе целевой программы заложена идея превращения моноотраслевого города в региональный инновационный центр (технополис).
Заказчиком программы выступило Правительство Свердловской области. Первым этапом программы (до 1996 года) предусматривалось создание организационной и материальной базы технополиса. Решением областного Правительства он признан успешным и принята программа следующего этапа.
Организационно-правовое обеспечение данной программы построено на основе сочетания общерегиональных интересов и интересов муниципального образования с учетом интересов доминирующей отрасли (Минатома России). Данная целевая программа — это, с одной стороны, выражение государственного (областного) заказа на создание регионального инновационного центра (Государственным заказчиком выступает Правительство Свердловской области), а с другой — разработчиком и ответственным исполнителем является заинтересованное муниципальное образование, представляемое в данном случае территориальной компанией развития — Фондом развития Заречного Технополиса. Этот Фонд учрежден в форме акционерного общества основными субъектами, заинтересованными в развитии территории: Правительством Свердловской области, Администрацией города, основными предприятиями, Минатомом России.
Данная программа одновременно является элементом программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования и областной целевой программой, обязанной соответствовать утвержденному “Положению...”. Данный опыт регионального программирования представляет существенный интерес, в том числе с точки зрения развития правовых основ программного взаимодействия органов территориального управления различных уровней.
Другим примером “взаимодополнения” программ различного правового статуса может служить Республиканская целевая программа возрождения и социально-экономического развития г. Алатырь (Чувашская Республика).
Первоначально данный город был включен в общегосударственную программу “Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России.” Учитывая крайне сложную социально-экономическую ситуацию в городе, руководство Республики приняло решение о необходимости социально-экономического развития данного муниципального образования, закрепленное постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики (от 13 апреля 1998 года №38) “Об основных направлениях экономического и социального развития г. Алатырь и Алатырского района на 1998 год и на период до 2002 года”.
Данное постановление послужило основанием для разработки Республиканской программы по г. Алатырь. Указом Президента Чувашской Республики ей придан статус Президентской программы. Программа предусматривает реализацию системы мероприятий, направленных на преодоление глубоких экономических и социальных деформаций, возрождение научно-технического, производственного, трудового и духовного потенциала, на укрепление и развитие материально-технической базы городского хозяйства. Кроме того, программой предусматривается реализация мероприятий, утвержденных постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации (от 8 июля 1996 года №662) “О государственной программе “Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России”.
Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip