2. АНАЛИЗ ПРАВОВОЙ БАЗЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ
ПРОГРАММНЫХ ДОКУМЕНТОВ НА РАЗЛИЧНЫХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ УРОВНЯХ УПРАВЛЕНИЯ
2.3.
Анализ правовых актов, регламентирующих разработку и реализацию программ в
сфере градостроительства и землепользования
Общую правовую базу для разработки программ в сфере градостроительства и землепользования создают постановления Правительства, определяющие рассмотренный выше “Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ...”, а также закон “Об инвестиционной деятельности в РСФСР” (в редакции Федерального закона от 19 июня 1995 года №98-ФЗ и от 25 февраля 1999 года №39-ФЗ).
Вместе с тем есть определенные особенности разработки градостроительных программ, которые должны найти отражение в сфере отраслевого законодательства. Прежде всего, необходимо отметить, что градостроительные программы являются важнейшим инструментом реализации прогнозной градостроительной документации, к которой относятся схемы и проекты районных планировок, генеральные планы городов, проекты детальной планировки и застройки. Именно недостаточное правовое обеспечение градостроительной документации и отсутствие инструмента реализации явились одними из основных причин низкого уровня реализации проектных предложений. Градостроительные программы, как инструмент реализации проектной градостроительной документации, должны быть основным видом муниципальных и региональных градостроительных программ.
Следующая особенность связана с тем, что градостроительство, как и землепользование, тесно взаимосвязаны практически со всеми сферами деятельности, поскольку они формируют среду обитания, определяют пространственный базис для размещения и функционирования различных хозяйственных объектов. С другой стороны, большинство намечаемых в целевых программах преобразований сказывается на качестве городской среды, на условиях функционирования различных объектов. Наличие такой двусторонней связи предполагает необходимость учета градостроительных требований при разработке большинства целевых программ, а также разработки градостроительных разделов в составе этих программ. Задачей таких разделов может быть определение градостроительных предпосылок реализации программных мероприятий, оценка градостроительных последствий реализации программ, разработка мероприятий по нейтрализации возможных негативных результатов в сфере градостроительства и землепользования.
Таким образом, необходимо различать правовое обеспечение собственно градостроительных программ и правовое обеспечение градостроительных разделов в составе других программ. Именно с этих точек зрения оценивается существующее градостроительное и земельное законодательство.
До последнего времени градостроительная деятельность имела довольно слабое правовое обеспечение, которое ограничивалось Законом о градостроительной деятельности. Однако в последнее время ситуация несколько улучшилась с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 года №73-ФЗ. В числе различных аспектов градостроительной деятельности, которые регулируются Градостроительным кодексом, необходимо выделить состав градостроительной документации и требования к ее разработке.
Состав проектной документации в кодексе приведен традиционный: генеральные планы городов и их пригородных зон, проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований, проекты детальной планировки и застройки. Традиционно слабым местом в градостроительстве является отсутствие инструмента реализации, в том числе реализующих документов, к которым могут быть с полным правом отнесены градостроительные программы.
Вместе с тем Градостроительный кодекс определяет градостроительные требования к разработке и реализации федеральных программ самого разного назначения – в области экономической, экологической, социально- культурной. Это крайне важно, как уже отмечалось, так как существует двусторонняя связь градостроительства почти со всеми сферами деятельности. Соответственно градостроительные разделы должны быть важной составляющей большинства федеральных, региональных и муниципальных программ.
Правовое обеспечение имеют градостроительные требования к планированию развития территорий, условиям и порядку использования земель, разработке и реализации основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического, социального, культурного, национального развития Российской Федерации.
Эти требования можно разделить на 3 группы. Первая группа касается соблюдения государственных интересов: обеспечения условий для устойчивого развития поселений и межселенных территорий, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктуры, сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного наследия, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов.
Вторая группа требований касается соблюдения общественных интересов, к которым отнесены интересы городских и сельских поселений, других муниципальных образований в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности.
Третья группа требования касается учета частных интересов путем информирования граждан и привлечения их к участию в разработке программ, компенсации ущерба, причиняемого гражданам при реализации программ и др.
В Градостроительном кодексе есть специальная статья 30 “Основные градостроительные требования к разработке федеральных целевых программ, целевых программ субъектов Российской Федерации, местных целевых программ и программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, территории субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований”, в которой отмечается, что при разработке вышеуказанных программ должны быть соблюдены градостроительные требования в части:
В Градостроительном кодексе установлены требования к определению объектов градостроительной деятельности, на которые требуется выделение средств из федерального бюджета и федеральных фондов регионального развития. Как правило, это территории, которые подлежат особому регулированию: территории объектов историко-культурного наследия, особо охраняемые территории, территории традиционного проживания коренных малочисленных народов, территории свободных экономических зон, территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, территории зон чрезвычайных экологических ситуаций, экологического бедствия, территории депрессивных районов.
