Цели, задачи, методика и организация исследования “Роль субъективного фактора в становлении и развитии местного самоуправления в Российской Федерации”

Н.П. Возжова

Ведущий специалист Исследовательской группы ЦИРКОН

И.В. Задорин

Научный руководитель Исследовательской группы ЦИРКОН

Введение. Постановка проблемы

Всероссийское социологическое исследование “Роль субъективного фактора в становлении и развитии местного самоуправления в Российской Федерации” было проведено Исследовательской группой ЦИРКОН в феврале–мае 1999 года. Исследование проводилось по запросу Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления при поддержке компании “АйТи. Информационные технологии”.

Содержательные результаты исследования изложены в итоговом отчете и ряде публикаций (см. библиографию в конце статьи), в частности в настоящем сборнике. Цель данного материала - объяснение концепции, методологических принципов и технологии исследования. Авторы хотели бы пояснить, почему и каким образом был осуществлен данный проект. Такое объяснение необходимо как для правильного представления массива первичной информации, полученного в результате работы, так и для адекватного восприятия возможных интерпретаций и практических выводов.

Выбор его тематики и методологии исследования во многом обусловлен проблемной ситуацией, которая сложилась в России в области изучения системы и процессов местного самоуправления и муниципального управления.

Как известно, с середины 90-х годов, наряду с другими радикальными социально-экономическими трансформациями, в России осуществляется реформа системы местного самоуправления, основные принципы которой закреплены в ряде нормативных актов общефедерального значения. Эта реформа означает переход к принципиально иному типу социального управления “на местах”, а потому сопровождается серьезными, сложными разнохарактерными изменениями. К ним относятся трансформация всей системы взаимоотношений структур местного управления как с органами государственной власти, так и с населением, преобразование нормативной базы, задающей основные принципы деятельности органов местного самоуправления, реорганизация структур управления муниципальных образований и многие другие, в основном организационно-правовые изменения. Вместе с тем начатая реформа предполагает и изменения субъективного характера, которые, хотя и являются менее заметными и “формализуемыми”, имеют, на наш взгляд, первостепенное значение для успеха начатых преобразований. Речь идет об изменениях в мышлении и поведении отдельных людей и социальных групп, так или иначе входящих в систему местного самоуправления и играющих значимые роли в процессе ее становления и развития. Эти группы включают чиновников федеральных органов управления, само население муниципальных образований и, конечно же, муниципальных служащих, работающих в органах местного самоуправления и призванных осуществлять реформирование повседневной практики управления “на местах”.

Принципиальное изменение роли последней группы является одной из особенностей проводимой реформы, ставящей в позицию главного активного субъекта данного процесса управляющих, выполняющих конкретную управленческую работу в администрациях, мэриях, советах и других органах местного самоуправления. Другими словами, успех преобразований зависит, в первую очередь, от того, насколько сегодняшние муниципальные управленцы способны их осуществлять.

Эта способность во многом определяется комплексом личных профессиональных качеств и профессиональной управленческой культурой руководителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих, депутатов представительных органов. В свою очередь, управленческая культура характеризуется, в том числе и тем, как “муниципальный управляющий” представляет суть местного самоуправления, насколько его представления соответствуют концепции реформы и современным тенденциям развития муниципального управления.

Другой стороной, определяющей способность структур местного самоуправления к преобразованиям, является состав и качество организационно-технических средств и технологий, используемых в конкретном муниципальном образовании. При этом ключевое значение имеет информационно-технологическая база органов местного самоуправления, включающая как технические (в том числе программные) ресурсы, так и кадровый (квалификационный) потенциал.

В то же время мы располагаем лишь очень ограниченными сведениями о том, как сегодня идут процессы реформирования на местах, насколько сотрудники органов местного самоуправления оказались способны к переходу на новые принципы работы, каковы их профессиональные установки и предпочтения. Если отдельные социологические исследования по вопросам отношения рядовых граждан к системе и принципам местного самоуправления и проводились, то данные о том, какой видят реформу местного самоуправления те, кому уготовано ее проводить, практически отсутствуют. По нашим сведениям, не проводились и всероссийские исследования современного состояния организационной и информационно-технической базы структур муниципального управления.

Таким образом, научная (познавательная) проблема, обусловившая проведение исследования, связана с отсутствием систематизированного знания о состоянии управленческой и технологической культуры российских структур местного самоуправления и их соответствии требованиям реформы.

Помимо научного значения, исследование имело не менее, а скорее более значимый социальный смысл. Вряд ли надо доказывать, что недостаток или отсутствие информации о состоянии реформируемой системы снижает эффективность самой реформы. Последствием такого положения дел может стать повышение риска неудачи реформы как из-за несогласованности представлений о ней, существующих на разных уровнях управления, так и из-за несогласованности используемых технологий управления. Последнее может привести к падению эффективности управления в данной области как на уровне отдельных муниципальных образований, так и на уровне страны в целом.

При таком подходе к пониманию проблем исследования его результатом должно было стать не только получение массива репрезентативной и достоверной информации по предмету исследования, но и разработка соответствующих управленческих рекомендаций. Соответственно, исследовательская работа была необходима как для адекватной оценки способности органов и должностных лиц местного самоуправления решать задачи, которые ставит перед ними реформа системы местного самоуправления, так и для возможных корректировок в характере самой реформы и разработки предложений по необходимым управленческим воздействиям в “проблемных” зонах.

Цели, задачи, предмет и объект исследования

Исходя из сказанного, цель исследования была сформулирована как получение достоверной информации, необходимой для выработки рекомендаций:

по проведению эффективной и согласованной политики реализации реформы местного самоуправления на всех уровнях, в том числе по снижению рисков реформы, связанных с субъективным (человеческим) фактором;
по повышению эффективности управления на муниципальном уровне в контексте совершенствования деятельности всей системы власти в стране, включая предложения по совершенствованию организационно-технических и информационных технологий управления муниципальным образованием.

В соответствии с требованиями к программе любого социологического исследования, были выделены и определены объект и предмет исследования.

Согласно исходной концепции, в качестве объекта исследования рассматривались системы местного самоуправления, включающие две основные компоненты: структуры управления муниципальным образованием, обладающие определенной организационно-технической и информационной базой, а также муниципальные управленцы, т.е. активные “субъекты”, осуществляющие реформу на местах. Таким образом, можно сказать, что объект исследования был представлен следующими основными категориями: “муниципальное образование”, “структура управления муниципальным образованием”, “муниципальный служащий”.

Напомним, что по российскому законодательству (см. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”) муниципальным образованием является городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Структура управления муниципальным образованием включает органы представительной и исполнительной власти муниципального образования, а к выборным должностным лицам и муниципальным служащим относятся главы муниципальных образований, иные выборные должностные лица местного самоуправления (депутаты местного законодательного органа), иные должностные лица структур местного самоуправления (служащие исполнительных органов). Предмет исследования, т.е. набор основных характеристик объекта, подлежащих изучению и анализу, включал две основные составляющие: субъективные представления выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих о реформе местной власти в России и состояние (основные характеристики) информационно-технической базы структур муниципального управления и потребности в ее развитии.

Таким образом, основные задачи, поставленные перед исследованием, можно было разделить на два класса:

Задачи исследования и анализа субъективных представлений муниципальных служащих о принципах организации системы местной власти в России, в том числе:

описание основных стереотипных комплексов представлений респондентов о системе местного самоуправления и о реформе местного самоуправления;
построение типологии субъективных представлений муниципальных служащих о процессах реформирования системы местного самоуправления;
определение главных факторов рассогласования концептуальных моделей реформы местного самоуправления и различных типов представлений о ней;
определение основных факторов, влияющих на формирование того или иного стереотипного комплекса представлений муниципальных служащих, в частности организационных, социально-психологических и информационных факторов.

Задачи исследования и анализа состояния (основных характеристик) организационно-технических и информационных систем и технологий, используемых в системах муниципального управления, в том числе:

анализ состояния информационно-технической базы в системе управления муниципальным образованием;
анализ уровня и характера использования организационно-технических и информационных технологий в управлении;
выявление главных факторов, влияющих на процессы информатизации муниципального управления.

С учетом прикладного характера исследования, его конечным предназначением являлась разработка управленческих рекомендаций по информационному сопровождению реформы местного самоуправления и формированию программ переподготовки муниципальных служащих, а также по построению соответствующих систем организационно-технического и информационного сопровождения реформы местного самоуправления и муниципального управления. Выработка таких рекомендаций также была включена в перечень основных задач, стоящих перед исследованием.

Программа и методика исследования

1. Концептуальная и методологическая подготовка исследования

Методологической основой исследования являлось выборочное социологическое обследование ряда органов местного самоуправления и структур муниципального управления, которое предполагало:

формализованный опрос депутатов представительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих (глав администраций, их заместителей, руководителей ведущих отделов, специалистов и проч.);
сбор информации об объекте исследования в части, относящейся к состоянию организационной структуры и информационно-технической базы систем управления муниципальных образований. Этот раздел включал сбор данных об организационно-штатных и функциональных структурах местных администраций, а также о состоянии (характеристиках) информационно-технической базы систем муниципального управления;
аналитический обзор косвенных источников информации по теме исследования и экспертных интервью.

В ходе первого этапа проведения исследования была проработана и определена его концептуальная база (разработана Программа исследования, проведен системный анализ основных понятий, разработаны подходы к анализу данных и т.д.) и осуществлена организационная подготовка к этапу сбора данных (разработаны выборка и инструментарий, инструкции по сбору данных, план проведения “полевого” этапа).

Отдельной частью работы, носившей подготовительный характер, было формирование базы документальных источников по теме исследования и их анализ, а также проведение постановочных интервью с экспертами по проблематике исследования. Всего было проведено пять таких интервью, три из которых – по тематике первой части исследования (роль “субъективного фактора” в реформе местного самоуправления), и два – по проблемам информационно-технической базы структур местного управления.

В частности, при обсуждении вопросов, связанных с первой частью исследования, эксперты высказали свои представления и оценки о значении субъективного фактора в реформировании системы местного самоуправления, об основных субъектах процесса реформирования и их роли в этом процессе, о главных факторах, определяющих перспективы реформы, об основных тенденциях развития системы местного самоуправления в России и проблемах этого процесса, наконец, о самой концепции реформы системы местного самоуправления и проблемах ее нормативно-правового обеспечения.

Кроме того, был подготовлен обзор документальных источников по исследуемой теме, включавший тексты основных нормативных актов, закрепляющих принципы реформирования системы местного самоуправления, аналитические материалы по данной теме и подборку статей дискуссионного характера.

Анализ вышеуказанных источников помог точнее определить содержательную проблематику исследования, сформировать его концептуальные основания и уточнить рабочие гипотезы исследования.