Управление государственной собственностью

Особенности приватизации на Украине

ВЛАДИМИР ЗАПЛАТИНСКИЙ
академик Украинской АН национального прогресса, народный депутат Украины

• Аренда предприятий с последующим выкупом оказалась адекватной первому этапу рыночных преобразований формой разгосударствления
и приватизации
• Специфической чертой приватизации крупных и средних предприятий было значительное (в 2,5 раза) преобладание некоммерческих конкурсов над коммерческими
• За один час работник негосударственной фирмы производит товаров
и услуг на 20% больше, чем на государственных и коммунальных предприятиях, что свидетельствует о более высоком уровне интенсивности труда на реформированных предприятиях и более низком уровне его оплаты
• Деньги в бюджет должны поступать не от продажи акций,
а от уплаты налогов эффективно работающими предприятиями

Кризисные процессы происходили в экономике Украины в первые годы становления государственности, проведения приватизации, экономической реформы. Руководство страны оказалось перед выбором: или медленная приватизация с надлежащей индивидуальной подготовкой каждого объекта, или быстрая с передачей всех забот о функционировании предприятия и погашении его долгов новому собственнику. Первый путь требовал средств, высококвалифицированных специалистов, времени. Все это было в дефиците. Поэтому основной целью приватизации на ее первых этапах стало максимально быстрое создание “критической массы” негосударственной собственности, в первую очередь в производственном секторе.

Формирование “критической массы” частной собственности

Приватизацию можно разделить на несколько этапов. Первый охватывал 1992-1994 гг. и характеризовался тем, что приватизационные ценные бумаги – имущественные сертификаты – существовали в виде депозитных счетов и ведущее место занимала аренда государственных предприятий с последующим выкупом.

Аренда оказалась адекватной первому этапу рыночных преобразований формой разгосударствления и приватизации и получила широкое распространение. Это объяснялось несколькими причинами.

Во-первых, в условиях отсутствия на Украине внутренних капиталов аренда предприятия была единственным способом накопить необходимые средства для дальнейшего выкупа той части его имущества, для которой недоставало суммарной стоимости приватизационных бумаг его работников. Во-вторых, законодательство по аренде предлагало наиболее простой и понятный способ приватизации. Кроме того, оно предоставляло руководству предприятий экономическую свободу и указывало путь выхода из административной системы. Аренду с выкупом особенно широко использовали для приватизации такие мобильные отрасли, как строительство и торговля, имеющие значительный оборот капитала. В результате к 1995 г. путем выкупа в частный сектор перешло около 6,5 тыс. предприятий.

Среди первых и наиболее удачных примеров приватизации предприятий путем аренды с выкупом можно назвать ЗАО “Oболонь”, львовскую кондитерскую фабрику “Свиточ”, СП «Кофейная фабрика ”Галка"», АО “Электрон”, металлургические комбинаты им. Ильича и “Азовсталь” (г. Мариуполь), им. Кирова (г. Макеевка), коксохимический завод (г. Авдеевка) и ряд других.

Однако практика показала, что внедрение аренды с выкупом вызывало конфликт интересов арендаторов и большинства населения. Преимущества членов трудовых коллективов при выкупе арендованного имущества с использованием приватизационных сертификатов нарушали принцип социальной справедливости и права граждан, не занятых в сфере производства и обслуживания. Дисбаланс способов приватизации в пользу аренды с выкупом поставил под сомнение также возможность для всех граждан использовать свои имущественные сертификаты. Кроме того, система правового регулирования отношений аренды препятствовала стремлению новых инвесторов получить доступ к приватизации арендных предприятий.

Проявились также недостатки коллективной формы собственности арендаторов – нехватка инвестиционных ресурсов, инертность в организации и управлении производством. Возникла необходимость внедрения новых способов приватизации. Одним из них стала корпоратизация, которая представляла собой превращение крупных и средних государственных предприятий и закрытых акционерных обществ, более 75% уставного фонда которых находилось в государственной собственности, в открытые акционерные общества.

Законодательной базой явился указ президента Украины от 15 июня 1993 г. “О корпоратизации предприятий”, установивший, что включение государственного предприятия в перечень объектов, подлежащих корпоратизации, являлось основанием для органов, уполномоченных управлять государственным имуществом, отказать в заключении договора аренды имущества этого предприятия. Таким образом, указ поставил барьер на пути массового и не всегда обоснованного ухода предприятий на аренду с выкупом. Поэтому корпоратизация получила широкое развитие, пик которой пришелся на 1995-1996 гг. В дальнейшем акционерная форма организации капитала, развитие корпоративных отношений стали доминирующими. В ходе приватизации в 1992 – 2001 гг. на Украине создано свыше 10 тыс. АО, и этот сектор в экономике страны сегодня составляет более 80%.

Корректировка законодательной базы

Второй этап приватизации проходил в 1995-1999 гг. Он характеризовался введением в оборот наличных именных приватизационных имущественных сертификатов (ПИС), использованием как средства платежа за объекты приватизации наряду с ПИС наличных компенсационных сертификатов, выдаваемых гражданам как компенсацию за обесценение денежных сбережений в учреждениях Сбербанка и Госстраха. Но главной особенностью была продажа акций приватизируемых предприятий физическим и юридическим лицам посредством созданной системы сертификатных аукционов.

Для перехода к следующему этапу необходимы были дополнения к законодательству, поскольку принятые в начале приватизации законы уже не обеспечивали потребность в резком увеличении объемов приватизируемого имущества. Корректировка законодательства осуществлена указами президента Украины.

Указы установили новый порядок приватизации средних и крупных предприятий, который состоял в том, что такие объекты приватизировались исключительно путем преобразования в открытые акционерные общества и свободной продажи их акций на аукционах за приватизационные имущественные и компенсационные сертификаты.

В малой приватизации указы предоставляли арендаторам право в течение 6 мес. выкупить на льготных условиях вместе с имуществом и помещение, в котором оно расположено, или приобрести патент на право аренды этого помещения на срок не менее 10 лет. Остальные, неарендуемые объекты малой приватизации подлежали продаже способами, предусматривающими конкуренцию.

Таким образом, указами президента установлен новый порядок приватизации объектов большой и малой приватизации, отличающийся от схемы, установленной первыми законами о приватизации. Фактически сложилась ситуация, когда одновременно существовали два различных законодательства, что на практике создавало предпосылки для злоупотреблений. Это также давало возможность оспорить законность приватизации любого объекта, отчуждение которого проходило в соответствии с указами, что угрожало всему процессу приватизации. В этой связи необходима была корректировка законодательной базы, которая осуществлена в 1995-1997 гг. путем принятия новых редакций основных законов по приватизации. Тем не менее указы президента позволили в значительной мере ускорить приватизацию, особенно малых предприятий. В 1997 г. фактически завершена малая приватизация, в частные руки продано более 90% предприятий торговли, сервиса и общественного питания. Среднегодовые темпы малой приватизации за этот период выросли в 2,8 раза. В 1995-1998 гг. форму собственности сменило 40,4 тыс. малых предприятий.

Для реализации модели большой приватизации при содействии международной консультационной фирмы “Прайс Уотерхаус”, финансируемой Американским агентством по международному развитию, создана единая сеть центров сертификатных аукционов, которая состояла из региональных центров в каждой области и Автономной Республике Крым, а также Украинского центра сертификатных аукционов. Главной их задачей стало обеспечение прав граждан Украины принимать участие в приватизации любых предприятий независимо от их местонахождения путем покупки акций за приватизационные и компенсационные сертификаты.

На сертификатных аукционах были выставлены пакеты акций около 8 тыс. предприятий, в основном производственной сферы. Более 33 млн граждан (66% имеющих право получения приватизационных имущественных сертификатов) воспользовались услугами центров, чтобы выкупить свою часть государственной собственности. Среднегодовые темпы приватизации больших и средних предприятий при этом возросли почти в 2 раза.

К положительным итогам второго этапа приватизации следует отнести:

ликвидирована государственная монополия во многих отраслях народного хозяйства, созданы основы конкурентной рыночной экономики;

распределена и закреплена значительная часть государственной собственности среди частных лиц (как юридических, так и физических) без серьезных социальных конфликтов;

созданы условия для перераспределения и концентрации собственности в руках более успешных собственников;

заложены основы корпоративного сектора экономики и финансового рынка;

миллионы граждан Украины превратились в акционеров и начали приобретать опыт владения корпоративными правами.

Вместе с тем нельзя не отметить и ряд существенных недостатков и просчетов, допущенных в этот период. Специфической чертой приватизации крупных и средних предприятий было значительное (в 2,5 раза) преобладание некоммерческих конкурсов над коммерческими. В соответствии с действующей тогда законодательной базой в ходе некоммерческих конкурсов победителем признавалось лицо, предложившее максимальную величину инвестиций в приватизируемое предприятие. Часто покупатель, чтобы добиться победы на конкурсе, декларировал завышенные инвестиционные обязательства, не выполняя их в дальнейшем. Так, Украинская финансовая группа, желая получить контроль над цементным производством, приняла участие в серии конкурсов под инвестиционные обязательства, пообещав вложить в каждый завод отрасли сотни миллионов долларов. После победы на конкурсах группа о своих обязательствах забыла. Понадобились судебные процессы, прежде чем проданные пакеты акций были возвращены государству.

Неудачной оказалась и попытка использовать Фондом госимущества иностранных советников при продаже крупных предприятий. В мае 1996 г. конкурс по привлечению советников для подготовки и организации продажи 51% пакета акций ВАТ “Полтавский завод газоразрядных ламп” выиграла фирма KPMG. Однако она разорвала контракт, так как ее эксперты определили риски как чрезвычайно высокие, а Кабинет министров и Фонд госимущества не смогли представить убедительных гарантий, что продажа не будет отменена. В результате этого потенциальные покупатели приобрели другие ламповые заводы известных фирм: в Польше – “Филипс”, в Венгрии – “Дженерал Электрик”. Продукция этих компаний позднее заняла отечественный рынок, а полтавский завод, потеряв рынок, лишился инвестиционной привлекательности и до сих пор не продан.

Однако основным негативным социальным результатом этапа массовой сертификатной приватизации следует признать разочарование граждан Украины в ее справедливости и эффективности. Это было вызвано рядом факторов.

Во-первых, за приватизационные имущественные сертификаты, по оценкам международных экспертов, продано менее 4% имущества государственных предприятий, подлежащих приватизации, что в 15 раз меньше, чем было определено планом. Во-вторых, на сертификатные аукционы выставлялись акции преимущественно малопривлекательных предприятий. В-третьих, порядок определения цены акции был такой, что в случае большого количества заявок на акции какого-либо предприятия ее цена по итогам аукциона иногда превышала не только пределы экономической обоснованности, но и здравого смысла. А гражданин не имел возможности отказаться от ее покупки по этой цене. Кроме того, по итогам сертификатного аукциона граждане не получали на руки ни акций, ни их сертификатов, а только выписку из протокола о его результатах, где указывалось количество акций, приобретенных на приватизационный сертификат. Далее необходимо было связываться с акционерным обществом, акционером которого гражданин стал, и требовать выдачи ценных бумаг.

Логическим следствием такого хода событий стало самоустранение к концу периода граждан Украины от участия в приватизации как процессе, лишенном реального имущественного наполнения.

Концентрация капитала
в послеприватизационный период

С 2000 г. начался третий этап приватизации – преимущественно индивидуальной денежной. Он потребовал существенного совершенствования и расширения законодательной базы. Этот вопрос в значительной мере решен в Государственной программе приватизации на 2000-2002 гг., принятой Верховной радой Украины 18 мая 2000 г.

Индивидуальная приватизация предусматривает, что целью продажи целостных имущественных комплексов или пакетов акций предприятий группы Г (предприятия-монополисты и предприятия, имеющие стратегическое значение для экономики и безопасности государства) является концентрация капитала и обеспечение эффективного функционирования предприятия в послеприватизационный период.

Кроме Государственной программы приватизации принят ряд законов, создавших правовую основу индивидуальной приватизации стратегических объектов. Первым из них стал закон “Об особенностях приватизации ОАО ”Укртелеком", принятый 13 июля 2000 г. Согласно закону обязательным условием приватизации является закрепление в госсобственности пакета акций этого АО размером 50% + 1 акция. На льготную продажу членам трудового коллектива и приравненным к ним лицам выставляется 13% акций компании. Остальные 37% должны быть проданы на открытых торгах за денежные средства.

Следующим стратегическим объектом, подлежащим приватизации, стал Мариупольский металлургический комбинат им. Ильича. С этой целью в ноябре 2000 г. принят закон “Об особенностях приватизации пакета акций, принадлежащих государству в уставном фонде ОАО ”Мариупольский металлургический комбинат им. Ильича". В соответствии с ним ЗАО “Ильич-Сталь” предоставлено приоритетное право на приобретение 50%-ного пакета акций по рыночной стоимости.

В состав ЗАО, владевшего 40% акций завода, входило более 50% работников “ММК им. Ильича”. Стоимость госпакета акций определялась как средняя цена их покупки в Первой фондовой торговой системе, но не ниже номинальной стоимости. Законом была предусмотрена возможность продажи этого пакета в рассрочку. Плата за приобретенный пакет вносилась в два этапа: 50% его стоимости ЗАО “Ильич-Сталь” должно было внести в течение 30 календарных дней после подписания договора купли-продажи, а остальные 50% – в течение 6 мес. после его подписания.

Главными аргументами такого пути приватизации стали хорошие показатели работы предприятия, авторитет его директора как специалиста, а также возможность возникновения конфликта на предприятии и ухудшения показателей его работы в случае покупки государственной доли инвестором, который не пожелал бы искать контакта с коллективом предприятия.

Примером индивидуального подхода явилась продажа пакета акций размером 67,41% уставного фонда крупнейшего в Европе нефтеперерабатывающего предприятия “Лисичанскнефтеоргсинтез” (ОАО “ЛиНOС”) за 53,1 млн гривен одной из структур Тюменской нефтяной компании. Фонд госимущества подвергся жесткой критике за низкую цену продажи объекта. Однако предприятие успешно работает. Инвестор погасил его задолженность перед Пенсионным фондом и госбюджетом на сумму 11,1 млн гривен и по зарплате на сумму 3,8 млн гривен, а также внес более 18 млн гривен инвестиций. На предприятии стабильно возрастают объемы переработки нефти.

Наиболее крупной за всю историю приватизации стала продажа 30% пакета акций Николаевского глиноземного завода, которая при стартовой цене пакета 115 млн гривен дала рекордную сумму поступлений в бюджет 547,2 млн гривен (100 млн долл.) и стратегического инвестора для предприятия.

Важным стратегическим успехом данного этапа необходимо признать приход на некоторые проданные предприятия иностранных инвесторов. Так, приобретение 78% пакета акций Николаевского судостроительного завода “Oкеан” голландской компанией Damien Shipyards Group за 26,3 млн гривен наряду с бюджетными поступлениями обеспечило солидные инвестиции в предприятие и расширение рынков сбыта.

Однако наряду с положительными результатами индивидуальной приватизации следует отметить и неудачи. Прежде всего речь идет о предприятиях электроэнергетики.

Первые продажи пакетов акций распределительных компаний проведены в 1998 г. Фонд госимущества объявил сразу семь конкурсов по продаже акций облэнерго в течение одного месяца. Такая поспешность привела к тому, что из известных международных компаний, которые знакомились с состоянием дел в выставленных на конкурсы распределительных компаниях и в энергетике в целом, только французская EDF подала заявку на приобретение пакета акций “Oдессаоблэнерго”. Победителями конкурсов по остальным пяти компаниям стали финансовые посредники, не имеющие никакого отношения к электроэнергетической отрасли.

Первые шаги в приватизации энергосектора на Украине показали неэффективность приватизации энергокомпаний путем продажи небольших пакетов акций на некоммерческих конкурсах. В связи с этим Министерство энергетики совместно с Фондом госимущества предложило изменить стратегию продажи и направить усилия на привлечение стратегических инвесторов в данную отрасль через конкурсы с фиксированными инвестиционными обязательствами.

В результате совместных усилий Кабинета министров и Фонда госимущества Украины контрольные пакеты акций шести энергоснабжающих компаний проданы иностранным компаниям за 865,7 млн гривен при общей стартовой цене 603,5 млн гривен. Ни один отечественный покупатель не смог выполнить условия конкурса.

Приватизация облэнерго показала, что конкуренции между национальным и иностранным капиталом на приватизационном рынке Украины не существует. Участие оффшорного капитала в приватизации крупных промышленных объектов не предусмотрено Государственной программой приватизации на 2000-2002 гг. А кроме него, как оказалось, на Украине не существует легального национального капитала в объемах, сопоставимых с иностранным. Возникла реальная опасность, что промышленные гиганты, в частности энергетика, могут перейти под контроль иностранного капитала.

Кроме того, стало понятно, что продать все энергокомпании только западным инвесторам не удастся. Поэтому правительство ввело более либеральный механизм допуска к тендерам, что позволит украинским и российским компаниям принимать участие в конкурсах по продаже 12 облэнерго.

Приватизация – основа
экономической реформы

Оценивая результаты приватизации на Украине за весь период ее осуществления, следует отметить, что этот процесс был наиболее динамичным и результативным общественным процессом последнего десятилетия и стал основой экономических реформ в стране. По данным Госкомстата Украины, по состоянию на 1 июля 2001 г. форму собственности изменило 74 465 объектов. Первичная стоимость основных средств и нематериальных активов приватизированных предприятий и организаций составляет 33% величины этого показателя по всем предприятиям и организациям Украины. Подавляющая часть приватизированных объектов относится к группе А (малая приватизация) – 80,4%. Средние, крупные и стратегические предприятия составили 15,1%, объекты незавершенного строительства – 3,7%.

В промышленности на 1 июля 2001 г. разгосударствленными предприятиями произведено продукции на 42,6 млрд гривен, или 56% общего объема производства. При этом в отдельных отраслях этот показатель значительно выше. В таких отраслях, как производство кокса и продуктов нефтепереработки, машиностроение, целлюлозно-бумажная и полиграфическая промышленность, легкая промышленность, пищевая и переработка сельскохозяйственных продуктов, этот показатель составляет 64 – 70%.

На реформированных предприятиях в первом полугодии 2001 г. занято 2,9 млн чел., что составляло 1/4 общего количества наемных работников на предприятиях, учреждениях и организациях (кроме отнесенных к малым). При этом на негосударственных предприятиях промышленности и материально-технического снабжения занято более половины работающих и около половины в строительстве и бытовом обслуживании.

Оценка деятельности приватизированных предприятий неоднозначна. Наиболее эффективно работали предприятия медицинской, легкой, пищевой, стекольной, деревообрабатывающей и фарфоровой промышленности. Приватизированными предприятиями химического и нефтяного машиностроения, машиностроения для легкой и пищевой промышленности произведено свыше 90% общего объема продукции.

Среднемесячная номинальная заработная плата работников приватизированных предприятий за этот период составила 322,69 гривен, что на 11,7% выше уровня, который сложился на предприятиях государственной и коммунальной формы собственности. В то же время за один отработанный час работник негосударственного предприятия производит товаров и услуг на 20% больше, чем на государственных и коммунальных, что свидетельствует о более высоком уровне интенсивности труда на реформированных предприятиях и более низком уровне его оплаты.

Анализ структуры издержек производства продукции (работ, услуг) на подобных предприятиях выявил, что в ней преобладали материальные затраты, которые составили в первом полугодии 2001 г. в целом по Украине 65,5% общей суммы издержек, что говорит о высокой материалоемкости производства. Этот уровень материалоемкости был значительно выше (на 22 процентных пункта), чем на предприятиях государственной и коммунальной формы собственности. При этом против соответствующего периода прошлого года данный показатель на приватизированных предприятиях вырос на 2,4 процентных пункта. Наиболее материалоемким на приватизированных предприятиях, как и в целом по стране, было производство продукции промышленности и строительства.

Это свидетельствует о том, что приватизируемые предприятия еще не полностью адаптировались к новым условиям хозяйствования. Следует также заметить, что действующее законодательство не стимулирует предпринимателей к экономии материальных ресурсов. Тем не менее создание критической массы субъектов предпринимательской деятельности с негосударственной собственностью, в чем решающую роль сыграла приватизация, по мнению независимых экспертов, было одним из важных факторов экономического роста, начавшегося в прошлом году и продолжающегося в текущем.

В 2000 г. скорость обращения средств у типичных промышленных негосударственных предприятий была в 1,8 раза выше, чем у предприятий государственной и коммунальной формы собственности. Соответственно чистая прибыль, полученная приватизированными предприятиями, достигла 1,8 млрд гривен, что составило 79,6% общей суммы прибыли, полученной предприятиями Украины.

Таким образом, 2000 г. можно считать начальной точкой отсчета повышения эффективности функционирования разгосударствленного сектора экономики, что в значительной мере и обусловило экономический рост в стране. Процессы реформирования собственности на Украине осуществляются более быстрыми темпами по сравнению с другими составляющими экономических рыночных преобразований (создание стабильного рыночного налогового законодательства, обеспечивающего условия для эффективного функционирования отечественных товаропроизводителей; развитие институтов фондового рынка; деполитизация экономических решений и т.п.). Поэтому без решения этих важных проблем средствами одной только приватизации невозможно достичь существенных структурных изменений в экономике государства и повышении эффективности ее функционирования.

Самой приватизации на Украине необходимо вернуть ее экономическую сущность. Наполнение бюджета средствами от продажи акций не может быть основной задачей приватизации. Главной ее целью должно стать повышение экономической эффективности приватизированных предприятий вследствие прихода инвестора. Деньги в бюджет должны поступать не от продажи акций, а от уплаты налогов нормально работающими предприятиями.