Регионы: управление и развитие

Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант

ВЛАДИМИР ГУТНИК
кандидат экономических наук,
руководитель Центра европейских исследований ИМЭМО РАН
(Россия)
АДРИАН ОТТНАД
научный сотрудник Института экономических и общественных исследований
(г. Бонн, Германия)

• Устойчивость и эффективность отношений между центром
и регионами должна обеспечиваться “финансовой конституцией” государства
• Даже хорошо отлаженная система таких отношений со временем нуждается в обновлении
• Основным направлением реформирования межбюджетных отношений в Германии становится постепенная смена “кооперативного” федерализма “конкурентным”

В федеративном государстве экономические взаимоотношения между центром и регионами определяются главным образом бюджетным порядком. Подлинная федерация реализуется только при условии финансовой (т.е. бюджетной) автономии ее субъектов. Степень такой автономии может быть различной, а вмешательство центра в финансовую сферу регионов бывает иногда не только не враждебно принципам федерализма, но, напротив, содействует его становлению и укреплению. Важно знать меру, время и конкретные способы воздействия центральных органов власти на финансовое положение регионов, формировать межбюджетные отношения, адекватные хозяйственному и социальному порядку в государстве.

Вместе с тем было бы неверно выводить какие-то единые правила для межбюджетных отношений любого федеративного государства. Специфика его формирования, исторические и культурные особенности развития, хозяйственный и социальный порядок – таков лишь неполный перечень факторов, обусловливающих ту или иную форму финансовых отношений между центром и регионами в отдельной стране. Существуют и некие общие принципы, но и они могут находить различные методы реализации. Поэтому при рассмотрении механизма германского бюджетного федерализма необходимо иметь в виду, что этот опыт, поучительный для многих стран и не в последнюю очередь для России, далеко не универсален.

Что касается России, то она пока плохо вписывается в ряд западных федеративных государств именно потому, что формальная федерация здесь построена на иных принципах. Если в Германии, Швейцарии или США федерации создавались снизу (землями, кантонами, штатами), причем органы союзного государства получали столько полномочий, сколько отмерили им участники договора об объединении, то в России федерация возникла и развивается как процесс децентрализации унитарного государства.

Однако нынешнюю российскую систему можно и нужно последовательно видоизменять в сторону становления истинно федеративных отношений, и первостепенное значение тут, на наш взгляд, может иметь создание “финансовой конституции” как составной части Основного закона страны. Яркий пример в этом плане представляет Германия.

Финансовая конституция – основа финансового порядка в федеративном государстве

В немецком научном и политическом лексиконе широко используется понятие “финансовая конституция”, которая составляет самый крупный раздел Основного закона ФРГ (Конституции государства). В нем закреплены принципы и правила, регулирующие отношения федерального центра и федеральных земель, что обеспечивает их устойчивость, предотвращая нежелательные воздействия политической конъюнктуры (например, в результате смены кабинетов). Главная идея данного раздела Основного закона – четкое разграничение финансовых компетенций между федерацией (центром) и землями.

Финансовая конституция исходит из важнейшей задачи региональной политики – обеспечить единый (и высокий) жизненный стандарт на территории всей страны. Для достижения данной цели государство перераспределяет ресурсы и доходы, а также предоставляет в равной мере общественные блага всем территориям.

Перераспределение финансовых ресурсов происходит в рамках бюджетной системы, но через многочисленные каналы. Уже само разграничение компетенций и источников доходов между федеральным центром, землями и общинами воздействует на финансовую обеспеченность отдельных регионов. Однако наиболее существенно она изменяется в результате вертикального и горизонтального финансового выравнивания между землями.

Вертикальное распределение имеет две стороны: разграничение налогов между субъектами получения и предоставление федеральным центром субсидий и помощи регионам (дополнительные федеральные трансферты). Кроме того, существует и скрытое финансовое выравнивание, которое осуществляется как за счет федерального бюджета, так и за счет средств других центральных бюджетов, особенно бюджета социального страхования.

Горизонтальное перераспределение можно считать вторичным, когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных (“богатых”) земель и передачи их финансово слабым (“бедным”) землям. К горизонтальной форме относится и перераспределение части налога с оборота (аналог российского НДС).

Финансовая конституция устанавливает порядок, который обеспечивает рациональное участие федерации в целом и составляющих ее территорий в совокупном доходе национального хозяйства. При этом решается четыре задачи: 1) распределение расходов; 2) распределение законодательных полномочий в области налогообложения; 3) распределение налоговых поступлений; 4) организация управления в финансовой сфере (главный принцип данной организации – недопущение дублирования центра и земель в отношении одних и тех же налоговых сборов, даже если они поступают на разные административные уровни).

Бремя расходов делится в соответствии с управленческими компетенциями – кто принимает решения, тот и финансирует их реализацию.

Имеющиеся исключения четко обозначены в Основном законе, причем его положения имеют прямое действие.

Например, ст.104а устанавливает условия предоставления центром помощи землям и общинам, если они осуществляют инвестиционные проекты, которые предотвращают нарушения общеэкономического равновесия или обеспечивают выравнивание экономической силы регионов, укрепляя и рост национального хозяйства в целом. На практике помощь центра существенна при строительстве социального жилья, благоустройстве городов, совершенствовании общественного транспорта, причем в последние 10 лет основная поддержка оказывалась новым федеральным землям.

Если же центр и земли решают совместные задачи (расширение существующих и строительство новых вузов, содействие научным исследованиям, совершенствование аграрной структуры и защита морского побережья и т.д.), то принципы финансирования четко регулируются как в Основном законе (ст.91а и 91b), так и в отдельных нормативных актах.

Законодательные полномочия в области налогообложения также распределены между центром и землями, причем к исключительной компетенции федерации относятся лишь пошлины и акциз на водку (на которую сохраняется госмонополия), а к исключительной компетенции земель – лишь некоторые (“малые”) налоги на потребление и расходы (например, налоги на охоту, напитки, собак и т. п.). Основная же часть налогов устанавливается в рамках так называемого конкурирующего федерального законодательства. Важно отметить, что любые налоги, вводимые центром, требуют одобрения бундесрата (палаты, представляющей земли), если их поступления полностью или частично приходятся на земли и общины.

Вертикальное финансовое выравнивание

Вертикальное распределение налогов в Германии четко закреплено в Основном законе. Некоторые из них полностью поступают одному субъекту, другие распределяются в определенной пропорции между несколькими получателями. При этом каждый уровень государственной вертикали имеет свой источник доходов, достаточный для финансовой автономии.

Так, федеральный центр полностью получает налоги на бензин, табак, кофе, страхование, а также пошлины. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, общинам – на землю, местные (“малые”) налоги на потребление, а также большая часть промыслового налога.

Основные же налоги (свыше 70% объема поступлений) являются совместными по получению. Например, налог на корпорации делится пополам между федерацией и землями, подоходный налог – на три части (15% получают общины и по 42,5% – федерация и земли).

Сложнее всего распределяется налог с оборота: доли, которые приходятся на федерацию и земли, пересматриваются каждый год и закрепляются в специальном законе. Считается, что подвижные пропорции обеспечивают приспособление доходной части бюджета к изменяющимся задачам (а следовательно, и расходам) разных уровней власти. Хотя по этому поводу ведутся острые дискуссии, политический компромисс достигается всегда (обычно в последние годы доля федерации превышает долю земель иногда в соотношении 54:46, а иногда – 50,5:49,5)¹.

В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам – 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС.

Понятно, что земли получают разные объемы доходов – ведь по большинству налогов на их долю приходится лишь то, что взимают финансовые органы на соответствующей территории. Поэтому они заинтересованы в активной хозяйственной деятельности, так как налог на корпорации уплачивается фискальным органам земель, в которых расположены предприятия (не штаб-квартиры!) компаний, и большие налоговые поступления имеют место там, где развито производство

Если налоговых поступлений явно не хватает для покрытия расходов, то слабые в финансовом отношении земли могут получать дополнительные федеральные перечисления (трансферты), используя эти средства по своему усмотрению. Специальная компенсация из федерального бюджета предусмотрена и в случае, когда определенные мероприятия центра влекут за собой финансовые проблемы (например, строительство военных городков или размещение федеральных ведомств).

В 1999 г. федеральный центр перечислил регионам примерно 26 млрд марок в виде субсидий. Около 6,4 млрд марок в форме специальных выплат предоставлено городам-землям Берлину, Гамбургу и Бремену для компенсации “особых” затрат, хотя у общественности и экспертов нередко возникают сомнения в целесообразности такой привилегии. 9 из 16 земель (в том числе 5 западных) получают федеральные субсидии (ежегодно около 1,5 млрд марок) в связи с непропорционально высокими расходами на политическое управление. Таковы некоторые примеры перечислений средств из центра регионам.

Если селективная помощь (да и в целом трансферты из центра регионам) вызывает критику со стороны специалистов, то вертикальное распределение налогов является достаточно устойчивой и эффективной формой финансового порядка. Вместе с тем, по мнению экспертов, возможно его улучшение в плане сокращения совместного финансирования и общих налогов. Это усилит принцип разделения компетенций, а следовательно, и финансовой ответственности того уровня власти, который принимает решения. Одновременно сформируются условия для конкуренции в сфере налоговых доходов.

Горизонтальное финансовое выравнивание

Германский механизм горизонтального выравнивания между землями, закрепленный в Основном законе и особом Законе о финансовом выравнивании, призван скорректировать рассмотренное выше вертикальное распределение налогов с целью сокращения остающихся региональных различий в бюджетных доходах на душу населения, с тем чтобы они для всех земель были не ниже 95% среднегерманского уровня.

Прежде всего это касается земельной доли поступлений налога с оборота: 75% ее распределяется между землями пропорционально числу жителей, а остаток (в 1999 г. – 34 млрд марок) отчисляется слабым в финансовом отношении землям (финансовая сила которых не достигает 92% среднегерманского уровня).

Горизонтальное выравнивание в узком смысле базируется на двух показателях – финансовой силы и выравнивания. Первый отражает величину получаемых землей налогов, а в отдельных случаях корректируется с учетом их особых финансовых потребностей (например, необходимости содержать порты, которыми пользуются все земли). Второй показывает соответствие бюджетных доходов, получаемых землей, доле населения, проживающего в ней (здесь также не обходится без корректировок, обусловленных, например, размерами городов, поскольку считается, что финансовые потребности для жителей крупных агломераций существенно выше, да и сами крупные города играют важную роль для жителей окрестностей).

Трансферты слабым землям осуществляются ступенчатым образом: сумма, необходимая для достижения ими 92% среднегерманского уровня бюджетных доходов на душу населения, поступает за счет перераспределения налога с оборота; для достижения отметки 95% – за счет предоставления обязательных трансфертов без всяких условий, а от 95 до 100% – за счет предоставления трансфертов, дифференцированных в зависимости от особых финансовых потребностей.

Что касается изъятий из доходной части бюджетов земель, то здесь действует прогрессивная шкала: если избыток доходов не превышает 1% их среднего по стране уровня, то земля отчисляет из этого избытка 15%, при превышении от 1 до 10% – 2/3, а при более значительном – 80%. В 1999 г. таким образом перераспределено 15 млрд марок, что существенно меньше суммы трансфертов из центра. Однако несмотря на сравнительно небольшие размеры, сам принцип перечислений вызывает болезненную реакцию у земель-доноров.

Данная консенсусная модель перераспределения сыграла важную роль в сближении уровня жизни на территории страны. Хотя в восточных землях отставание пока еще заметно, оно быстро ликвидируется благодаря федеральным субсидиям и горизонтальному выравниванию (новые земли включены в него с 1995 г.).

Вместе с тем отлаженная система бюджетного федерализма в Германии оказывается далеко не совершенной, ее механизм дает сбои, и политики и эксперты спорят о способах его “ремонта”. В центре дискуссий находятся даже не федеральные субсидии, а нормы перераспределения доходов земель при горизонтальном выравнивании. Хотя этот механизм формально направлен лишь на смягчение различий, фактически происходит нивелировка, а иногда уровень поступлений после перераспределения у слабой земли может быть выше, чем у сильной. Сейчас даже наиболее бедная земля имеет уровень финансовой обеспеченности в размере 99,5% среднегерманского. В таких условиях подрываются стимулы к эффективной политике, способной обеспечить приток доходов на территории самой земли.

Поэтому давно назревавшая финансовая реформа в Германии становится сегодня актуальным элементом экономической политики. Поскольку нынешняя система бюджетного федерализма не устраивает наиболее сильные федеральные земли, три из них – Баден-Вюртемберг, Бавария и Гессен – подали запросы в Федеральный конституционный суд относительно конституционности отдельных норм закона о финансовом выравнивании. В ноябре 1999 г. суд фактически признал их правоту и принял решение, что данный закон может действовать лишь до конца 2004 г. Этот период обозначен как переходный для новой системы – закон о новых ставках отчислений, не позволяющих низводить богатые земли до положения аутсайдеров по финансовой обеспеченности, должен быть принят до конца 2002 г.

Новые импульсы
для обновления федерализма

В марте 2000 г. премьер-министры земель согласовали общие узловые моменты реформы системы финансового выравнивания. Они не ставили под сомнение принципы федерального устройства и финансовое выравнивание как таковое, благодаря которому достигается основная цель региональной политики – сближение уровней жизни в разных районах страны. Вместе с тем было признано, что следует усилить стимулы к эффективности хозяйствования, что его большая результативность должна соответственно и выше вознаграждаться, что тотальная уравнительность неизбежно приведет к необходимости делить уменьшающийся пирог.

Согласие относительно принципов федерального устройства не снимает остроту споров о конкретных показателях, измеряющих состояние финансовой обеспеченности, и размерах трансфертов. Кроме того, сохраняется проблема прозрачности механизма выравнивания. Для ее решения предлагается установить более четкие критерии перевода денег из центра в земли и между землями.

Модель финансового выравнивания между землями должна предусматривать сокращение использования перераспределения части налога с оборота для уменьшения региональных различий; установление показателей финансовой силы земель с учетом специальных доплат портовым городам (за счет этой привилегии улучшается положение Гамбурга и Бремена); определение показателей финансовой потребности регионов без учета доли проживающего в них населения, поскольку место жительства часто не совпадает с местом работы.

Эксперты полагают, что корректировка закона о финансовом выравнивании должна быть встроена в более широкую финансовую реформу, которая снижала бы уровень перераспределения, в том числе за счет прямых субсидий землям со стороны федерального центра. Предлагается пересмотреть и практику “смешения” задач федерации и земель, которая не отвечает требованиям эффективного федерального порядка. Доходы региональных бюджетов, по их мнению, должны в большей степени соответствовать качеству политики региональных властей, а реализуемые ими мероприятия – финансироваться из собственных доходов². Иными словами, направление преобразований – повышение самостоятельности федеральных земель при принятии решений о доходах и расходах.

Самостоятельность, однако, требует достаточных ресурсов, и чтобы повысить финансовую силу земель, предлагается укрупнить их – вместо 16 земель образовать 7. Высказывается также мнение о необходимости пересмотра Основного закона в части его положений о федеральном устройстве.

В результате старая модель “кооперативного федерализма” заменяется моделью “конкурентного федерализма”. “Кооперативный федерализм”³ формирует порядок социальной и хозяйственной устойчивости, но не создает стимулы для инновационных прорывов (и даже препятствует этому). Учитывая, что характер европейской интеграции делает все более значимой не межстрановую, а межрегиональную конкуренцию, необходимо формировать для нее эффективные условия и внутри страны.

С позиций теории хозяйственного порядка задача формулируется как пересмотр ключевого параметра “единый жизненный стандарт”: с учетом уже достигнутого высокого материального уровня во всех землях упор в региональной политике переносится на принципы субсидиарности и многообразия при отказе от нивелирования уровня жизни за счет государственных услуг и создании единых рамочных условий хозяйствования и жизнедеятельности⁴.

Вопрос о том, пойдут ли на это основные политические силы, остается открытым. Готовность нынешнего кабинета реформировать федералистскую систему пока почти не просматривается. Хотя корректировка показателей финансового выравнивания между землями неизбежна, она может стать сугубо косметической (ради формальной реакции на решение Конституционного суда). Представители социал-демократической фракции в бундестаге уже заявили, что сокращение горизонтального выравнивания столь же нежелательно, сколь и неразумно. Руководители большинства земель (получателей трансфертов) также не горят желанием заняться переустройством финансовой конституции. Поэтому ожидать немедленных радикальных реформ в этой сфере не приходится.

Представляется, однако, что новые условия, порождаемые мирохозяйственной глобализацией и углублением европейской интеграции, не позволят тянуть с преобразованием сложившихся в Германии отношений между федеральным центром и землями – отношений “справедливых”, консенсусных, но устаревших и наносящих ущерб территориальной конкурентоспособности. Поэтому постепенное эволюционное укрепление федерализма, прежде всего бюджетного, несомненно, станет важнейшей тенденцией будущего 10-летия как в Германии, так и Европе в целом.

***

Сможет ли Россия перескочить этап “кооперативного” федерализма (который пока тоже отсутствует) и сразу начать обновлять свою федерацию по более эффективному “конкурентному” варианту? Представляется, что делать это в условиях чрезвычайно сильной дифференциации регионов, большая часть которых находится на уровне абсолютной бедности, весьма рискованно. Но и “кооперативный” федерализм, приобретающий при российских обстоятельствах признаки не “концертной согласованности”, как в Германии, а “колхозности”, чреват неэффективными перераспределительными тенденциями, которые с большой вероятностью приведут к усилению унитаризации государства. Поэтому, на наш взгляд, в России необходимо рационально сочетать элементы кооперативного и конкурентного федерализма, причем по мере укрепления экономического роста и хозяйственного потенциала регионов усиливать конкурентные элементы. Было бы непростительной ошибкой проигнорировать опыт федералистского развития западноевропейских стран, особенно Германии.

Будущее России как федеративного государства во многом зависит от быстрого достижения консенсуса по системе межбюджетных отношений, базирующейся на принципе “кооперативизм – насколько необходимо, конкурентность – насколько возможно”.

¹Das Haushaltssystem der Bundesrepublik Deutsch land. – Bonn. – 1997. – S. 105-106.
²Конкуренция в сфере получения налогов, как и любая конкуренция, будет означать снижение цен, т.е. налоговых ставок. Но это действительно только для высокоразвитой рыночной экономики с характерной для нее подвижностью капиталов и трудовых ресурсов.
³Его можно определить также как “согласованный федерализм” по аналогии с “согласованной (концертной) акцией” – системой согласования распределения совокупного дохода между правительством, профсоюзами и союзами предпринимателей в конце 60-х – начале 70-х годов.
⁴См. Ottnad A. Die Neuordnung des Finanzausgleichs als Chance fьr den fцderalen Neubegin//Orientierungen zur Wirtschafts – und Gesellschaftspolitik. – 2000. – N 83. – S. 35.