Указанные выше территории можно рассматривать как объекты градостроительных и других программ, поскольку здесь налицо следующие основные факторы:
В соответствии с Градостроительным кодексом контроль за соблюдением градостроительных требований, а также градостроительных норм и правил при использовании и охране земель в городских и сельских поселениях проводят органы архитектуры федерального уровня, субъектов Федерации и местные .
В кодексе (глава IX) определены источники финансирования градостроительной деятельности в широком плане, в том числе они могут быть применены и к градостроительным программам. К ним относятся: средства местных бюджетов, заказчиков, инвесторов, централизованные средства государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, средства федерального бюджета, предназначенные для реализации федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, средства целевых и внебюджетных фондов на разработку градостроительной документации, средства, поступающие от граждан и юридических лиц в счет долевого участия на развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, средства, поступающие от приватизации государственных и муниципальных предприятий, средства, поступающие от разрешенной в установленном порядке деятельности, и иные источники.
В соответствии с Федеральным законом “Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений” (№39-Ф3), принятым Государственной Думой 15 июля 1998 года и одобренным Советом Федерации от 17 июля 1998 года, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления по согласованию между ними могут осуществлять взаимодействие в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений.
Закон определяет формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений. Среди них следует отметить те, что непосредственно связаны с землепользованием и градостроительной деятельностью. В частности, государственное регулирование инвестиционной деятельности предусматривает предоставление субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации, расширение возможностей использования залогов при кредитовании. В этом плане следует отметить возможность более широкого применения земельного залога.
Разработка правовых документов, обеспечивающих реализацию программ, является необходимой составной частью программ. Все федеральные земельные программы в качестве первого этапа предусматривают разработку или совершенствование нормативно-правовых документов, связанных с конкретно решаемой проблемой. Однако при составлении федеральных земельных программ ощущается недостаточная разработанность правовых основ развития рыночных земельных отношений.
Так, Федеральная целевая программа “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра”, разработанная в развитие Постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 года №622 “О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации”, инициирована Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 года №2130 “О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость”. Для ее реализации необходимы основополагающие правовые документы — Земельный кодекс Российской Федерации, законы о разграничении государственных и муниципальных земель, об оценке и налогообложении земли и недвижимости, по землеустройству и мониторингу земель и др.
В Федеральной целевой программе “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы”, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 года №694, на I этапе реализации программы предусмотрена разработка проектов важнейших федеральных законов:
“О государственных и муниципальных землях”, в котором будут отрегулированы условия и порядок разграничения земель, находящихся в федеральной, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности;
“О государственном земельном кадастре”, который определяет систему органов по ведению земельного кадастра, требования, предъявляемые к кадастровой документации, порядок и условия ее предоставления заинтересованным государственным органам, юридическим лицам и гражданам;
“О землеустройстве”, который определяет участников землеустроительных отношений, порядок проведения землеустройства в городах и других поселениях, межевания земель;
“Об оценке земель”, в котором устанавливаются процедуры определения рыночной и кадастровой стоимости земельных участков, закрепляется принцип оценочного зонирования, предусматривающий создание системы оценки земель и взаимоотношения с государственными органами и заинтересованными лицами;
“О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель”, в котором будут определены меры, направленные на сохранение продуктивности сельскохозяйственных земель;
“О землях городов и иных поселений”, устанавливающий правовой режим использования земель поселений, порядок их оборота”;
“О порядке изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность”.
Разработка многих программ ведется в условиях отсутствия серьезных концептуальных разработок. Без них невозможно принимать и нормативно-правовые акты. К примеру, как принимать закон “Об оценке земель”, когда нет утвержденной концепции и не установлены критерии оценки кадастровой стоимости земли. Фактические работы опережают формирование нормативно-правовой базы и соответственно ведутся по несопоставимым методикам. Затрачиваются впустую огромные средства. Когда, наконец, законы будут приняты, то окажется, что выполненные работы по оценке кадастровой стоимости земли не соответствуют новому земельному законодательству. К разработке программ не привлекаются даже основные заинтересованные организации. Например, как можно формировать законодательную базу в городах в части землепользования без участия градостроителей?
Экономия на научных разработках, стоимость которых составляет для большинства земельных программ не более 1 % от их общей стоимости, приводит к тому, что серьезные концептуальные проработки отсутствуют. В результате могут иметь место значительные убытки, связанные с необходимостью переделки выполненных работ. Отсутствует общественное обсуждение программ.