| Назад | Содержание | Далее |
Так, для общегосударственного уровня предметом программной проработки являются проблемы, оказывающие глобальное влияние на динамику развития экономики страны и связанные с реализацией регионального разреза государственной промышленной политики:
Так, развитие экономической базы муниципального образования, основывающееся на отраслевых воспроизводственных циклах с высокой степенью локализации (развитие стройиндустрии, пищевой промышленности и т.д.), должно базироваться, в первую очередь, на использовании местных ресурсов — финансовых, материальных и т.д. При их недостаточности должны быть обоснованы потребности в дополнительном привлечении ресурсов регионов более высоких уровней (субъекта Федерации или даже федеральных ресурсов).
В свою очередь, приоритетное развитие производств, инфраструктуры и т.д., обслуживающих общегосударственные потребности, должно осуществляться на основе средств федерального уровня с привлечением средств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований на принципах долевого участия в создании или развитии объектов инфраструктуры, потребителями которых они будут.
Вместе с тем глубокие кризисные деформации экономики отдельных регионов, крайняя недостаточность собственных ресурсов на региональном и муниципальном уровнях, усугубляемая стремлением федерального центра к избыточной централизации финансовых средств, приводят в ряде случаев к аномально высоким различиям социально-экономического положения регионов. Для их преодоления также могут быть использованы возможности программно-целевого метода.
Следует отметить, что отдельные отечественные экономисты все еще продолжают рассматривать административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые между собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельствует опыт программного регулирования в странах с рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода, наряду с реализацией государственной контрактной системы, являющейся одним из главных инструментов современной организации рынка.
При таком подходе на первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т.д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно повысить эффективность государственного управления экономикой. Сейчас эта возможность явно недооценивается. Причин здесь несколько:
Во-первых, регионы сами являются частью государственной системы, так что говорить можно только о поддержке одним уровнем государства — федеральным — другого, а именно региона уровня субъекта Российской Федерации. В отдельных случаях меры федеральной поддержки распространяются на регионы более низкого таксономического уровня (административный район или их группу, один или несколько муниципальных образований и др.).
Во-вторых, роль государства в этом процессе вообще не может быть сведена только к реализации функции “поддержки”: оно выступает, прежде всего, в качестве субъекта-организатора разработки и реализации региональных программ. Эта информационная и координационная функция государства гораздо важнее, чем та скромная финансовая поддержка, которая может быть оказана сегодня регионам непосредственно из федерального бюджета.
Сегодня, в условиях слабо контролируемого государством процесса социально-экономического развития, региональные программы выступают в качестве инструмента, обеспечивающего скоординированное развитие разных подсистем (экономической, социально-демографической, экологической). При этом возможны разные подходы. Так, на Западе разработчики делают гораздо больший, чем у нас, упор на проблемы развития инфраструктуры, землепользования и экологии.
Собственно экономическая сторона регионального программирования опирается при этом на мало известный у нас понятийный аппарат “теоретической экономики благосостояния” (theoretical welfare economics). В частности, экономический эффект реализации региональных программ оценивается приростом суммарной стоимости общественных и частных активов (не только недвижимости, но и рабочей силы) на территории их действия.
Особое внимание при этом уделяется так называемым “внешним эффектам”, таким, например, как экономия затрат коммерческого сектора в результате развития инфраструктуры. На следующем шаге экономический эффект от реализации региональных программ соизмеряется социальными и экологическими эффектами и потерями. Этой цели служат специальные методы: “оценка затрат и результатов” (cost-benefit analysis) и “сопоставление затрат с эффектами” (cost-effectiveness analysis), особенно хорошо зарекомендовавшие себя при решении экологических проблем.
Остановимся еще раз на вопросе, имеющем принципиальное значение: где проходит граница между региональным программированием и “просто” территориальным планированием? Как сделать так, чтобы при разработке региональных программ специфический предмет программного управления не “растворялся” в общем потоке вопросов, обычно решаемых территориальными органами? Объектом территориального (регионального) планирования мы предлагаем считать процессы нормального — текущего и перспективного функционирования регионов и муниципальных образований, подкрепленные соответствующими каналами мобилизации ресурсов (т.е. оно выступает, до известной степени, как “территориальный аналог отраслевого планирования”).
