| Назад | Содержание | Далее |
К настоящему времени создана определенная правовая база, определяющая порядок разработки, рассмотрения, утверждения и реализации региональных программ (РП) на различных уровнях государственного управления и местного самоуправления.
Развитие законодательного обеспечения социально-экономического программирования в Российской Федерации происходит с учетом того, что в условиях рыночной экономики формой удовлетворения потребностей государства становятся государственные заказы, реализуемые на контрактной (договорной) основе, на закупку и поставку товаров (продукции), выполнение услуг для государственных нужд. Последние определяются как потребность страны в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, осуществления социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других программ, а также реализации иных задач.
В основу разработки и реализации программ социально-экономического, научно-технического и природоохранного значения, решения социально-демографических и национально-культурных проблем на уровне муниципальных образований должны быть положены задачи по обеспечению их комплексного социально-экономического развития и муниципальных нужд. Это – достижение местным населением необходимого уровня жизни, сохранение или создание благоприятной природной и жизненной среды, достижение в целом устойчивого развития города (или муниципального образования).
Законом Российской Федерации №2859-1 от 28 мая 1992 года “О поставках продукции и товаров для государственных нужд” были определены два уровня формирования и размещения заказов на закупку и поставку продукции:
заказы для федеральных государственных нужд, в том числе для обеспечения разработки и реализации федеральных и межгосударственных программ. Эти программы должны были рассматриваться и утверждаться Верховным Советом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации;
заказы для региональных государственных нужд республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев. областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, включая разработку региональных целевых программ. При этом было предусмотрено, что программы рассматриваются и утверждаются в представительных органах власти субъектов Федерации.
Данный закон, введенный в действие с момента опубликования 30 июня 1992 года, стимулировал работу по программированию как в центре, так и на местах.
В последующем, однако, законодательный процесс был односторонне ориентирован на совершенствование правовых основ регулирования только федеральных государственных нужд. С 21 декабря 1994 года введен в действие Федеральный закон №60-ФЗ от 13 декабря 1994 года “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”. Законом определено, что указанные нужды – это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.
Новым законом было отменено действие закона от 28 мая 1992 года, хотя по своей сущности старый закон был значительно шире нового, так как регламентировал вопросы удовлетворения как федеральных, так и региональных потребностей.
В новом законе проблемы регионального уровня не были включены в число ведущих задач государственного строительства, решаемых с помощью механизма государственного программирования. Для условий такой страны, как Россия, данный подход представляется ограниченным.
В число задач общегосударственного уровня следовало бы включить сохранение единого экономического пространства страны и развитие процессов межрегиональной экономической интеграции, формирование общероссийского рынка, развитие государственного сектора экономики, преодоление чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, стимулирование экономического роста развитых и государственную поддержку кризисных и депрессивных регионов, а также регионов со сложными условиями хозяйствования и государственного регулирования (районы Арктики, Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Дальнего Востока, приграничные регионы и др.). Их решение непосредственно влияет на уровень экономической безопасности страны.
Эти задачи закономерно связаны с укреплением российской государственности, как это определено Указом Президента Российской Федерации №803 от 3 июня 1996 года “Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации”.
Целезадающими документами при разработке программ выступают “Концепция национальной безопасности Российской Федерации” (утверждена Указом Президента Российской Федерации №1300 от 17 декабря 1997 года), “Концепция государственной национальной политики Российской Федерации” (утверждена Указом Президента Российской Федерации №909 от 15 июня 1996 года), “Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)” (утверждена Указом Президента Российской Федерации №608 от 29 апреля 1996 года), “Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию” (утверждена Указом Президента Российской Федерации №440 от 1 апреля 1996 года).
Так, в Стратегии экономической безопасности в число угроз экономической безопасности включены: рост существенных различий в социально-экономическом развитии регионов, нарушение производственно-технологических связей между предприятиями отдельных регионов, увеличение разрыва в уровне производства национального дохода на душу населения по субъектам Российской Федерации. Преодоление этих угроз — актуальная цель разработки и реализации как федеральных, так и региональных программ.
В Концепции национальной безопасности обращено внимание на задачи достижения общественного согласия относительно путей укрепления федерализма и упрочения межнациональных отношений. Решение этих задач требует, в частности, расширения практики разработки и осуществления целевых программ развития депрессивных регионов.
В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию отмечено, что переход России в целом к этому положению возможен только при условии аналогичного развития ее регионов, соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации. При этом помимо решения задач общефедерального значения (например, на основе разработки и реализации комплексных межрегиональных схем и программ), решение проблем регионов должно учитывать местные особенности социально-экономического развития, специфику природопользования и антропогенного воздействия на окружающую среду. Тем самым актуализируется значение разработки и реализации программ на муниципальном уровне.
В статье 1 (пункт 3) Федерального закона от 13 декабря 1994 года определено, что вопрос о потребностях субъектов Российской Федерации и реализации региональных целевых программ в соответствии с поставками продукции для региональных нужд решается на уровне органов государственной власти субъектов Федерации. Указанные поставки финансируются за счет средств бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников.
Кроме того, установлено, что федеральные целевые программы, в которые включены в качестве подпрограмм межрегиональные и региональные целевые программы, финансируются за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Федерации, привлечения внебюджетных источников. Указанное положение носит принципиальный характер для организации практической работы по разработке и реализации программ.
К нормативной базе использования программно-целевого метода в обеспечении социально-экономического развития страны и ее регионов следует отнести также следующие документы:
1) Федеральный закон №115-ФЗ от 20 июля 1995 года “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации”. Законом определены задачи разработки среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также федеральных целевых программ. К сожалению, данный закон не предусматривает процедуры согласования национальных интересов страны и интересов отдельных субъектов Федерации в процессе государственного прогнозирования и программирования, хотя данная процедура в определенной степени присутствует в процессе текущей разработки прогноза социально-экономического развития России на 2000 год и на период до 2002 года.
2) Постановление Правительства Российской Федерации №638 от 27 августа 1992 года “Об организации работы по реализации Закона Российской Федерации “О поставках продукции и товаров для государственных нужд”. В период до июня 1995 года данное постановление регламентировало работу по целевым программам. В приложении к нему были даны два важнейших документа:
Приложение 1. “Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ развития Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация”.
Приложение 2. “Порядок подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров для федеральных государственных нужд”. На их базе были выработаны научно-методические основы разработки, рассмотрения, утверждения и реализации федеральных целевых программ.
Следует отметить, что данный документ в целом был разработан под приоритетное решение задачи удовлетворения федеральных государственных нужд и в недостаточной степени отражал необходимость более полного учета региональных проблем развития.
В Приложении 1 (пункт II.3) было указано, что отбор проблем для программной разработки и реализации “осуществляется при совокупности следующих основных условий: существенной их значимости для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития отраслей экономики, отдельных регионов, образования и социальной сферы, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования…”. Однако в последующем изложении Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ рекомендации по разработке и реализации региональных программ практически отсутствуют.
При изложении вопроса об инициаторах постановки проблем и обоснования их решения программными методами предусмотрено, что в их числе могут быть органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Отмеченные выше недостатки данного постановления были полностью повторены в Постановлении Правительства Российской Федерации №594 от 26 июня 1995 года “О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”. Данное Постановление отменило действие аналогичного Постановления Правительства от 27 августа 1992 года.
В п. 12 нового Постановления указано, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять закупки продукции для региональных нужд за счет собственных ресурсов (бюджета субъекта Федерации, внебюджетных источников), руководствуясь настоящим Постановлением. Тем самым предполагается распространить действие данного документа на работу по региональным программам. Однако каких-либо конкретных указаний и рекомендаций по работе с данными программами в новом Постановлении нет.
Основополагающее значение приобретает Федеральный закон №119-ФЗ от 24 июня 1999 года “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. Этот закон регламентирует процесс разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, обеспечивает конкретизацию предметов совместного ведения “с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации” (п. 14.2), что позволяет более правильно определить статус программы, ее соответствие тому или иному уровню государственного управления.
В состав законодательно-правовой базы разработки и реализации региональных программ следует отнести также федеральные законы об особых экономических зонах в Калининградской и Мурманской областях, основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера, охране озера Байкал, о гарантиях прав коренных малочисленных народов и др.
Рассмотрим более детально вопросы правовой обеспеченности разработки федеральных программных документов, которые относятся к общефедеральному (общероссийскому), межрегиональному и региональному уровням государственного управления. В данном контексте термин “региональный” относится исключительно к уровню субъекта Российской Федерации и вопросам его взаимодействия с Российской Федерацией в целом.
На общефедеральном уровне могут рассматриваться целевые программы, носящие в основном функциональный и отраслевой характер. В их числе, например, Программа Правительства Российской Федерации “Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах” (утверждена Постановлением Правительства №360 от 31 марта 1997 года), значительное число отраслевых и научно-технических программ. В большинстве из них в обязательном порядке разрабатываются вопросы проведения активной региональной экономической и социальной политики, национальной, миграционной и экологической политики, размещения производства и развития производственно-технологических связей, развития товарных рынков и др.
Вместе с тем для ряда общефедеральных программ функционального характера присущ четко выраженный территориальный аспект. В их числе Федеральная миграционная программа, программа развития курортов федерального значения, программа развития малых и средних городов России, программы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и природных катастроф и др.
Разработка и реализация рассматриваемых программ обеспечивается всем государственным аппаратом Российской Федерации.
Для межрегионального уровня, который может быть соотнесен с уровнем крупного экономического района Российской Федерации или с компактной группой смежных субъектов Российской Федерации, на добровольной основе объединивших свои научно-технические разработки, а также трудовые, материально-технические и финансовые ресурсы для решения крупных межрегиональных проблем, разрабатываются территориальные программы, в ходе реализации которых решаются вопросы совместного освоения и использования крупномасштабных природных ресурсов, скоординированного развития научно-производственных и производственно-технологических комплексов со специализацией в общероссийском масштабе, развития государственного сектора экономики, формирования производственной и транспортной инфраструктуры, развития региональных товарных рынков и информационных структур, формирования промышленно-финансовых групп, повышения уровня жизни населения, подготовки квалифицированных кадров и др.
На этой основе решаются вопросы синхронизации экономического развития регионов, углубления процессов экономической интеграции, сближения уровней развития регионов в пределах экономического района или группы субъектов Российской Федерации. (Предлагаемый подход к определению задач крупных межрегиональных программ направлен на решение проблем ликвидации или смягчения территориальных диспропорций в стране и не может быть сведен к “механическому” включению федеральных целевых программ развития отдельных субъектов Федерации как подпрограмм в состав соответствующих программ по экономическим районам, как это было предложено на заседании Правительства Российской Федерации 29 июля 1999 года при обсуждении вопроса о реализации федеральных целевых программ.)
Данному уровню межрегиональных программ в определенной степени соответствуют действующие программы “Основные направления экономического и социального развития Сибири на период до 2005 года”, “Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы”. В настоящее время идет работа над программой “Экономическое и социально-политическое развитие Северо-Кавказского региона”, рассматриваемого в границах Северо-Кавказского экономического района. (На упомянутом выше заседании Правительства было предложено отменить разработку указанной программы и сформировать новую программу по Северо-Кавказскому экономическому району практически с тем же названием и в составе 12 региональных подпрограмм. Данное предложение представляется малообоснованным.)
Разработка и реализация программ подобного типа не имеют, однако, адекватного уровня государственных структур управления. Эта работа опирается пока на взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти, включая использование территориальных подразделений федеральных министерств и ведомств на местах. Существенную помощь в организации работы над такими программами в регионах могут оказать межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих взаимодействие этих органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (названные коллегии организуются в соответствии с Указом Президента Российской Федерации №586 от 25 мая 1998 года).
Для регионального уровня управления, который выше определен как уровень субъекта Российской Федерации, характерен чрезвычайно широкий спектр программ функционального, отраслевого и комплексного социально-экономического развития. В их числе особое внимание привлекают целевые программы комплексного социально-экономического развития (программы по республикам Мордовия, Чувашия, Адыгея, Дагестан и др., Краснодарскому и Ставропольскому краям, Брянской, Псковской, Ростовской, Челябинской и др. областям), а также программы по социально-экологической реабилитации отдельных регионов и городов (по Самарской и Оренбургской областям, городам Череповец, Чапаевск, Братск и др.).
В первом случае имеет место широкий спектр проблем, подлежащих программной разработке. Очевидно, что в условиях ограниченного финансирования число реально решаемых проблем территориального развития резко сужается и сводится к реализации наиболее эффективных и быстроокупаемых проектов. Анализ показывает, что включение в одну программу более сотни проектов регионального и общероссийского значения свидетельствует о том, что отбор проблем для программной разработки был выполнен формально. Так, в программе по Краснодарскому краю предложено для разработки 112 проектов, Брянской области – 102, Челябинской области – 132, Республике Ингушетия – 109 проектов. Избыточность числа включенных в программы проектов с учетом различия экономического потенциала указанных регионов очевидна.
В разделе II “Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация” (далее именуется “Порядок...”) определены требования к отбору проблем для программной разработки. Их анализ показывает, что при этом не учтены специфические особенности решения крупных региональных проблем.
При этом должно быть обеспечено выполнение конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации между собой и в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них. Важным критерием отбора региональных проблем для программной разработки является также их влияние на формирование организационно-правовых, экономических и социальных основ укрепления российского федерализма, развитие общероссийского рынка, включая его взаимодействие с мировым рынком в целом, а также с мировыми товарными рынками.
В рассматриваемом документе (пункт II.5) определены требования к предложениям, поступающим в Минэкономики России и Миннауки России, о программной разработке проблемы. При этом особое внимание обращается на рассмотрение возможных способов решения проблемы, предполагаемый перечень мероприятий, которые необходимо осуществить в сфере науки, техники, производства и реализации продукции (работ, услуг), на потребность в финансовых ресурсах и возможные источники их обеспечения, предварительную оценку социально-экономической эффективности и последствий от реализации программы.
Вместе с тем в обосновывающих документах отсутствует указание на возможные территориальные масштабы решения предлагаемой к программной разработке проблемы. Мероприятия программы могут реализовываться в пределах всей территории страны, группы крупных экономических районов, экономического района, субъекта Российской Федерации. Это имеет самое непосредственное отношение к формированию региональных программ различных территориальных уровней управления, определяемых по принципу “необходимости и достаточности” для решения каждой конкретной территориальной проблемы.
Кроме того, не определен правовой статус государственных заказчиков целевой программы. С учетом решения о возложении методического руководства и координации работ по разработке и реализации федеральных программ на Министерство экономики Российской Федерации в настоящее время сложилась ситуация, когда за этим министерством закреплены функции государственного заказчика и государственного заказчика-координатора по многим десяткам программ. Из 32 федеральных целевых программ развития регионов (ФЦПРР) по состоянию на начало 1999 года за Минэкономики России было закреплено 23, причем большинство из них относилось к уровню субъекта Российской Федерации. Очевидно, что более естественным было бы возложение функций государственного заказчика на администрации субъектов Федерации, тем более, что определенная часть функций государственного заказчика по договору между ними может быть передана администрациям субъектов Федерации (на начало 1999 года эта работа была проведена по 16 программам). Этот вопрос регламентирован в пункте 8 Постановления Правительства Российской Федерации №594 от 26 июня 1995 года.
Требует уточнения положение об инициаторах постановки проблем для программной разработки. Применительно к региональным программам инициаторами разработки могут выступать федеральные органы государственной власти, в первую очередь связанные с решением задач государственного прогнозирования, а также региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В разделе III “Порядка...” определены функции государственного заказчика (пункт 8). Если в качестве государственного заказчика определена администрация субъекта Федерации, то в этом случае отпадает необходимость подписания соглашений (договоров) о намерениях, заключаемых между государственным заказчиком программы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В пункте 10 “Порядка...” определена рекомендуемая структура целевой программы. В целом она может быть признана вполне работоспособной и пригодной для составления структуры и региональной программы (особенно с учетом тех дополнений, которые были сделаны по этому пункту за период с 1995 года).
В раздел программы о составе реализуемых мероприятий разработчики многих уже действующих региональных программ вполне правомерно дополнительно включили следующие подразделы:
В пункте 13 рассматриваемого “Порядка...” регламентирована работа Министерства экономики Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и Министерства науки и технической политики (ныне Министерства науки и технологий Российской Федерации) по предварительной оценке представленного проекта целевой программы. Последующими постановлениями по совершенствованию работы с федеральными целевыми программами предусмотрено подключение к этой работе Министерства труда и социального развития Российской Федерации, Федеральной миграционной службы России, Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (ныне Госкомитета по стандартизации и метрологии).
Анализ показывает, что целевые программы комплексного социально-экономического развития регионов по совокупности решаемых в них задач на порядок сложнее отраслевых программ, так как должны учитывать многофакторный характер решения региональных проблем, глубокие различия в географических условиях развития производства и жизни населения, территориальные диспропорции, социально-демографические и национальные особенности территорий и т.д.
Поэтому для комплексной оценки представленных федеральных программ социально-экономического развития регионов должны привлекаться специалисты Министерства по делам федерации и национальностей Российской Федерации, Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по делам Севера, Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и других федеральных министерств и ведомств. Для этого целесообразно разработать гибкий механизм рассмотрения проекта программы, согласования принципиальных позиций с точки зрения достаточного учета федеральных интересов, преодоления негативных лоббистских тенденций, организации последующей доработки или коренной переработки проекта.
При проведении государственной специализированной экспертизы целевых программ и проектов концепций решения программных проблем (пункт 17 “Порядка...”), имеющих региональный характер, необходимо учитывать такие критерии экономической безопасности, как предотвращение возрастания неравномерности социально-экономического развития регионов. В ходе реализации программ регионального уровня могут быть преодолены существенные различия в социально-экономическом развитии экономических подрайонов и городов в составе данного региона, а также отставание социально-экономического развития самого региона в сопоставлении с другими субъектами Российской Федерации, входящими в состав крупного экономического района. Для программ межрегионального характера критерием их полноценной разработки может служить сближение уровней социально-экономического развития регионов (субъектов Федерации). Кроме того, программными методами могут быть решены задачи преодоления разрыва производственно-технологических связей между предприятиями отдельных регионов, развития социальной сферы и повышения уровня жизни населения.
В указанном разделе “Порядка...” предусмотрена гибкая система взаимодействия государственного заказчика с исполнителями программы, вплоть до передачи им части своих функций на условиях, предусматриваемых Правительством Российской Федерации.
В пункте 19 записано положение о том, что государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и ответственны за реализацию федеральных целевых программ. С учетом множественности источников финансирования и возможного расширения круга государственных заказчиков, особенно по региональным программам, данная норма должна быть распространена и на использование бюджетных ресурсов субъекта Федерации, ресурсов местных бюджетов. Формой реализации данного положения является проведение договорной кампании между государственным заказчиком и исполнителями программы.
Данные вопросы проработаны в разделе VI “Финансирование целевых программ” достаточно детально.
Сравнительный анализ соответствующих разделов действующих региональных программ показывает, что их разработка опиралась на основные положения указанного раздела. Следовательно, они вполне могут быть использованы для разработки вопросов финансирования региональных программ.
Дополнительно к этому целесообразно регламентировать приоритетность финансирования президентских программ. Их общее число меняется из года в год и доходило до 12-16 единиц. В их число входят и две региональных программы по развитию Дальнего Востока и Забайкалья, возрождению российских немцев. В случае принятия решения по приоритетному финансированию президентских программ они должны быть включены в перечень, по которому расходы из федерального бюджета носят защищенный характер.
Применительно к региональным программам могут быть более детально прописаны вопросы их финансирования за счет расширения числа возможных нетрадиционных источников финансирования. В их числе не только использование финансовых возможностей инвестирования за счет местных финансовых рынков, но и привлечение средств населения под наиболее престижные проекты, включая и объекты, строительство и реконструкция которых направлены на воспитание чувства малой родины, национальной гордости, чувства личной причастности к ее благоустройству.
За период с момента ввода в действие постановления о реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” существенно расширена правовая база финансирования целевых программ по линии внебюджетного финансирования. Анализ программ показывает, что с течением времени множественность источников финансирования программ возрастает. В настоящее время данному процессу благоприятствует принятие федеральных законов “Об ипотеке (залоге недвижимости)” от 16 июля 1998 года №102-ФЗ, “О лизинге” от 29 октября 1998 года №164-ФЗ, “Об иностранных инвестициях” от 9 июля 1999 года №160-ФЗ, а также блока федеральных законов по конкретным соглашениям о разделе продукции, принятых в 1997 — 1999 годах.
Важнейшее значение при финансировании региональных целевых программ отводится развитию банковской системы, особенно в регионах. В целях реализации федеральных целевых программ были приняты решения о создании Всероссийского банка развития регионов (Постановление Правительства Российской Федерации №905 от 7 сентября 1995 года), Российского финансово-банковского союза (Указ Президента Российской Федерации №930 от 9 сентября 1995 года). С 1993 года в регионах началось создание сети коммерческих банков с преобладанием в уставном капитале средств местной администрации (банков развития, в которых концентрируется расчетно-кассовое обслуживание крупнейших предприятий регионов). В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации №391-р от 10 марта 1999 года создается (с большой задержкой) Российский банк развития. Все это направлено на укрепление финансово-кредитной основы реализации региональных программ. Однако эта работа еще далека от завершения, особенно в условиях продолжения банковского кризиса как в центре, так и на местах.
Существенное место в рассматриваемом разделе “Порядка...” отведено решению организационных вопросов разработки и финансирования программ, включая и порядок формирования и представления перечней федеральных и межгосударственных программ. При этом определена ведущая роль Минэкономики России, Миннауки России и Минфина России в данном процессе, включая их участие в окончательном представлении в Правительство Российской Федерации предложений по перечню программ и объемам их финансирования из федерального бюджета.
Все эти вопросы достаточно полно решены для случая, когда статус государственных заказчиков сохраняется только за федеральными органами власти.
По нашему мнению, при расширении круга государственных заказчиков по региональным программам за счет включения в него администраций регионов (администрации субъектов Федерации, администрации районов и городов) эти вопросы должны быть дополнительно проработаны и регламентированы в соответствующем правовом акте. Уже сейчас функции государственного заказчика закреплены, например, за Правительством Республики Саха (Якутия), администрацией Кавказских Минеральных Вод, администрациями городов Нижний Тагил и Братск и т.д.
В данном случае, помимо обоснования бюджетных заявок на финансирование программ непосредственно из региональных и местных бюджетов, должна быть прописана процедура выделения средств из федерального бюджета, учитывая принцип равноправия всех субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами власти. Закрепление статуса государственного заказчика за отдельными органами региональных и местных властей не должно приводить к немедленному прекращению финансирования целевых программ, имеющих федеральный статус, из федерального бюджета.
Принципиально важным является проведенное Правительством Российской Федерации уточнение механизма формирования и расходования средств федерального бюджета, направляемых на конкурсной основе для государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты. Федеральный закон “О бюджете развития Российской Федерации” от 26 ноября 1998 года №181-ФЗ обеспечил правовую базу ранее утвержденных Правительством Российской Федерации документов: “Порядка предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации” и “Положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации” (постановление Правительства от 22 ноября 1997 года №1470). Регламентировано и проведение конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (Федеральный закон от 6 мая 1999 года №97-ФЗ).
Разработанный в Постановлении Правительства Российской Федерации №594 Порядок разработки и утверждения федеральных целевых программ в части функций Минэкономики России был дополнен и уточнен в худшую сторону Постановлением Правительства №1450 от 7 декабря 1996 года “О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации”. Этим документом было определено, что принятый порядок работы над программами в части федеральных целевых программ развития регионов (ФЦПРР) должен быть изменен.
При этом функции Минэкономики России по рассмотрению и представлению проектов ФЦПРР, а также перечня ФЦПРР, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета, передаются Правительственной комиссии по государственной поддержке развития регионов. Эта комиссия была образована в соответствии с данным Постановлением и должна была готовить для Правительства Российской Федерации предложения по решению широкого круга региональных проблем, включая вопросы определения приоритетных направлений регионального развития на перспективу.
Статус этой комиссии, являвшейся координационным органом Правительства, был определен Постановлением Правительства Российской Федерации №201 от 22 февраля 1997 года. Этим же Постановлением были утверждены Положение о Правительственной комиссии и ее состав. К сожалению, за два года существования комиссии ее полномасштабная работа так и не была организована (действие Постановления №1450 фактически отменено Постановлением Правительства Российской Федерации “О Координационном совете по экономическим вопросам региональной экономики Российской Федерации” от 30 декабря 1998 года №1578).
В Постановлении № 1450 была установлена очень важная правовая норма, которая самым непосредственным образом активизировала работу регионов над целевыми программами. Начиная с 1997 года решения Правительства Российской Федерации по государственной поддержке регионов, за исключением случаев предоставления им единовременной помощи (например, для преодоления последствий стихийных и техногенных бедствий, катастроф и аварий), должны были оформляться в соответствии с этим Постановлением соответствующими актами Правительства Российской Федерации об утверждении федеральных целевых программ развития регионов.
В результате на 1997-1998 годы пришлась подготовка и утверждение 20 ФЦПРР. Большинство субъектов Федерации резко активизировало работу над целевыми программами социально-экономического развития, помимо текущей работы над экологическими и иными программами.
Этому не помешало даже решение Правительства Российской Федерации не принимать в 1998 году к рассмотрению проекты федеральных целевых программ, не обеспеченных финансовыми ресурсами на 1998 и последующие годы (пункт 4 Постановления “О совершенствовании работы с федеральными целевыми программами” от 28 августа 1997 года №1083).
Указанные вопросы детально регламентированы в разделе YII рассматриваемого “Порядка...”.
Ряд вопросов возникает при оценке решения о создании дирекции программы для текущего управления ходом ее реализации программы (пункт 32 “Порядка...”, первый абзац). Они касаются правового статуса дирекции и ее взаимоотношений с администрацией региона и с межведомственной комиссией, создаваемой для координации работ по реализации ФЦПРР.
Частично они решены при разработке Типового положения о Дирекции Федеральной целевой программы, выполненной в Минэкономики России. Дирекции поручается составление и согласование бюджетных заявок, проведение мероприятий по изысканию внебюджетных источников финансирования, привлечению иностранных и частных инвестиций, участие в конкурсном распределении централизованных ресурсов бизнес-планов и подготовка по ним заключений, подготовка проведения торгов (конкурсов) по выбору исполнителей мероприятий, инвестиционных и других проектов программы, контроль хода включения объемов финансирования программы в бюджеты всех уровней и многие другие мероприятия.
Конкретное решение вопросов управления реализацией программ показывает многообразие форм управления, что связано с учетом особенностей реализуемых программ, стремлением к укрупнению организационных форм управления (так, создана, например, объединенная дирекция по 12 программам в Госстрое России). При Министерстве по делам федерации и национальностей Российской Федерации на основе распоряжения Правительства Российской Федерации №545-р от 8 апреля 1999 года формируется государственное унитарное предприятие “Государственная дирекция регионального развития”.
Госкомстат России организует совместно с государственными заказчиками работу по ведению ежеквартальной отчетности о реализации утвержденных федеральных программ по перечню показателей, согласованному с Министерством экономики Российской Федерации (пункт 35 “Порядка...”).
Корректировка и продление срока реализации программы.
В пункте 34 “Порядка...” регламентированы действия по продлению срока реализации целевой программы или признанию нецелесообразности ее дальнейшей государственной поддержки. Данный вопрос, несомненно, актуален. Следует учитывать, что к концу предстоящего 2000 года практически одномоментно прекращается действие многих десятков программ (по расчетам Минэкономики России, речь идет о 99 программах).
Однако решен этот вопрос в данном пункте “Порядка...” на формальном уровне без выделения критериев для признания целесообразности продления действия программы или прекращения ее действия. Указано только, что эти решения принимаются “при необходимости”.
Кроме того, предложено вести подготовку продлеваемой на несколько лет вперед программы в обычном порядке, принятом для разработки и реализации федеральных программ, и она проводится “в текущем году”, когда уже истекает срок реализации программы. Последняя норма слишком жестка и не учитывает реальные сроки полномасштабной и качественной разработки программ. Продление срока действия программы должно проводиться не в конце “текущего года”, когда пропущены уже все сроки рассмотрения и утверждения на следующий период программы и необходимых объемов ее финансирования (на очередной бюджетный год), а в ходе текущего рассмотрения и утверждения всей системы программ, организуемого на основе текущего бюджетного процесса. Следовательно, подготовка продленной программы (и ее продление) должна завершаться не позднее первого полугодия “текущего года”.
Недостаточная проработанность научно-методического обеспечения, отсутствие четкого механизма координации работы по региональным программам, разрабатываемым на различных территориально-структурных уровнях, приводит к появлению таких парадоксальных ситуаций, когда при утверждении федеральной целевой программы “Социально-экономическое развитие города-курорта Сочи на период до 2010 года” (Постановление Правительства Российской Федерации №511 от 30 апреля 1997 года) было принято решение считать ее подпрограммой в составе федеральной целевой программы комплексного социально-экономического развития Краснодарского края в 1996-2000 годах (!?).
Этот вопрос требует соответствующей нормативной проработки применительно к региональным программам в условиях, когда расширяется практика разработки федеральных программ по крупным регионам (типа программ по Дальнему Востоку и Забайкалью, Сибири). В ряде постановлений Правительства Российской Федерации о мерах государственной поддержки отдельных субъектов Федерации, входящих в состав данных регионов, указывается, что программы по этим субъектам рассматриваются как подпрограммы “большой” программы. Очевидно, что при совместном решении “сквозных” для этих регионов проблем (формирования ТЭК, конверсии ВПК, создания устойчивой продовольственной базы, развития транспортной инфраструктуры и т.д.) должны быть согласованы и временные параметры их реализации.
Все эти вопросы предстоит рассмотреть и согласовать Минэкономики России в ходе выполнения решений Правительства Российской Федерации по федеральным целевым программам. По нашему мнению, для решения задачи существенного сокращения, начиная с 2001 года, числа финансируемых программ недостаточно провести так называемое “укрупнение” программ (особенно по региональному блоку программ). Выход видится в корректировке критериев отбора проблем для программно-целевой разработки с учетом их действительной народнохозяйственной значимости.
 |
МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова |