Управление социальным развитием

Основные принципы государственной политики социальной защиты населения в условиях реформ

НАТАЛЬЯ ПОДШИБЯКИНА
первый заместитель председателя Всеобщей конфедерации профсоюзов
(стран СНГ)

• Переход к рынку существенно ухудшил социальное положение населения в России и других странах СНГ
• Профсоюзы выступают за проведение государством комплексной политики социального обеспечения
• Основное значение в социальной защите населения имеют принципы солидарности и коллективной ответственности

Весь мировой опыт говорит, что успешное развитие современной экономики невозможно без поворота к нуждам и потребностям человека. При переходе государств к рынку коренным образом меняются социально-экономические отношения, изменяются и условия жизни людей. Адаптация к ним значительной части населения проходит с большими социальными издержками.

Негативные социальные последствия рыночных реформ

Структурная перестройка в России и других странах СНГ привела к увеличению количества нестабильных рабочих мест, временных или с неполным рабочим днем. Появилась безработица. Среди безработных растет группа длительно неработающих. В то же время действующее законодательство ориентируется главным образом на занятых постоянно полное рабочее время и слабо защищает частично или временно занятых, а также тех, кто долго не может найти работу.

Демобилизация значительного числа военнослужащих, появление беженцев, лиц без определенного места жительства привели к росту количества нуждающихся в социальной реабилитации и материальной помощи.

Уровень доходов основной части населения резко снизился и наличие устойчивого контингента бедняков трудоспособного возраста вызывает серьезное беспокойство.

В большинстве государств Содружества происходит быстрое старение населения, которое воздействует на состав рабочей силы, структуру производства, потребления и особенно социальное обеспечение и здравоохранение, так как влечет за собой значительный рост расходов на пенсии, медицинское обслуживание, специальные службы по уходу за престарелыми. Действуют факторы, связанные с ухудшением здоровья людей, вызванным неблагоприятной экологической обстановкой и снижением жизненного уровня значительной части населения.

Увеличивается число неполных семей, что предполагает совершенствование социального законодательства в части гарантий дохода, ухода за малолетними детьми, занятости и профессионального обучения женщин из неполных семей, чтобы они могли сочетать работу с семейными обязанностями.

При этом следует иметь в виду, что спад производства, перестройка многих отраслей народного хозяйства и ряд других факторов повлияли на ограничение средств госбюджета на социальные расходы. Все это предопределило необходимость поиска новых подходов к проведению социальной политики.

Попытка в некоторых странах СНГ частично реформировать систему социальной защиты без глубокой проработки и комплексного подхода привела в ряде случаев к значительному снижению уровня социальной защиты граждан, нарушению многих правил и норм, общепризнанных в мире и закрепленных в соответствующих конвенциях и рекомендациях МОТ. Это касается введения социального налога и отказа от принципа страхования социальных рисков, перевода пенсионной системы на накопительный принцип и других мер.

Например, в Казахстане введение социального налога в целях накопления средств на социальную сферу не дало ожидаемого результата. Предполагалось его последовательное снижение по мере сокращения финансирования солидарной системы, что должно было служить стимулом к улучшению его собираемости. Однако этот налог не только не уменьшился, а даже превысил тариф страховых взносов, установленных до реформы, что в результате легло дополнительным бременем на предприятия, а выплаты трудящимся фактически уменьшились.

Не получено ожидаемых результатов и от введения в Казахстане обязательной накопительной пенсионной системы. За последние пять лет государственный долг перед негосударственными пенсионными фондами вырос до 60% ВВП, что ставит под сомнение действенность этой системы в целом.

По данным МОТ, из 200 общих обязательных пенсионных систем, действующих в странах, входящих в эту организацию, не более 10 построены на накопительных принципах. Многие страны предпочитают внедрять пенсионные системы, носящие смешанный характер, объединяющий принцип солидарности поколений и накопления средств. На этих же принципах реформируют пенсионные системы страны Восточной Европы, осуществляющие переход от плановой к рыночной экономике.

Надежная накопительная система, на наш взгляд, предполагает не снижение тарифа пенсионного отчисления (как было сделано в Казахстане), а его увеличение. Кроме того, учитывая значительный риск “потери” накопительных пенсионных средств, они не могут в основной своей массе выступать инвестициями в производство, что сдерживает экономический рост страны.

Эти недостатки требуют переосмысления подходов государства к принципам формирования пенсионной системы.

Замена социального страхования от безработицы на оказание государственной адресной социальной помощи безработным только из числа малообеспеченных граждан привела к тому, что в Казахстане в конце 2000 г. лишь 9,6% безработных получили такую помощь (до перехода на эту систему около 70% безработных получали пособие). При этом черта бедности устанавливается исходя из экономических возможностей государства. Это свидетельствует об отказе государства в оказании помощи людям, оставшимся не по своей вине без работы и не имеющим достаточных средств существования, а обязательного социального страхования на случай безработицы граждане лишены.

Размер пособия по безработице в России ограничен прожиточным минимумом вместо величины средней заработной платы. Тем самым материальная поддержка безработных свелась к элементарной социальной помощи, что идет вразрез с Конвенцией 168 МОТ и в определенной степени к игнорированию принципов страхования. Рассматриваются также предложения о лишении пособий по безработице лиц, сдающих в наем квартиру или гараж, имеющих автомобиль, садовый участок и т.д. Кроме этого снижен статус работников государственной службы занятости, что повлекло за собой значительный отток квалифицированных работников (в отдельных регионах РФ до 50%) и может сказаться на ухудшении работы этой службы с безработными.

В России с 2001 г. действует единый социальный налог. В настоящее время еще трудно определить эффективность этого шага. Однако уже сейчас, например, фонд социального страхования испытывает определенные трудности. В связи со снижением тарифа и введением регрессивной шкалы сбора налога фонд социального страхования недополучил 22 млрд руб. Растет его задолженность перед предприятиями. Ограниченность средств фонда не дает возможности в полной мере удовлетворить потребность в санаторно-курортном лечении и отдыхе.

Таким образом, в результате некомплексного, недостаточно проработанного подхода к многим социальным проблемам, возникшим в странах СНГ, они не были решены, а в ряде случаев положение усугубилось.

Исходя из того, что большинство стран Содружества провозгласили себя социальными государствами, высшими ценностями которых являются человек, его жизнь, права и свободы, в них соответственно должен быть выработан комплексный подход, определены принципы государственной социальной политики, включая систему социальной защиты населения.

Основные положения и принципы системы социального обеспечения населения

Учитывая сложную социальную ситуацию в России и других странах СНГ, во Всеобщей конфедерации профсоюзов (ВКП) разработаны “Основные положения комплексной системы социального обеспечения”. Они приняты Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ и одобрены Консультативным советом по труду, миграции и социальной защите населения.

Профсоюзы стран СНГ исходили из того, что государственная политика в области социальной защиты населения должна представлять собой целостную систему мер экономического, правового, социального и организационного характера и распространяться как на трудоспособное, так и на нетрудоспособное население.

Для трудоспособного населения приоритетное значение имеет содействие со стороны государства занятости, получению дохода, обеспечивающего достойную жизнь и соответствующего трудовому вкладу, установление гарантий минимального размера заработной платы, иных гарантий, связанных с трудовыми и иными правоотношениями.

Для нетрудоспособных и трудоспособных граждан, не имеющих возможности осуществлять трудовую деятельность в силу объективных причин или имеющих низкие доходы, должна действовать комплексная система социального обеспечения или социальной защиты.

Систему социальной защиты такой группы населения нужно базировать на общепринятых международных нормах и стандартах и прежде всего Всеобщей декларации прав человека, конвенциях и рекомендациях МОТ, документах Межпарламентской Ассамблеи, межгосударственных соглашениях и договорах государств – участников СНГ.

Отсюда вытекает принцип равноправия, когда каждый человек имеет право на социальное обеспечение, запрещающее дискриминацию любого рода независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или других убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, сословного или иного. Это особенно актуально в настоящее время для стран Содружества, имеющих значительные миграционные потоки.

Указанная система как всеохватывающая должна напоминать, образно говоря, “страховочную сетку”, которая не дает человеку упасть в бездну, если он оказался без средств к существованию, например в случае утраты работы, болезни, увечья, старости, нищеты и т.п. Иными словами, данная система нацелена на то, чтобы способствовать уменьшению нуждаемости и предотвращению нищеты путем восстановления до приемлемых размеров дохода, утраченного по названным причинам.

Основополагающим принципом системы является солидарность и коллективная ответственность за каждого нуждающегося, что предполагает разумную централизацию средств и их перераспределение для обеспечения тех, кто без них не в состоянии выжить. На добровольных началах возможно задействовать накопительный принцип и индивидуальную ответственность граждан за свое будущее.

В отдельных странах СНГ высказываются за отказ от применения принципа солидарности и коллективной ответственности. Взамен этого предлагается, чтобы все граждане сами были ответственны за свое будущее и благосостояние своих семей.

Однако при таком подходе не нужна будет и сама государственная социальная политика, и такое государство вряд ли может называть себя социальным. Многие граждане ущербны от рождения или в течение жизни потеряли способность в достаточной мере заботиться о себе, а поэтому могут рассчитывать на защиту, помощь, уход и обеспечение средств к жизни. Они не должны исключаться из числа пользующихся благами общественного богатства. Общество, которое не может помочь многим, попавшим в беду, не может обеспечить спокойствие и немногим богатым. Такое государство рискует оказаться на грани дестабилизации и социального взрыва.

Отход от применения принципа солидарности и коллективной ответственности в системе социальной защиты в условиях значительного расслоения общества, обнищания населения может привести к тому, что системой социальной защиты не будут охвачены многочисленные слои населения. Переход на индивидуальную ответственность создаст преимущества только для высокооплачиваемых работников, располагающих средствами для взносов в такого рода систему. Индивидуальный принцип не приемлем для малоимущих слоев населения, а также для лиц, оказавшихся в сложной ситуации: болезни, инвалидность, безработица и т.д.

В то же время принцип “персонификации” может быть использован в определенной степени в системе, основанной на солидарности, поскольку там, по нашему мнению, должна предусматриваться дифференциация условий и норм социальных выплат (пенсий, пособий и т.п.) гражданам с учетом их трудового вклада, причины и степени нетрудоспособности, потребности в социальной помощи и других факторов.

Принципы государственной политики по социальной защите населения должны устанавливаться законодательно. Важнейшим нормативом, определяющим черту бедности, является минимальный потребительский бюджет, который используется для определения размеров гарантированных социальных выплат и минимальной оплаты труда. В условиях кризисного состояния экономики могут применяться в качестве временных нормативов иные показатели прожиточного минимума.

Кроме того, система должна предусматривать механизм пересмотра пенсий, пособий, других выплат населению с учетом изменений в экономике, динамики цен на основные потребительские товары и услуги.

Необходимо, чтобы применяемые в области социальной защиты меры были своевременны, адекватны по размерам изменениям в уровне жизни и, как правило, носили упреждающий и адресный характер. Реализация прав на социальную защиту должна быть легко доступной для потенциальных получателей. Средства же на социальную защиту должны быть целевыми и использоваться строго по назначению, а вся действующая система – простой, прозрачной, легко управляемой, исключающей дублирование пособий.

В целях достижения согласия в обществе целесообразно установление системы социального партнерства, когда основные проблемы социальной защиты населения на всех уровнях обсуждались бы и согласовывались в ходе переговоров между представителями органов государственного управления, профсоюзов и работодателей.

Реализация принципов социальной политики в области социальной защиты населения может быть осуществлена на основе реформы всей системы социального обеспечения (или социальной защиты). Эта система должна состоять, на наш взгляд, из четырех составляющих. Первое – это защита населения с помощью обязательного и добровольного социального страхования. Второе – государственное социальное обслуживание. Третье – государственные социальные пособия, компенсации. Четвертое – институт вспомоществования (социальной помощи).

По нашему мнению, социальное страхование должно оставаться государственным, носить обязательный характер и охватывать всех граждан и лиц без гражданства, проживающих и работающих на территории того или иного государства. Дополнительно к государственной системе (а не путем ее замены) должны получить развитие добровольные фонды страхования через негосударственные страховые компании, включая профсоюзные, а также негосударственные пенсионные фонды. Важное значение, на наш взгляд, имеет привлечение к этой работе профсоюзов. Активное их участие в развитии дополнительного страхования и создании пенсионных фондов даст возможность охватить этими видами услуг значительную часть трудящихся, максимально использовать в этом возможности коллективных договоров и одновременно осуществлять общественный контроль, не допускать злоупотреблений и финансовых махинаций со стороны страховых компаний и пенсионных фондов.

Дальнейшее развитие должно получить социальное обслуживание лиц, частично или полностью утративших возможность себя обслуживать, нуждающихся в постороннем уходе и помощи, медико-социальной реабилитации. Социальные услуги такой категории граждан предоставляются бесплатно или на льготных условиях по месту жительства, а также в специализированных учреждениях (домах-интернатах, центрах реабилитации, социальной помощи, переподготовки, досуга и т.д.).

Необходима также государственная поддержка социально уязвимых групп и слоев населения. Речь идет о пособиях по малообеспеченности, при рождении ребенка и достижении им определенного возраста и иной социальной поддержки и компенсациях из госбюджета.

Кроме этого, представляется важным закрепление института государственного вспомоществования (социальной помощи). В настоящее время в  ряде случаев невозможно обеспечить гарантированный доход на уровне минимального потребительского бюджета (прожиточного минимума). В связи с этим возникает необходимость целевых пособий, выдаваемых наименее обеспеченным категориям граждан в денежной или натуральной форме (бесплатная или льготная выдача продуктов питания, одежды, обуви, медикаментов, топлива, организация на льготных условиях или бесплатно обедов в столовых, льготы по содержанию жилья и т.д.), что уже делается на региональном уровне во многих государствах Содружества.

Для лиц, не подлежащих социальному страхованию, через систему вспомоществования также должны быть введены различные виды социального обслуживания. Например, в последнее время общество столкнулось с новым явлением – ростом числа лиц без определенного места жительства, что требует от государства организации домов временного пребывания (приютов, пансионатов и др.).

Думается, комплексный подход к системе социальной защиты населения, четкое определение принципов государственной политики в этом вопросе будут способствовать повышению благосостояния народа, созданию в обществе обстановки мира и согласия, процветанию государств Содружества.