Пути стимулирования занятости и ограничения безработицы

ЯН ПТАШЕК
доктор экономических наук
(Польша)

• Сокращение занятости и рост безработицы во многом были вызваны экономической политикой, проводившейся правительством правой коалиции
• Для улучшения ситуации на рынке труда нужно вернуться на путь быстрого экономического развития и затормозить процесс реструктуризации
• Среди мер, способных ускорить создание рабочих мест, важная роль принадлежит поощрению малых и средних предприятий, возрождению ремесла, развитию трудовых кооперативов, жилищного строительства, общественных работ, оживлению туризма и внешней торговли

В первой половине 2001 г. стоявшие тогда у власти праволиберальные силы стали активно выдвигать проблему борьбы с безработицей, в частности на встречах политиков и конференциях хозяйственных деятелей, посвященных данной теме. При этом возникал вопрос, нужно ли было ждать почти три с половиной года, чтобы начать сражение с подобными социальным злом, если противодействие безработице, как следовало из экспозе премьер-министра правой коалиции, с самого начала объявлялось приоритетом социально-экономической политики.

По мнению экспертов, в связи с демографическим пиком число занятых в Польше вплоть до 2010 г. должно увеличиваться на 250-300 тыс. человек ежегодно, иначе возможны социальные беспорядки с участием в основном молодежи с трудно предсказуемыми последствиями.

Социальная драма

Ситуация на рынке труда все более обостряется. Согласно данным Главного статистического управления, занятость в экономике страны уменьшилась в период нахождения у власти правой коалиции на 0,5 млн человек – с 16,2 млн в 1997 г. до 15,7 млн в 2000 г., при этом только в 2000 г. – на 200 тыс. человек. Одновременно число безработных увеличилось на 900 тыс. человек (с 1,8 млн до 2,7 млн соответственно), в том числе в 2000 г. – на 350 тыс. Существует также скрытая безработица, прежде всего в аграрном секторе, составляющая, по оценкам, 1,5-2 млн человек.

В 2000 г. уровень безработицы достиг самой высокой точки за весь период 12-летней трансформации. Хотя по официальным данным указанный показатель составил 15,8%, при расчете на основе международных стандартов он достигает 18,2%. Это гораздо больше, чем средний уровень безработицы для ЕС в целом (7,8%), и самый высокий показатель по сравнению со всеми странами – членами ЕС (Испания – 13,5%, Италия – 9,9, Финляндия – 9, Франция – 8,6% и т.д.). Таким образом, сведены на нет достижения в этой области левых правительств в 1994-1997 гг. В те годы безработица систематически снижалась, сократившись с 2,89 млн до 1,83 млн человек, а ее уровень упал с 16,4 до 10,3%.

Вызывает беспокойство структура безработицы. Среди молодых людей в возрасте 18-24 лет более 40% остаются не у дел, при этом значительная часть имеет высшее и среднее образование. Безработица сталкивает их на обочину жизни, порождая социальную патологию. Это драма целого поколения.

В критической ситуации находятся и безработные, живущие в сельской местности. Согласие на бессмысленный импорт продовольствия из стран ЕС лишил польских крестьян возможности аккумулировать средства на развитие своих хозяйств. Сегодня деревня не в состоянии самостоятельно создавать новые рабочие места. Армия безработных будет увеличивалться в связи с предстоящим вступлением Польши в ЕС и ожидаемой реструктуризацией крестьянских хозяйств.

Среди незанятых возрастает доля лиц, длительное время остающихся без работы, что ведет к их социальной и профессиональной деградации.

Драматическую ситуацию усугубляет сужающийся доступ к пособиям по безработице (хотя в соответствии с 67 статьей Конституции Республики Польша “гражданин, оказавшийся без работы не по своей воле и не имеющий других средств существования, имеет право на социальную поддержку”). В 1997 г. пособия не получали более 1,25 млн человек, ищущих работу и зарегистрированных в управлениях занятости, в январе 2001 г. – почти 2,25 млн безработных.

Таким образом, значительная часть граждан лишена не только работы, но и шансов устроиться вновь, не имеет права на пособия по безработице и в связи с досрочным выходом на пенсию, а также на социальную помощь. Подобная ситуация негативно влияет на переговорный процесс с Евросоюзом, в ходе которого перед Польшей поставлен 7-летний барьер для доступа на рынки труда ЕС. Такой доступ станет возможен лишь тогда, когда демографический пик пойдет на убыль.

Безработица – это не только социальная драма. Она влечет за собой огромные экономические потери, поскольку исключает значительную часть профессионально активного населения из процесса создания национального дохода. Если бы сегодня производительность труда лиц, работающих в несельскохозяйственных отраслях экономики, была на уровне 1997 г. (11 645 долл. в год в расчете на одного занятого), то при неизменном уровне безработицы объем ВВП был бы почти на 12 млрд долл. больше.

Занятость и экономическая политика

Политику занятости нельзя отделить от экономической политики. Она является производной (как и рынок труда) от уровня, структуры и темпов развития национального хозяйства, в том числе и инвестиций. Однако ортодоксально-либеральное правительство сразу же после прихода к власти сознательно пошло на сдерживание темпов роста. Тогдашний вице-премьер Л. Бальцерович заявил о необходимости “охлаждения” экономики для восстановления якобы нарушенного левыми правительствами равновесия. Еще в 1997 г. прирост ВВП достигал 6,8%, но уже в последующие два года снизился до 4,1%. Эта тенденция продолжилась, и в 2001 г. экономический рост составит менее 3%.

Одновременно резко замедлилась динамика инвестиций. В 1996-1997 гг. валовые вложения в основные фонды увеличивались более чем на 20% в год, в 1998 г. темпы их роста снизились до немногим более 14%, в 1999 г. до 6,5%, в 2000 г. до 2,5%.

В результате проводимой экономической политики, прежде всего финансовой, в трудном положении оказались предприятия. В мире, вероятно, нет страны, где при нормально функционирующей экономике и отсутствии глубокого финансового кризиса сохранились бы в течение почти пяти лет процентные ставки центрального банка, превышавшие более чем на 9% реальную инфляцию.

Так, в 2000 г. инфляция уменьшилась до 8,7% и была в 2 раза ниже, чем пять лет назад, однако процентная ставка по-прежнему составляла 18%. По этой причине масштаб потерь предприятий оказался весьма серьезным. Если бы сейчас процентные ставки снизились хотя бы на 4,3 пункта, то предприятия могли бы сэкономить на финансовых затратах 10-13 млрд злотых.

В сложившейся же ситуации они не могли инвестировать и модернизировать производство и вынуждены были ограничивать занятость. По сути, с 1997 г. развитие промышленности происходит без роста занятости. Если же говорить о резервах повышения эффективности использования материалов и энергии, то предприятия настолько уменьшили их потребление, что без дальнейших инвестиций в новые технологии невозможно достичь какого-либо прогресса.

Предприятия, особенно крупные, а также иностранные или с участием иностранного капитала спасались от проводимой финансовой политики “бегством” в зарубежные банки, кредиты которых были значительно дешевле, чем отечественных. В последние пять лет внешняя задолженность предприятий увеличилась в 4-5 раз и достигла 28-30 млрд долл. США, что представляет серьезную опасность для экономики страны.

Большое влияние на положение предприятий и возможности их развития оказала политика ограничения внутреннего спроса, которая напрямую вела к падению темпов прироста производства. Динамика потребления снизилась с 7,4% в 1996 г. до 1,9% в 2000 г. Жесткая финансовая политика и ограничение внутреннего спроса уменьшили доходность производства, лишив прибыли многие предприятия. Если в 1997 г. чистая прибыль предприятий составила 12,6 млрд злотых, то в 1999 г. – лишь 1,7 млрд злотых. Возможности предприятий адаптироваться к политике резкого подавления внутреннего спроса и излишне высоких процентных ставок, по сути, исчерпаны. Дальнейшее ограничение прибыльности ведет к банкротству. Уже половина всех предприятий убыточна, при этом 2/3 из них находятся на грани неплатежеспособности. Отечественные хозяйствующие субъекты, не имея условий для развития, вынуждены увольнять работников.

Массовому сокращению занятости способствовала проводившаяся с самого начала экономической трансформации распродажа народного имущества, чаще всего за бесценок (10% стоимости). В течение 10 лет это привело к уменьшению количества государственных предприятий с 9 тыс. до несколько более 2 тыс. Такая распродажа часто диктовалась, помимо идейных причин, текущей необходимостью латания дыр в бюджете и финансирования растущих затрат на плохо подготовленные реформы. Приватизация охватывала в основном стратегические отрасли промышленности, а также финансовый сектор. В течение этих лет людям настойчиво внушали, что “предприятие стоит столько, сколько в состоянии заплатить покупатель”, и, следовательно, “цена не имеет значения”, что “приватизация и иностранный капитал представляют единственное лекарство от социально-экономических недугов”, что “все, созданное при коммунизме – металлолом”, а “государственное является ничейным” и т.д.

В реформаторском угаре пренебрегли естественными законами рынка, причем “потеря памяти” имела место у всех либералов, независимо от партийной принадлежности. Они “забыли”, что товар может выставляться на продажу только в том случае, если на него есть платежеспособный спрос. Эта азбука рынка игнорировалась.

Распродажа предприятий, прежде всего иностранному капиталу, а также политика так называемой реструктуризации, приведшая к ликвидации многих предприятий, касаются в основном стратегических отраслей промышленности.

С 1998 г. в результате реализации программы реструктуризации и ликвидации угольных шахт потеряли работу 88 тыс. шахтеров. Если судить по некоторым заявлениям, должны быть уволены еще 35-60 тыс. человек, а согласно экспертизе, подготовленной консалтинговой фирмой Pricevaterhbuse Coopero, – до 80 тыс. человек.

Значительно снизился уровень занятости в металлургическом секторе. Только на двух ключевых комбинатах – “Катовице” и “Сендзимире” с 1995 г. без работы остались 24,5 тыс. человек.

В легкой промышленности, одной из самых старых отраслей, реструктуризация и неконтролируемый, массовый, нечестный импорт текстильных изделий, одежды и обуви в 1998-1999 гг. привели к увольнению 60 тыс. человек.

В первый год трансформации одним распоряжением были ликвидированы госсельхозы и 300 тыс. уволенных работников остались без средств к существованию. Подобные примеры можно продолжить.

На высокий уровень безработицы в значительной степени влияет большой дефицит во внешней торговле, превысивший в конце 2000 г. 18 млрд долл. Около 40% импорта не покрывается экспортом. За годы трансформации превышение импорта над экспортом составило 85 млрд долл. и по-прежнему быстро растет. Созданный в 1970-1989 гг. экспортный потенциал подвергся деградации в качественном отношении и фактически исчерпан.

Могут ли экспортеры нормально работать при значительно завышенном курсе злотого? Подобная курсовая политика подрывает экспорт, стимулирует импорт и кормит мощное лобби импортеров. При таком курсе невыгодно заниматься производством промежуточной продукции, т.е. простых компонентов для конечной продукции. Гибнут даже средние предприятия, работников увольняют. Из-за несбалансированности (высокого дефицита) внешней торговли без работы остаются 1-1,4 млн человек.

В последнее время кризисную ситуацию на рынке труда усугубляют непродуманные реформы в просвещении, здравоохранении, на железнодорожном транспорте. Систематически увольняются учителя, ограничивается численность медицинского персонала, а также работников транспорта в результате ликвидации десятков железнодорожных линий. Вследствие поспешного введения в 1998 г. под давлением ЕС более строгого приграничного режима потеряли работу, по оценке, около 300 тыс. человек. В основном это мелкие рыночные торговцы, а также жители восточных приграничных территорий (экономика же в целом утратила миллиардные доходы).

Положение на рынке труда обостряется из-за терпимого отношения к теневой занятости иностранцев, достигшей в 1999 г., по оценке Института труда и социальных вопросов, 100-150 тыс. человек (их среднегодовая легальная занятость составляла около 50 тыс. человек).

Выбор путей и методов
активизации рынка труда

Хотя о своем неодобрении дальнейшего роста безработицы заявляют все политические силы (в том числе и те, во время пребывания которых у власти она возросла на 1 млн человек), требуя решительных действий по увеличению занятости, согласие относительно путей решения этой проблемы отсутствует.

Правительство правой коалиции делало основной упор на изменение норм трудового законодательства. Оно выступало за облегчение для работодателей расторжения трудовых соглашений; практически свободное заключение срочных договоров; уменьшение обязанностей работодателей в случае болезни работника; снижение оплаты труда за сверхурочные, работу в воскресные и праздничные дни; более либеральный подход к условиям труда (прежде всего на малых предприятиях); ослабление позиций профсоюзов на предприятиях и т.д. Такие предложения ограничивают права работников и никоим образом не могут влиять на решение проблем занятости.

Их реализация означала бы, в частности, возможность увольнения во время болезни (подобной практики нет ни в одной стране мира); увеличение сверхурочных со 150 до 200 час. на человека в год уменьшило бы их оплату из-за снижения надбавки к тарифной ставке с 50 и 100% соответственно до 25 и 50% и т.д.

Это относится и к предложению о снижении налога на доходы физических лиц и его упрощении. Свыше 80% данного налога платят работники наемного труда, не занимающиеся предпринимательской деятельностью. Физические лица осуществляют такую деятельность, как правило, в небольших объемах. Определенный смысл имело бы сокращение ставок подоходного налога для юридических лиц, ведущих хозяйственную деятельность в более широких масштабах, при этом следовало бы также ввести налоговые льготы на инвестиции. Однако даже такая мера не гарантировала бы создания новых рабочих мест.

Это подтверждает опыт 1997-2000 гг., когда снижение налогов с юридических лиц привело к тому, что бюджет терял ежегодно около 1 млрд злотых. Хотя подобные сдвиги в налогообложении должны были увеличить инвестиционные возможности и способствовать уменьшению безработицы, тем не менее в 1997-2000 гг. капиталовложения уменьшились на 15 процентных пунктов, уровень безработицы вырос с 5,8 до более 15%, а ее абсолютная величина – почти на 1 млн человек.

Планируется ввести ставку подоходного налога в размере 28% для лиц с доходами более 5,4 тыс. злотых и от 2,7 до 5,4 тыс. злотых в месяц. В результате для первой группы подоходный налог снизится на 12% (с 40 до 28%) и выигрыш составит от нескольких сотен до 1 тыс. злотых. Для второй группы ставка уменьшится на 2% – с 30 до 28%. Для граждан, среднемесячный доход которых не превышает 2,7 тыс. злотых, ставка упадет всего на 1% – с 19 до 18% и выигрыш выразится лишь в 10-15 злотых в месяц. После отмены льгот и повышения ставки НДС на коммунальные услуги эта категория лиц будет в убытке.

Предложенное дальнейшее снижение налоговых ставок углубило бы кризис государственных финансов и сделало бы невозможным текущее финансирование здравоохранения, образования (в том числе высшего), науки, выплат социальных пособий, поддержания общественного порядка и т.д.

Какие же меры могут изменить сложившуюся ситуацию на рынке труда и использоваться не только в Польше, но и в других странах Центральной и Восточной Европы?

n Прежде всего необходимо отойти от ортодоксально-либеральной системы функционирования экономики, которую отражает проводимая финансовая и денежная политика, и вернуться на путь быстрого экономического роста и модернизации производственных мощностей.

Следовало бы затормозить процессы реструктуризации, сводящиеся в основном к ликвидации рабочих мест, приостановить увольнения работников в здравоохранении и просвещении, передвинуть сроки ликвидации военных гарнизонов.

n Нужно отдавать отчет в том, что возможности увеличения занятости на крупных предприятиях ограничены. В этом отношении значительные преимущества имеют малые и средние предприятия (МСП). Именно они в результате преобладания трудоемкой модели производства и услуг являются основными поставщиками рабочих мест. Каждая тысяча злотых, вложенных в основные фонды МСП, дает в 4 раза больше продукции, чем на крупных предприятиях, затраты же на создание одного рабочего места на МСП в 4 раза меньше.

Требуется новая активная политика правительства и местных властей в данной области. Речь идет прежде всего о гарантиях по кредитам и облегчении доступа к ним, инвестиционных льготах, бесплатных консультациях, обучении будущих предпринимателей. Профессор М.Кабай (Институт труда и социальных вопросов), являющийся в течение многих лет экспертом ООН, считает, что такие меры (особенно использование кредитных поручительств) могут уже в нынешнем 10-летии привести к созданию около 500 тыс. МСП и тем самым 1,5-2 млн рабочих мест.

n Среди действий, активизирующих рынок труда, особое место должно занимать возрождение ремесла. Только в первой половине 90-х годов ликвидировано 200 тыс. мастерских. Изменение подхода к ремеслу, сотрудничество местного самоуправления и самоуправления ремесленников в короткий срок может привести к формированию 100-200 тыс. рабочих мест в этом секторе.

n Целесообразно также развивать трудовую кооперацию, дать зеленый свет кооперативам, освобождая их на длительное время от налогов и сборов (стоимость рабочей силы в кооперативах в 4,5-5 раз ниже, чем при индивидуальной предпринимательской деятельности).

n Огромный резерв рабочих мест – развитие внешней торговли. Необходимо улучшение политических и экономических отношений прежде всего с Россией, а также с другими странами СНГ, государствами Восточной Европы и Азии. Большое значение имеет оживление приграничной торговли. Важным условием развития внешнеторговых связей является отказ от чрезмерного завышения курса злотого, ограничивающего возможности экспорта и стимулирующего импорт. Необходимо всеми доступными способами радикально снизить импорт, особенно потребительских товаров – продовольствия, текстильных изделий, одежды, обуви, парфюмерии, бытовой химии и т.д. Такой импорт разрушает сельское хозяйство, легкую промышленность и мелкое производство.

n Большую роль в создании рабочих мест могут сыграть иностранные инвестиции, тем более что при проводившейся правительством правой коалиции экономической политике, генерирующей, по сути, безработицу, а также его согласии на асимметрию во внешней торговле (прежде всего с ЕС) Польша не в состоянии решить проблему незанятости. Пока иностранный капитал, пришедший в экономику страны в размере 39 млрд долл. США, не имел существенного значения для развития промышленности, учитывая экономический потенциал страны. Он вкладывался в основном в банки, страховые компании и т.д. Это вызвано постоянным завышением курса злотого и большой прибылью, получаемой от экспорта в Польшу. Здесь выгодно делать бизнес, но невыгодно (за немногими исключениями) инвестировать средства в новые рабочие места.

Кроме того, иностранные инвесторы нередко уклоняются от уплаты подоходного налога, и потери бюджета в результате этого, по данным известного экономиста профессора Ю. Рутковского, в 1997-1999 гг. превысили 7 млрд злотых. Ситуацию в данной области необходимо радикально изменить.

n Следует оказать содействие Фонду труда, располагающему небольшим объемом денежных средств, в получении займа в Европейском банке реконструкции и развития, который помог бы поддержать модернизацию легкой промышленности и мелкого производства, отличающегося высокой трудоемкостью.

n В программу борьбы с безработицей целесообразно также включить миграцию в поисках работы. К настоящему времени масштабы легальной трудовой миграции граждан Польши в страны ЕС составили около 350 тыс. человек, нелегальной – 150-200 тыс. Лучшим решением вопроса, на наш взгляд, было бы подписание двусторонних соглашений с отдельными странами Евросоюза о занятости польских граждан и легализации нелегально работающих лиц, а также узаконивание сезонной занятости. Подписание таких соглашений возможно с Испанией, Францией, Бельгией, Германией, а также с Эквадором и Марокко.

n Многомиллиардные доходы и десятки тысяч рабочих мест может принести туризм, развитие которого далеко недостаточно (в 2000 г. Польшу посетило на 4 млн человек меньше, чем в 1999 г.).