В программном управлении речь идет о таких проектах, которые в силу своих особенностей (см. 1.3) не могут быть реализованы через автономные рутинные действия коммерческих структур, региональных государственных органов и органов местного самоуправления. Конечно, программы разрабатываются и реализуются не только специализированными органами программного управления, но и другими структурами, в том числе территориальными. В этом случае они выступают как часть системы территориального управления и направлены на реализацию, в первую очередь, региональных и местных интересов. Это позволяет заменить “планирование от достигнутого”, ставшее настоящим бедствием в последние десятилетия советского периода, планированием от желаемого результата, что резко повышает действенность планирования.
Разумеется, проблемы согласования инновационной (программной) и “рутинной” (плановой) составляющих развития региональной экономики будут стоять достаточно остро, поскольку присущее любому программному планированию достижение новых целей всегда означает перераспределение ресурсов, ограничение, хотя бы относительное (через пропорции распределения) интересов отдельных участников регионального воспроизводственного процесса.
В период, предшествующий проведению экономических реформ, достаточно активно велись разработки в области программно-плановых методов управления градостроительством. Но реализованы они в подавляющем большинстве случаев не были. Многие из выполненных в тот период наработок актуальны в настоящее время, однако, необходимо отметить, что они создавались применительно к определенной социально-экономической ситуации, к условиям централизованного планирования развития хозяйственного комплекса.
Программный метод управления получил ограниченную реализацию, не раскрытым остался вопрос обеспечения взаимосвязи проектирования, разработки программ и планирования. Для определения рационального взаимодействия проектов, программ, планов не была установлена единая система показателей, принципы их определения, единые расчетные сроки. Одна из распространенных ошибок в разработке долгосрочных градостроительных проектов заключается в установлении недостижимых целей. Преимущество программного метода в том, что в программах цели конкретизируются с учетом проверки их на техническую и экономическую осуществимость, на обеспеченность финансовыми ресурсами.
Иная ситуация складывалась в области землепользования и земельных отношений. Единой системы управления земельными ресурсами в период, предшествующий перестройке, не существовало, соответственно не было и наработок в области программно-плановых методов управления в этой сфере.
Современный период вносит новые черты в развитие и функционирование городов, формирование земельных отношений. Прежде всего они касаются дезинтеграции системы управления хозяйственными комплексами городов, что значительно сужает сферу централизованного планирования.
В современных условиях снижения государственного инвестирования хозяйственного комплекса городов расширяется понятие градостроительных предпосылок развития производства. Они трактуются как повышение инвестиционной привлекательности территорий, которая обеспечивается не только за счет развития инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры, но и улучшения архитектурно-планировочных характеристик застройки, оздоровления экологической ситуации.
В связи с проведением земельной реформы начались существенные преобразования земельных отношений. Согласно земельному законодательству земля может находиться в частной собственности граждан, юридических лиц, а также в государственной и муниципальной собственности. Реформирование земельных отношений последовательно осуществляется в рамках реализации федеральных программ “Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах”, “Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах”.
Необходимо было не только решать вопросы наделения граждан и их объединений земельными участками для организации крестьянских хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов, ведения личных подсобных хозяйств, но и сформировать экономический механизм, обеспечивающий совершенствование ценовой, кредитной и налоговой политики, позволяющей осуществлять целевые программы в аграрном комплексе. Объединение всех вопросов, связанных с использованием земельных ресурсов в единую систему, формирование единых государственных органов, в компетенции которых находятся все вопросы, связанные с использованием земельных ресурсов (Российский и областные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, в настоящее время – Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике), требуют применения современных методов управления этой сложной системой. Следует отметить, что программно-плановое управление земельными ресурсами получило определенное развитие в период проведения земельной реформы. Разработано несколько федеральных программ по управлению земельными ресурсами: “Государственная комплексная программа повышения плодородия почв России”, “Государственная программа мониторинга земель Российской Федерации” и др.
Однако уже ставшие традиционными в ходе практического применения программно-целевого метода нарушения его основных принципов (по отбору объектов программного управления, отсутствию достаточного ресурсного обеспечения и т.д.) обусловили довольно низкий уровень реализации этих программ.
