Государство и управление

Государственный сектор в системе макроэкономического регулирования

ЕВГЕНИЙ БАЛАЦКИЙ
доктор экономических наук,
заведующий сектором Института макроэкономических исследований
при Министерстве экономического развития и торговли РФ

• Понятие госсектора в России имеет свои особенности
• Госсектор нуждается в многоступенчатой системе нормативно-правового регулирования
• Крупные государственные предприятия позволяют повысить эффективность мер макрорегулирования

Формирование в России жизнеспособного госсектора, несмотря на актуальность проблемы, происходит медленно. Обозначить болевые точки в данной области, очертить правовые и организационные мероприятия, необходимые для повышения эффективности управления госсектором, определить принципы и концептуальные положения, которыми целесообразно руководствоваться при его реорганизации, установить трудности при разработке механизма регулирования госсектора – таковы задачи данной статьи.

Трехсекторная модель
российской экономики

В Бюджетном кодексе РФ, принятом в 2000 г., по сути, получила юридическое оформление “трехсекторная модель” российской экономики, предусматривающая наличие государственного, муниципального и частного секторов (в статьях 178 и 192 закреплено понятие муниципального сектора).

При разделении экономики на три сектора учитываются все хозяйствующие субъекты, занимающиеся производством товаров и услуг на территории России.

Под госсектором следует понимать совокупность юридических лиц, управление которыми осуществляется государством через федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации, под муниципальным – совокупность юридических лиц, управление которыми осуществляется органами местного самоуправления. К частному сектору относятся юридические лица, не входящие в состав государственного и муниципального секторов, а также физические лица, ведущие хозяйственную деятельность без образования юридического лица. Государственный и муниципальный секторы в совокупности образуют так называемый общественный сектор страны.

В зарубежной практике для обозначения границ госсектора используются, как правило, более конкретные критерии. В ряде случаев к нему относят предприятия, участие государства в капитале которых составляет более 50%, но нередко применяются и менее жесткие нормы.

Во Франции существует ежегодно обновляемый официальный перечень госпредприятий, к числу которых относятся юридические лица с государственным участием более 30% (включая филиалы).

В Турции, где относительно эффективный госсектор сформирован сравнительно недавно, все предприятия делятся на две группы – государственные экономические предприятия (ГЭП) и государственные экономические организации (ГЭО). ГЭП определяются как юридические лица с принадлежащим правительству капиталом, действующие в соответствии с принципами рыночной экономики, а ГЭО – как юридические лица с принадлежащим правительству капиталом, занимающиеся производством и распределением конкретной продукции, объем, ассортимент и цены которой устанавливаются государством (ГЭО, как правило, относятся к монополиям). И те, и другие имеют “трехзвенную” структуру, т.е. состоят из хозяйственных единиц, весь капитал которых принадлежит государству (establishments), дочерних организаций, где государство владеет более 50% капитала (sudsidiaries), и образований с долей участия государства 15-50% (participarations).

В большинстве стран Запада используется понятие двухсекторной экономики: с точки зрения участия государства в деятельности хозяйственных структур национальная экономика, как правило, делится на государственный, или общественный (public) и негосударственный, или частный (privat) секторы.

В Китае применяется иная классификация – все предприятия по имущественной спецификации разделяются на три группы – государственные, негосударственные, смешанные.

Таким образом, трехсекторная модель российской экономики при сравнении с международной практикой имеет свои особенности.

Состав государственного сектора

Уточняя данное выше общее определение госсектора, в российской экономике к его хозяйствующим субъектам можно отнести:

• государственные унитарные предприятия;

• государственные учреждения;

• акционерные общества, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находятся в федеральной собственности и (или) собственности субъектов Федерации;

• дочерние предприятия, чьи головные (материнские) компании входят в состав госсектора;

• предприятия, входящие в холдинг, головная (материнская) компания которого относится к госсектору.

Такой состав госсектора требует дополнительного комментария.

В соответствии с Временным положением о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерное общество (Указ Президента РФ № 1392 от 16 ноября 1992 г.), холдинговой компанией признается предприятие, в состав которого входят контрольные пакеты акций других фирм, называемых дочерними. При этом под контрольным пакетом понимается любая форма участия в капитале, обеспечивающая безусловное право принятия или отклонения решений на общем собрании его акционеров и в органах управления. В данной связи все предприятия холдинга, чья головная (материнская) компания относится к госсектору, также являются его (госсектора) хозяйствующими субъектами.

Однако сегодня не все предприятия, входящие в состав государственного холдинга, подпадают под каноническую категорию дочерних. В частности, в холдинге РАО “ЕЭС России” имеются предприятия, в уставном капитале которых головная компания располагает долей, значительно меньшей 50%. Так, РАО “ЕЭС России” имеет лишь 21,3% акций в уставном капитале ОАО “Башкирэнерго” и 14,2% в ОАО “Новосибирскэнерго”. Поскольку хозяйственные структуры такого рода, строго говоря, не являются дочерними, мы вынесли их в качестве отдельной позиции госсектора.

Статус головной компании интегрированных структур типа холдинга распространяется и на связанные с ней дочерние и зависимые предприятия. Однако данный принцип не затрагивает финансово-промышленные группы (ФПГ), поскольку многие из них существуют неформально, без официального закрепления статуса. Статистический учет таких неформальных интеграционных эффектов невозможен. Более того, оргструктура формальных (официально зарегистрированных) ФПГ в ряде случаев предполагает финансовую и управленческую самостоятельность входящих в их состав предприятий и организаций.

Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 190-ФЗ “О финансово-промышленных группах”, принятого 27 сентября 1995 г., под ФПГ понимается совокупность юридических лиц, действующая как основное и дочерние общества, полностью либо частично объединивших материальные активы на основе договора о создании ФПГ. Согласно ст. 7 данного закона договор о создании ФПГ в числе прочего определяет объем полномочий совета управляющих ФПГ. В зависимости от этого ФПГ может стать как неким подобием холдинга, так и группой сотрудничающих, но независимых предприятий. В большинстве случаев речь идет скорее о форме сотрудничества предприятий по строго определенным направлениям, не носящей тотального характера и, как правило, не лишающей предприятия управленческой самостоятельности.

Предприятия, имеющие “золотую акцию”, находящуюся в руках государства, не относятся к госсектору. Держатель “золотой акции” имеет право вето при принятии собранием акционеров решений о внесении изменений и дополнений в устав акционерного общества, его реорганизации или ликвидации, участии в других предприятиях и объединениях, передаче в залог или аренду, продаже и отчуждении иными способами имущества, состав которого определяется планом приватизации предприятия¹. Из сказанного видно, что механизм “золотой акции”, выполняя роль “удержания” госсобственности, не затрагивает функционально-управленческие аспекты деятельности предприятия. Фактически держатель “золотой акции” не влияет на оперативные производственные решения предприятия.

Отдельного комментария заслуживают такие формы взаимодействия государства с частным сектором, как концессия, аренда и передача в доверительное управление госсобственности. Если частная структура арендует госсобственность и с ее помощью ведет хозяйственную деятельность, то такая структура не должна включаться в состав госсектора, так как оперативное управление осуществляется частным лицом по своему усмотрению без участия государства.

Аналогичная ситуация имеет место при концессии, когда собственность государства на определенных условиях передается во временное пользование частному лицу (лицам). В данном случае могут быть наложены некоторые ограничения на деятельность частной структуры, но суть дела при этом не меняется и концессионер относится к частному сектору.

При передаче госсобственности в доверительное управление частному лицу контрольные функции государства возрастают, так как в соответствующем договоре оговариваются условия, на которых происходит передача управления. Тем не менее и здесь имеет место жесткое разделение права собственности, остающегося у государства, и функций управления, переходящих к частному лицу. В связи с этим фирма, получившая государственное имущество в доверительное управление, относится к частному сектору экономики.

Во всех приведенных примерах четко просматривается различие между госсобственностью как таковой и госсектором. Иными словами, использование госсобственности возможно в рамках как государственного, так и частного секторов. Сохранение собственности в руках государства может сопровождаться потерей функций управления производственными объектами, что является ключевым в дифференциации хозяйственных структур по признаку госсектора.

Итак, критерием отнесения хозяйственной структуры к госсектору является факт оперативного управления государством ее деятельностью. Однако под данный критерий не подпадает случай внешнего управления. Например, в настоящее время в коммерческом банке “СБС-Агро”, являющемся частной структурой, введено внешнее государственное управление, но он продолжает относиться к частному сектору. Это связано с тем, что изначально банк являлся акционерным обществом без государственного участия, а введенное внешнее управление – вынужденная мера и один из составных элементов процедуры банкротства. Таким образом, отнесение хозяйственной структуры, находящейся в переходном состоянии (состоянии банкротства), к тому или иному сектору экономики должно базироваться на учете ее первоначального статуса.

Масштабы и отраслевые приоритеты формирования госсектора

Мировой опыт свидетельствует, что при любом политическом режиме госсектор служит ключевой экономической опорой страны и составляет важнейшую область государственного управления. Его масштабы и структура в отдельных странах зависят от состояния национального хозяйства, исторических и социальных условий и традиций. Вопрос о том, в каких отраслях участие государства наиболее целесообразно, решается в рамках конкретной модели, предполагающей определенные отраслевые приоритеты и “национальный” взгляд на роль госсектора.

В странах ЕС на государственные хозяйственные объекты приходится около 11% работающих на найму, 10% вновь созданной стоимости и более 13% валовых инвестиций в основные фонды. Эти показатели дифференцированы по странам – удельный вес госсектора колеблется от 17,6% в Финляндии и 15,4% в Австрии до 5,7% в Нидерландах и 2,7% в Великобритании.

Как правило, госсектор доминирует в определенных базовых отраслях, хотя степень государственного участия в них может варьироваться. В Италии, например, крупнейшие государственные компании контролируют в основном черную металлургию, электротехническую и судостроительную промышленность. В Испании государство установило строгий контроль в области производства электроэнергии. В Великобритании госсектор доминирует в угольной промышленности и ядерной энергетике. Во Франции его роль наиболее значительна в электроэнергетике, аэрокосмической, электронной, химической промышленности, металлургии, автомобилестроении.

В России позиции госсектора остаются самыми сильными в отраслях топливно-энергетического и оборонного комплексов, медицинской и микробиологической промышленности, на транспорте и связи. Наименьшее распространение частная форма собственности получила в отраслях естественных монополий – электроэнергетике и железнодорожном транспорте. Данные отрасли являются сферой пристального внимания со стороны государства почти во всех странах, и в этом смысле Россия идет в общем русле развития мировой экономики.

Существенная характеристика госсектора – его опора на крупные хозяйственные структуры. Так, все АЭС Великобритании подчинены компании “Нуклеар электрик”, где государство выступает как единственный акционер. Значительную роль крупные государственные промышленные группы играют в экономике Франции. В списке 30 крупнейших в мире по размерам активов компаний, находящихся в госсобственности, французские группы “Томсон” (аэрокосмическая промышленность и оборона), “Аэроспасьяль” (аэрокосмическая промышленность), “Газ Франции” и “Электрисите Франс” (энергетика) занимают видное место.

Группа “Томсон” является по существу государственным холдингом (государство владеет 75% активов). Она находится на 1-ом месте в Европе и 3-ем месте в мире по производству электронной продукции военного назначения и 4-ом месте по производству бытовой электроники.

Группе “Аэроспасьяль” принадлежит 1-е место во Франции и 3-е в Европе среди производителей аэрокосмического оборудования. Государство владеет здесь 62,2% капитала непосредственно и 20% через другую компанию со 100%-ным государственным участием.

На долю государственной компании “Электрисите Франс”, в которую входят 54 АЭС, приходится 90% производства электроэнергии и 95% электроснабжения. Она является монополистом не только в производстве и распределении электроэнергии, но и в ее импорте и экспорте. Монопольное положение компании сохраняется прежде всего для того, чтобы обеспечить в перспективе долгосрочное планирование атомной энергетики.

В России в ходе приватизации тоже сложился мощный экономический сегмент государственных корпораций. Так, около 80% услуг электросвязи оказывается национальным инвестиционным холдингом “Связьинвест”, созданным в 1994 г. правительством РФ со 100%-ным государственным участием. Он владеет контрольными пакетами 82 региональных телекоммуникационных компаний, компании “Ростелеком” (российского оператора междугородной и международной связи) и др. Через ОАО “Связьинвест” обеспечивается государственное управление практически всей электросвязью страны. Аналогичная ситуация наблюдается в электроэнергетике, где бесспорным лидером выступает РАО “ЕЭС России”, находящееся в составе госсектора (государственный пакет его акций составляет 52,7%). В оборонном комплексе насчитывается 35 вертикально интегрированных структур, почти полностью определяющих состояние отрасли.

Наличие крупных государственных компаний повышает управляемость национальной экономики. Во Франции, например, государство, формируя наиболее рациональную структуру госсектора в промышленности, устанавливает контроль прежде всего над крупными компаниями, занимающими ведущие позиции в новых и новейших наукоемких высокорентабельных отраслях. В результате оно получает возможность определять направления и контролировать развитие стратегически важных отраслей производства в интересах всего общества.

Существование подотчетных государству крупных компаний облегчает процесс регулирования, перенося центр тяжести на методы “точечного” управления отдельными предприятиями. Россия, к сожалению, в ходе приватизации постепенно теряет подобные преимущества, однако пока еще эти возможности достаточно широки, что предполагает активизацию средств корпоративного управления государственными компаниями.

Место госсектора
в экономической политике

Находящийся под непосредственным контролем государства госсектор дает возможность использовать меры прямого административного регулирования в отличие от общих мер макроэкономического регулирования, относящихся преимущественно к косвенным методам. Это позволяет максимально сильно и точно воздействовать на объемы, структуру (ассортимент) и цены производимой продукции, а также оперативно внедрять в практику стратегические решения. Предприятия госсектора обладают большими возможностями в формировании долгосрочной производственно-инвестиционной стратегии.

Для каждого такого предприятия действует своя система целей, в соответствии с которой строится деятельность государства по регулированию его работы. Нормативно-правовое обеспечение этой регулирующей функции государства в отношении предприятий госсектора целесообразно закрепить в законе о государственном секторе экономики, разработку проекта которого необходимо начать в ближайшее время.

Представляется, что в перспективе развитие госсектора должно идти по следующей схеме. Ряду отраслей (энергетике, железнодорожному транспорту, связи, судо-, авиа- и ракетостроению, ВПК) необходимо иметь высокую долю госсектора, а некоторые из них могут даже полностью состоять из госпредприятий. Иными словами, следует применять принцип концентрации госсектора в стратегически важных отраслях. Во всех остальных секторах его доля может быть небольшой, а в отраслях, не имеющих стратегического значения, – вообще отсутствовать. Особого подхода, на наш взгляд, требуют отрасли социальной сферы (медицина, образование, наука, культура), при развитии которых наряду с мировыми тенденциями необходимо учитывать национальные особенности и традиции.

Государство может иметь собственность (например, акции) в различных отраслях, однако если его участие составляет менее 50%, то предполагается лишь получение коммерческого дохода в соответствии с этой долей. Само участие государства в коммерческой работе предприятий частного сектора должно строиться по принципу вложения средств в наиболее рентабельные производственные объекты. Хотя подобная деятельность никакого отношения к госсектору как таковому не имеет, тем не менее нужно наладить ее мониторинг наряду с мониторингом работы госсектора.

Данный аспект проблемы целесообразно учесть при разработке новой редакции Постановления № 1 Правительства РФ от 4 января 1999 г. “О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации”.

Одновременно с этим представляется необходимым разработать механизм принятия и реализации решений по участию государства в деятельности частного сектора (частные структуры с недоминирующим участием государства будем называть квазигосударственным сектором). Сюда относятся решения о выборе хозяйственной зоны (отраслей и предприятий) вложения госсредств, а также использовании своего долевого участия для активного влияния на их деятельность.

В целях упорядочения системы управления госсектором нужно провести четкое разграничение его предприятий по критерию субъекта управления (федеральный уровень и уровень субъектов Федерации). Каждый тип предприятий должен управляться представителем соответствующей ветви власти, вмешательство других ее ветвей недопустимо.

В особых случаях, когда деятельность предприятия затрагивает интересы обеих ветвей власти, может практиковаться долевое (паевое) участие в управлении. В этой связи надо проводить разграничение между разными сегментами госсектора (федеральным госсектором с доминированием федерального центра в собственности предприятий, региональным госсектором с доминированием субъектов Федерации в собственности предприятий, смешанным госсектором, где совокупная доля федеральных и региональных органов доминирует в собственности предприятия, но нет полного преобладания одной из ветвей власти).

Чтобы проводить активную государственную политику в отношении смешанных предприятий госсектора, нужно определить орган, курирующий их деятельность, а также механизм принятия и согласования решений между разными ветвями власти. Проведение решений в жизнь должно происходить в соответствии со статусом хозяйственной структуры со смешанной формой собственности, т.е. путем голосования акционеров.

Для ликвидации возможных организационных и правовых коллизий между разными ветвями власти по поводу управления смешанными предприятиями госсектора надо детально разработать соответствующий механизм и институционально закрепить его в нормативно-правовых актах.

При разработке политики по реформированию госсектора полезно обратиться к зарубежному опыту в отношении принципов его формирования.

В странах ЕС наличие госпредприятий считается оправданным в следующих случаях:

• когда в рамках частного сектора не могут быть достигнуты условия макроэкономического оптимума (прежде всего в случаях естественных монополий), а также когда речь идет о необходимости содержать низкорентабельные или капиталоемкие, но нужные для общества производства и предприятия, куда частный сектор идти не хочет (инфраструктура, экологические предприятия, некоторые виды наукоемких производств и т.п.);

• когда государство стремится контролировать те отрасли, которые оно считает важными для экономики или обороны страны, особенно если возникает угроза перехода соответствующих фирм под полный контроль ТНК;

• когда государство хочет располагать инструментами регулирования хозяйственной, в частности инвестиционной, деятельности или модернизации экономики через соответствующие программы в области НИОКР;

• когда необходимо обеспечить межотраслевое перераспределение ресурсов, если частные хозяйствующие субъекты не в состоянии это сделать;

• когда требуется проведение целенаправленной региональной политики, связанной с освоением новых территорий и развитием отсталых районов, созданием там новых производств, объектов инфраструктуры и дополнительных рабочих мест.

В странах Латинской Америки в ходе проводимых реформ были сформулированы собственные дополнительные принципы для определения круга предприятий, которые целесообразно оставить в составе госсектора: использование предприятием невозобновляемых природных ресурсов (или контроль за таким использованием), невозможность разделения крупных фирм на мелкие, большой риск инвестирования, высокая социальная значимость предприятия, исторические традиции.

Масштабы и структура госсектора в определяющей мере зависят от оказываемой ему государственной финансовой помощи. Для ее получения предприятие должно удовлетворять ряду жестких принципов. Во Франции, например, численность рабочих, занятых на нем, не может превышать 2 тыс.; кроме того, оно должно принадлежать к новой или модифицированной отрасли промышленности, а также заниматься освоением современных технологий, приводящих к выпуску новой продукции, услуг или изменению их качества.

Критическое осмысление зарубежного опыта может помочь формированию в России эффективного госсектора.

***

В заключение отметим, что в России назрела необходимость принятия ряда нормативно-правовых актов для формирования целостной системы регулирования госсектора.

В первую очередь, на наш взгляд, нужны поправки к Закону о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации в части основных понятий, касающихся государственного, муниципального и частного секторов.

Одновременно представляется необходимым начать разработку проекта закона о государственном секторе экономики, регламентирующего максимально широкий круг, связанных с ним вопросов. Его подготовка требует определения места и роли госсектора в системе макроэкономического регулирования, что может быть сделано в Концепции развития государственного сектора российской экономики, которую целесообразно разработать и принять в ближайшее время. В ней найдут также отражение концептуальные представления о направлениях и темпах трансформации госсектора в средней и долгосрочной перспективе.

Представляется, что принятие этих и ряда других документов при корректном учете всех экономико-правовых аспектов позволит уже через несколько лет сформировать работоспособную систему управления отечественным госсектором.

¹В соответствии с п. 4 Указа Президента РФ от 16 ноября 1992 г. № 1392 “О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий”.