Номер 3/00

Информационная открытость государственных органов как фактор влияния на экономический рост

ЭМИЛИЯ СИЧАКОВА
президент словацкого отделения
Transparency International, сотрудник Центра экономических исследований
(Словакия)

• Отсутствие своевременной и объективной информации оказывает негативное воздействие на экономические процессы
• Недостаточная степень прозрачности в деятельности правительства создает условия для сохранения и роста коррупции
• Информационная открытость предполагает формирование необходимого правового поля, а также нового образа мышления

На рубеже столетий все большее признание получает теория новой институциональной экономики, представленная в работах нобелевского лауреата Дугласа Норта. Она рассматривает в качестве решающего фактора, влияющего на накопление богатства, те издержки, которые общество должно постоянно нести и поддерживать для создания и соблюдения правил игры, на основании которых оно функционирует¹. По некоторым оценкам, в отдельных странах трансакционные издержки составляют около половины ВВП.

Согласно теории новой институциональной экономики общество, стремящееся минимизировать трансакционные издержки, можно считать более прогрессивным.

К числу факторов, заметно увеличивающих эти издержки, относятся высокая стоимость экономической информации, ее недостаток или выборочное (не равное для всех) предоставление. Часть такой информации вправе рассматриваться как “обычный товар”, который может покупаться или продаваться на регулярной основе, однако многие материалы выступают как “общественный товар”, и информацию такого рода органы государственной власти должны поставлять гражданам бесплатно или по цене, покрывающей лишь административные издержки. Взаимозависимости между экономическим ростом, трансакционными издержками и степенью открытости показаны на схеме 1.

Последствия информационного вакуума

Отсутствие своевременной и объективной информации негативно влияет на экономические процессы по разным каналам.

n Предпочтение, отдаваемое государственными органами отдельным фирмам при предоставлении информации, ведет к созданию неравных условий конкуренции и еще большему усилению позиций ведущих компаний, находящихся в этом плане в привилегированном положении.

Опрос, проведенный в Словакии Центром экономического развития, показал, что 96% предпринимателей расценивают информацию, предоставляемую органами государственного управления, как недостаточную. В качестве примеров отмечались неясная система лицензирования (лишь 10% респондентов считают ее рациональной), недостаточная информация о госзакупках (только 10% предпринимателей оценили систему госзакупок как хорошую); плохое управление государственными фондами; отказ предоставлять информацию отдельным СМИ; отсутствие официальных отчетов о заграничных “бизнес-вояжах” госчиновников, предпринятых с целью углубления международного сотрудничества, и передача полученной в таких поездках информации лишь избранным группам бизнесменов и т.д.

n Негативным следствием закрытости является нередкое сокрытие имен реальных собственников, в том числе основных стратегических предприятий, что связано с приватизацией и может привести к нарушению конкурентной среды. Как известно, одна из главных целей защиты конкуренции – предотвращение чрезмерной концентрации собственности в руках компаний – потенциальных соперников на рынке. Если официальные лица, ответственные за соблюдение правил конкуренции, не могут предоставить на законных основаниях информацию о собственности, процесс концентрации может выйти из-под контроля.

n Неясные критерии, используемые при назначении высших чиновников, подрывают доверие к государственным органам власти.

n Каждый хозяйствующий субъект нуждается в качественной и своевременной информации для принятия новых или коррекции старых решений. Неправильные решения, появившиеся в результате информационного вакуума, могут привести к неэффективной продаже госсобственности, ошибкам в регулировании естественных монополий и в конечном итоге поставить под угрозу функционирование национального хозяйства в целом.

n Отсутствие прозрачности в экономике создает условия для сохранения и роста коррупции, злоупотребления властью, использования своих полномочий с целью получения личных выгод.

Хотя проблема измерения уровня и роста коррупции достаточно сложна², в Словакии проведен ряд эмпирических исследований, проливающих свет на ситуацию в этой области. Так, опрос словацкого Центра экономического развития показал, что с проблемой коррупции в органах государственной власти сталкивались 78% бизнесменов, при этом 66% из них, имеющие опыт зарубежного сотрудничества, заявили, что уровень коррупции в Словакии выше, чем во многих других странах.

По данным Европейского банка реконструкции и развития (1997 г.), размеры коррупции наиболее низки в Чехии, Польше, Венгрии и Словении. Словакия по этому показателю находится на одном уровне со странами Балтии.

Согласно другим зарубежным источникам наиболее высокий уровень коррупции наблюдается в таких областях, как военные закупки, авиационные перевозки, крупные промышленные, сельскохозяйственные, а также инфраструктурные проекты (строительство дорог, мостов, плотин), предоставление лицензий, консультационные услуги, государственная торговля (нефть, удобрения, цемент, медикаменты).

Как показали исследования, проведенные в разных странах, коррупция ведет к замедлению экономического роста³, упадку инвестиций и их неправильному распределению, переключению активности наиболее способных производителей от работы к поиску своего рода “ренты”, серьезным деформациям в системе социального обеспечения, ухудшению положения мелких и средних предприятий, уменьшению поступлений в госбюджет, низкому качеству и высокой цене проектов по развитию инфраструктуры⁴.

В числе факторов, способствующих возникновению коррупции, можно отметить преобладание спроса над предложением (что традиционно для Словакии и установлено искусственно посредством импортных и экспортных ограничений); отсутствие прозрачности в организации приватизации; высокую долю финансов, контролируемых государством, в ВВП; установление длительных неформальных отношений с чиновниками с целью защиты отдельных фирм от потенциальных конкурентов; терпимость общества по отношению к взяточникам; финансовые нарушения при реализации огромных проектов, финансируемых государством; относительно низкий риск при получении (передаче) взяток и т.д.⁵

В соответствии с концепцией институциональной экономики наличие и размеры коррупции напрямую зависят от институтов, или определенных правил игры, существующих на рынке. Они делятся на две категории – формальные и неформальные.

Формальные институты представлены правилами, которые имеют форму законов или подзаконных актов (включая контракты), регулирующих или ограничивающих активность индивидов и организаций в госсекторе, а также организаций частного сектора.

Среди главных принципов (институциональных характеристик), на которых основываются формальные правила, обеспечивая стабильное развитие, можно отметить открытость, подотчетность, равенство возможностей. По сравнению с бюджетной или денежной политикой влияние этих принципов на экономические показатели, на первый взгляд, менее заметно, тем не менее их существование имеет важное и долговременное значение.

Неформальные институты (правила) касаются преимущественно традиций и личных стандартов поведения.

Типичным примером неформального института, без которого вряд ли возможны устойчивый экономический рост и создание стабильной социальной системы, является мораль. Правила морали диктуют, что можно делать, а что нельзя, чего надо избегать и от чего защищаться. Моральные нормы смиряют эгоизм, ограничивают желания и действия, могущие подорвать порядок, от которого зависит функционирование общества.

Следование определенным правилам в экономических отношениях способствует установлению доверия между партнерами и выполнению взятых обязательств, позволяет избежать силового решения конфликтов. Поэтому общество с разрушенной моралью может в какой-то мере восполнить этот пробел, увеличив количество детально разработанных формальных правил.

В принципе формальная институциональная система, основывающаяся на открытости, подотчетности и равных возможностях, ведет к созданию и развитию неформальных правил (моральных норм), обеспечивающих условия для устойчивого долговременного роста. Однако в нестандартной среде (при отсутствии открытости и т.д.) предприниматели теряют уверенность, что следование установленным правилам поведения и соблюдение законов помогут им достичь своих целей и что государство будет поддерживать и защищать их. В этом случае влияние институциональной системы на развитие неформальных правил является негативным (схема 2).

n Недостаток экономической информации мешает привлечению иностранных инвесторов, что приводит к слабому использованию ноу-хау, затруднению выхода на внешний рынок, замедлению экономического роста и т.д.

В целом экономические последствия от отсутствия прозрачности показаны на схеме 3. (Конечно, эта взаимосвязь на практике имеет более сложную природу, но является весьма тесной.)

Что делать?

Решение любой проблемы требует понимания причин ее возникновения. Закрытость вызывается, с одной стороны, недостатком формальных (институциональных) структур, а с другой – особенностью неформальных элементов – культуры, образа мышления, традиций. Хотя закон позволяет получить доступ к информации, которой владеют официальные органы, на самом деле это лишь теоретическая возможность. Нечеткие правовые нормы сводят вероятность такого доступа к минимуму, даже если информация по своему характеру не является конфиденциальной.

Если законы или регулирующие правила могут со временем меняться, то неформальным институтам для этого требуются десятки лет.

Тем не менее начинать такую работу нужно уже сегодня. Опыт ряда стран (например, Сингапура) свидетельствует о том, что борьба за повышение информационной открытости может увенчаться успехом в относительно короткие сроки. Учитывая характер этой проблемы, очевидно, что для ее решения необходимы гражданские инициативы со стороны политиков и неправительственных организаций. Это связано с тем, что население недостаточно организовано для защиты своих прав в отношении доступа к информации. Правда, бизнесмены в ряде случаев стремятся создать эффективно функционирующие организации, однако для многих из них выгодно отсутствие информации у конкурентов.

Исходя из вышесказанного мы считаем, что решения, связанные с увеличением информационной открытости в Словакии, должны базироваться как на создании соответствующих правовых рамок, так и формировании нового образа мышления.

Первая группа мероприятий затрагивает правовые нормы, обеспечивающие предоставление информации населению. Это касается поправок к законам о государственных закупках, законов о лицензировании, а также информации о реальных собственниках приватизированных объектов; отчетов о заграничных поездках государственных служащих и принимаемых подарках, уплаченных ими налогах; отстранения определенных госструктур от естественных монополий и т.д.

Вторую группу мер нужно сконцентрировать вокруг “борьбы за общественное мнение”, что предполагает вовлечение журналистов в деятельность по обеспечению открытости, бизнесменов и молодежи – в борьбу против коррупции, за прозрачность работы государственных органов (подготовка Кодекса поведения для госслужащих).

Внутри рамок формальной и неформальной архитектуры экономики Словакии дальнейшая либерализация должна привести к передаче определенных функций государства коммерческому сектору. Кроме того, нужно отменить неэффективные субсидии, ограничить государственную поддержку и укрепить сектор негосударственных организаций. Помимо устранения причин недостаточного доступа к информации необходимо ликвидировать его негативные последствия. Речь идет прежде всего об интенсивных антикоррупционных действиях и защите здоровой конкуренции.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что увеличение степени прозрачности не только благоприятно воздействует на экономические процессы (рост ВВП, сокращение безработицы, уменьшение бюджетного дефицита, снижение налогового бремени, развитие здоровой конкуренции, эффективное использование государственных финансов и т.д.), но приводит к позитивным результатам неэкономического характера, в частности снижению преступности. Открытость ведет к усилению принципа равных возможностей, который означает, что распределение общенационального богатства в стране зависит от вклада каждого в его создание.