В современный период потребность в применении и совершенствовании программных методов управления градостроительством и земельными ресурсами возросла в силу следующих причин. Проведение земельной реформы создало принципиально новые условия для развития городов. За период проведения земельных реформ площадь земель, находящихся в ведении городских и поселковых администраций, увеличилась в несколько раз, почти в 1,3 раза возросла площадь застроенных территорий, что связано в первую очередь с большими объемами индивидуального жилищного строительства (в том числе на садово-огородных участках). До 30% городских земель во многих городах находится в частной собственности.
Прирост городских территорий в значительной степени осуществляется за счет включения в черту города неблагоустроенных пригородных земель, что снижает ценность городских территорий и качество городской среды. Низкое качество городской среды и ее дальнейшее ухудшение в связи с неблагоприятной экономической ситуацией требуют комплексных целенаправленных преобразований для достижения ощутимых эффектов в улучшении условий проживания населения и существенного повышения инвестиционной привлекательности территорий.
Переход к рыночным формам ведения хозяйства, связанный с развитием частной формы собственности на объекты недвижимости – землю, здания, сооружения, требует защиты общественных интересов в области землепользования, охраны окружающей среды. Возрастает необходимость государственного регулирования градостроительства и земельных отношений. Опыт стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует о том, что высокоразвитая рыночная экономика требует сочетания жесткого природоохранного контроля и координации со стороны государственных органов с экономической самостоятельностью регионов и муниципальных образований. На территории России остается все меньше пространств с природной средой, устойчивой к воздействию антропогенных и техногенных факторов. В результате начинается освоение земель, считавшихся ранее непригодными (земли, нарушенные оврагами, оползнями, подверженные селям, активному карсту). Использование этих земель связано со значительными затратами на инженерную подготовку территорий. Одной из наиболее актуальных задач является разработка программ по инженерной защите городских территорий (в том числе от подтопления со стороны ближайших водохранилищ, колебаний уровня Каспийского моря и др.).
Россия приобщается к современным международным программам формирования устойчивых городов. В аспекте градостроительных предпосылок это означает, прежде всего, обеспечение доступного разнообразия мест приложения труда за счет развития транспортной инфраструктуры, традиционно являющейся одним из приоритетных направлений государственного программного регулирования в странах с рыночной экономикой.
Формирование транспортной инфраструктуры является коммуникационной составляющей развития территориально-производственных комплексов. В условиях дезинтеграции предприятий по формам собственности чрезвычайно важно для развития экономики создать условия по усилению производственно-технологических связей и формированию на этой основе территориально-производственных комплексов.
Соответственно чрезвычайно актуальна разработка программ (федеральных, областных, городских) развития транспортной инфраструктуры.
Не менее важным является развитие социальной инфраструктуры, поскольку только при доступном разнообразии социальной среды обеспечивается адекватность выбора вида деятельности социально-психологическим особенностям каждого человека.
Комплексный характер имеют проблемы в области землепользования, связанные с необходимостью решения вопросов сбалансированного сельскохозяйственного и несельскохозяйственного использования земель, предотвращения развития негативных природных процессов, приводящих к выбытию из хозяйственного использования большого количества земель (в процессе заболачивания, засоления почвы и др.). В последние годы обострилась проблема сохранения плодородия почв и продуктивности земель. Сохраняют свою актуальность проблемы охраны природных объектов, имеющих научное, культурное, оздоровительное значение. В их числе ландшафтные заповедники, обеспечивающие охрану типичных для каждой физико-географической зоны России ландшафтов.
Таким образом, сложный, комплексный и особо острый в ряде случаев характер охраны земель обусловливает необходимость использования программно-целевого метода при решении проблем землепользования. При этом целесообразно учитывать в должной степени и координировать интересы многочисленных групп землепользователей, обеспечивать интеграцию комплексных мероприятий, связанных с охраной и рациональным использованием земельных ресурсов.
Методами регионального программирования осуществляется воздействие на развитие двух третей территории ФРГ (в основном законе этой страны введено понятие “общественная задача”, что в современном понимании соответствует целевой программе), 40% территории Великобритании, 90% территории Норвегии, а также юг Италии и север Швеции, отстающих в социально-экономическом развитии от других регионов этих стран.
Наиболее известны крупномасштабные и долгосрочные региональные программы в США. В их числе “Программа долины реки Теннеси”, охватывающая часть территорий 7 штатов, особенно остро переживавших время “великой депрессии” (программа, действующая уже более 60 лет), “Федеральная программа развития района Аппалачских гор”, включающая самый большой по территории “проблемный” регион страны (территории 13 штатов площадью 420 тыс. кв. км и с населением 19 млн. человек).
В 1933 году специальным актом Конгресса США был создан орган управления “Программой долины р.Теннесси” — Управление долины р.Теннесси (ТВА), действующее на правах государственной корпорации. Эта корпорация несет полную ответственность за разработку и реализацию программы. ТВА владеет на правах государственной собственности соответствующими основными фондами (8 млрд. долларов), осуществляет финансирование мероприятий программы и располагает, таким образом, действенными рычагами управления.
Статус государственной корпорации избавляет ТВА от какого-либо ведомственного подчинения и создает значительную самостоятельность в принятии и финансировании программных решений. ТВА подотчетна только Конгрессу и Президенту США.
С самого начала программа осуществляется в виде многоцелевого комплекса мероприятий по использованию ресурсного потенциала региона: освоению гидроэнергетических ресурсов и привлечению частного капитала в регион путем установления более низких, чем в других регионах, тарифов на электроэнергию, развитию речного судоходства, орошаемого земледелия, созданию новых рабочих мест и зон отдыха, повышению уровня жизни населения.
Главной особенностью этой государственной корпорации является сочетание функции управления региональной программой с производственной деятельностью. ТВА является крупной производственной организацией с мощной строительной, производственной и научно-технической базой. Таким образом, деятельность ТВА, как государственной организации, осуществляется в рамках и на принципах функционирования рыночной экономики. Это показывает, что между государственным и рыночным секторами экономики нет принципиальных различий, препятствующих их взаимодействию и эффективному функционированию.
Для управления программой развития Аппалачей был создан центральный орган — “Аппалачская региональная комиссия”(АРК), оформленная как специальное (независимое) ведомство. В состав комиссии входили губернаторы 13 штатов, ежегодно переизбираемые как временные сопредседатели, и представитель федерального правительства — постоянный сопредседатель (данное построение комиссии было признано наилучшим с точки зрения обеспечения интересов отдельных территорий и страны в целом).
Перед Аппалачской программой стояла задача ликвидировать изолированность района как основную причину его длительного хозяйственного застоя путем развертывания автодорожного строительства. Сооружение шоссейных дорог занимало главенствующее положение в программе. Кроме того, она содержала ряд подпрограмм по разным отраслям и сферам территориального хозяйства, включая здравоохранение, образование, профессионально-техническую подготовку рабочей силы и т.д.
Работа по составлению программы начиналась с низших территориальных звеньев, какими были специально созданные “местные округа развития”. Разработанные ими программы учитывали предложения местных органов власти и содержали обоснование наиболее важных проблем округа, формулировку целей развития, перечень конкретных проектов, обеспечивающих достижение этих целей, схемы их финансирования.
Подготовленные в округах планы служили основой программ штатов, составляемых для территорий, входящих в Аппалачский регион. Проекты, подготовленные штатами, предлагались их губернаторами Аппалачской региональной комиссии. На основе скорректированных и объединенных планов штатов региональная комиссия составляла общий план развития всего региона. Решение о выделении федеральных ассигнований по утвержденной программе выносилось на следующий финансовый год Конгрессом.
Первоначально центральный орган управления программой — АРК определялся как планово-координационный, но с 1967 года ей были переданы ассигнования по программе, которые она распределяла среди участвовавших ведомств. На комиссию (с аппаратом 110 человек) возлагалась вся полнота ответственности за выполнение программных заданий, т.е. были сбалансированы полномочия и ответственность органа управления программой за достижение программных целей.
После принятия в 1965 году “Программы Аппалачей” по требованию отдельных штатов с очагами депрессии и отсталой экономической структурой хозяйства в период 1966-1978 годов было образовано 8 междуштатных регионов, полностью или частично охвативших территорию 28 штатов. Вместе с Аппалачским районом, междуштатные программы регионального развития распространялись на две трети территории США.
Как свидетельствует опыт развитых стран, программно-целевой метод управления позволяет осуществить эффективное соединение программных целей с путями их достижения, включая механизмы государственного и рыночного регулирования. Это, как уже отмечалось выше, является слабым звеном в отечественных теоретических взглядах и практических подходах к использованию программно-целевого метода.
 |
МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова |