Концессионные формы управления государственной собственностью

ВЛАДИМИР ВАРНАВСКИЙ
кандидат экономических наук,
старший научный сотрудник ИМЭМО РАН

• В процессе либерализации экономики происходят существенные изменения в концепции, системе и механизме управления госсобственностью
• Концессия – одна из главных форм разгосударствления, альтернативных прямой приватизации государственной
и муниципальной собственности
• Разработка проблем концессионной деятельности в России находится на начальной стадии

В последнее 10-летие в мире происходят существенные изменения в системе управления госсобственностью. Они охватывают все сферы деятельности и уровни хозяйствующих субъектов государства, затрагивая многие стороны их отношений с обществом, и проявляются не только в национальном, но и в международном и глобальном масштабах. Эти трансформации совершаются на фоне других фундаментальных процессов формирования новой экономики современного мира, глобализации производства, интернационализации капитала, являясь их следствием и продолжением.

Масштабная приватизация, в частности проведенная в России, представляет собой лишь один из возможных, часто не самых эффективных путей разгосударствления. Существуют и другие, достаточно действенные методы рационального распоряжения госсобственностью в интересах всего общества. В современной западной экономической науке и практике концессии рассматриваются как главная полуприватизационная (semi-privatization) форма разгосударствления в контексте новой концепции партнерства государства и частного сектора конца ХХ в.

Эволюция концессионной политики

Концессии как форма хозяйственной деятельности используются в мире уже несколько столетий. В XIX в. в России, Европе, США, Японии они способствовали реализации государством крупных, дорогостоящих, с большими сроками окупаемости проектов по строительству железных и автомобильных дорог, мостов, электроэнергетических объектов, освоению полезных ископаемых. Уже тогда концессионные соглашения и договоры находили применение в деятельности местных органов власти по управлению принадлежащей им муниципальной собственностью. В России, например, в начале ХХ в. они использовались для решения коммунальных проблем губернских и уездных городов. Большое значение придавалось концессиям во времена НЭПа при восстановлении хозяйства, разрушенного первой мировой и гражданской войнами.

После Великой депрессии начала 30-х годов ХХ в. произошло повышение роли государства в хозяйственной жизни стран, усиление его прямого участия в экономике, сокращение концессионных программ. Однако к концу 70-х годов модель функционирования хозяйства с активным прямым государственным управлением производственной и социальной инфраструктурой в странах с развитой рыночной экономикой стала давать сбои. Постепенно приходило понимание, что такая форма управления в большинстве случаев неэффективна. Кроме того, государственные монополии не вписывались в концепцию либеральных моделей и глобализации.

С возобладанием неолиберальных концепций развития началось сокращение госсектора, а функции государственного управления важнейшими объектами жизнеобеспечения (государственные монополии, отрасли производственной и социальной инфраструктуры и т.п.) стали постепенно передаваться частному бизнесу в рамках концепции партнерских отношений. Прямая приватизация в этих секторах экономики была невозможна по социально-политическим мотивам и из-за непредсказуемости ее социально-экономических последствий. Помимо того, многие политики и экономисты ставили под сомнение эффективность приватизационных форм. С другой стороны, установление партнерских отношений с бизнесом в рамках реализации капиталоемких и долгосрочных проектов позволило государству объединить свои активы с достаточно мощными инвестиционными, управленческими и иными ресурсами частного сектора и тем самым обеспечить достижение синергического эффекта.

Сегодня национальные правительства уже не считают сферой своей полной ответственности многие из тех видов хозяйственной деятельности, которые традиционно относились к их ведению (в частности в отраслях социально-производственной инфраструктуры). Однако вместо приватизации они предпочитают передавать частному капиталу на концессионной или иной контрактной основе объекты нефтяного и газового хозяйства, водоснабжения и канализации, транспортных и коммуникационных систем во временное долго- и среднесрочное управление, оставляя за собой право регулирования и строгого контроля деятельности частных компаний на основе развитой законодательной базы.

К настоящему времени в большинстве стран концессии, контракты на строительство и другие формы управления государственным и муниципальным имуществом стали полноценной альтернативой программам полной и прямой приватизации, при этом концессии доминируют среди всех инструментов косвенной приватизации (см. таблицу).

В результате практической реализации концессионных и других форм приватизации возникают элементы рыночной системы отношений в ранее монопольных средах, появляются рачительные хозяева и эффективные управляющие государственным имуществом, которое не выводится из сферы владения государства, а продолжает оставаться в его собственности.

Правовые основы концессий

Концессия как форма управления госсобственностью используется сегодня более чем в 120 странах мира с различными базисными характеристиками политико-экономической и институциональной систем – государственным устройством, экономической политикой, уровнем гражданственности, ментальностью нации и др.

*В том числе частичная.
Источник: Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines for Policymakers and Regulators. The World Bank, Washington, D.C. – 2000. – Р. 10

Хотя концессии являются достаточно универсальным средством решения экономических проблем, многие страны имеют собственный подход к концессионной деятельности, что обусловлено не только ее многоаспектностью, но и особенностями законодательства, различием места и роли концессий в системе хозяйственного права. Даже среди членов Евросоюза, где модели хозяйственного управления госсектором близки между собой и концессионное законодательство насчитывает более чем вековую историю, имеются существенные различия в толковании концессий. Этот факт отмечается, в частности, в новых правилах Единого рынка, принятых Европейской комиссией в декабре 1999 г.¹ Там же дается определение концессии как системы отношений, при которой общественная власть поручает третьей стороне (частной или смешанной компании) управление объектами инфраструктуры или другими общественными службами при условии принятия этой стороной на себя предпринимательского риска и обязанностей по эксплуатации оборудования.

Исторически содержание концессий и их правовой статус постепенно эволюционировали в направлении от административного акта к публично-правовому и (или) гражданско- правовому договору. К настоящему времени концессиям присущи следующие характерные черты: 1) предмет концессионной деятельности – государственная или муниципальная (общественная) собственность или виды деятельности, составляющие государственную монополию и публичные службы; 2) один из субъектов – государство в лице различных органов власти; 3) возмездность и возвратность предмета концессии; 4) ограниченность концессионного срока.

В странах, где имеются развитые правовые нормы по обеспечению функционирования рыночной экономики, эффективные и гибкие правовые средства защиты собственности и имущественных прав (США, Канада, Австралия, страны ЕС, Япония и др.), широкое применение получило публично-правовое законодательство. Под его действие подпадают объекты госсобственности, природные ресурсы, публичные службы, монополия государства на отдельные виды деятельности. Данные четыре компонента составляют особую “публично-правовую” собственность, которая принадлежит обществу в целом и никому в отдельности.

Концессионные договоры в этих странах заключаются на объекты публично-правовой собственности и обладают одновременно чертами как публично-правового акта, так и гражданско-правового договора. Государство выступает в них в двояком качестве: 1) как представитель общества и власти, временно уступающий концессионеру свои исключительные права на часть принадлежащей обществу собственности и осуществляющий надзор и контроль за его деятельностью; 2) как субъект гражданского права, что отражается в принципах равенства сторон, нерушимости условий договора в течение срока его действия, ответственности по принятым обязательствам и т.п. Гражданско-правовыми нормами обусловливается также судебный порядок разрешения споров и конфликтов между сторонами.

Концессии в развитой
рыночной экономике

В течение последних 10-15 лет в мире реализованы тысячи больших и малых концессионных проектов. Осуществлять их классификацию и анализировать результаты можно с разных точек зрения, но наибольший интерес, на наш взгляд, представляет институциональный срез в концессионной деятельности.

В практике концессий имеется две схемы институциональных преобразований в сфере отношений государства и бизнеса, принципиально отличные друг от друга как по методике, так и по глубине происходящих изменений.

Первая схема – это структурная адаптация имеющейся институциональной среды к изменившимся концепциям развития, приоритетам и условиям хозяйственной деятельности государства. Разработка и эволюционное врастание новых принципов, норм и правил в действующие институты происходит либо в контексте декларированной новой экономической политики государственного регулирования (Великобритания, Новая Зеландия, страны Латинской Америки), либо в рамках приспособления, видоизменения, дополнения существующей системы государственного управления (США, Канада, Япония, страны ЕС). По такому же пути идут новые индустриальные страны (Республика Корея и др.), а также некоторые из развивающихся стран с уровнем развития рыночных отношений, достаточным для установления партнерских связей “государство-бизнес”.

Вторая схема связана с формированием по существу с нуля институтов, соответствующих рыночной экономике и новому месту государства в хозяйственной жизни. Она реализуется в постсоциалистических и некоторых развивающихся странах.

Большой исторический опыт и наличие развитой и легко адаптируемой институциональной среды позволили странам ОЭСР безболезненно начать 10-15 лет назад отработку новых механизмов партнерства в области концессионной деятельности.

Наиболее глубокие институциональные преобразования произошли в Великобритании. В 1992 г. правительство Д. Мейджора объявило о новой концепции управления госсобственностью под названием “Инициатива частного финансирования” (Private Finance Initiative – PFI). Суть ее заключалась в том, чтобы передать частному бизнесу в рамках соглашений о партнерстве функции финансирования строительства, а также эксплуатации, реконструкции, управления государственных объектов производственной и социальной инфраструктуры.

За 1992-2001 гг. правительство осуществило более 400 проектов партнерства в рамках PFI на общую сумму более 19 млрд ф. ст. Подписаны партнерские соглашения во многих секторах хозяйства, включая общественный транспорт и транспортную инфраструктуру, информационные технологии и НИОКР, защиту окружающей среды, градостроительство, правительственные здания и сооружения. В дополнение к традиционным сферам партнерства органы власти стали заключать договоры с частным сектором по предоставлению услуг в области социальной инфраструктуры (здравоохранения, образования и повышения квалификации рабочей силы, поддержки социально уязвимых групп населения, преодоления чрезмерной социальной дифференциации в обществе). В спектр партнерских отношений с частным сектором оказались вовлечены даже объекты правоохранительной и военной сфер – тюрьмы, военные жилищные объекты и военно-учебные заведения. В этом проявляются две новые тенденции – децентрализация экономической власти (передача дополнительных полномочий местным органам власти) и частичная приватизация некоторых социальных, правоохранительных и военных функций государства.

Переход к масштабному применению партнерских форм управления госсобственностью в Великобритании вызвал существенные изменения в институциональной среде как государственного аппарата, так и бизнеса. Появившаяся новая отрасль экономики под условным названием “государственные гражданские контракты и концессии” заставляет чиновников становиться бизнесменами, опытными покупателями услуг частного сектора, вырабатывать правила и нормы поведения в условиях рыночного развития подведомственных им учреждений.

Сразу после объявления “Инициативы частного финансирования” Государственным казначейством страны была сформирована группа из высококвалифицированных государственных служащих и представителей Сити для оказания разносторонней помощи министерствам и департаментам в вопросах коммерциализации их хозяйства. Для проработки различных вопросов партнерства правительство и ведомства стали создавать консультационные и иные компании, а также контролирующие организации.

По оценке ОЭСР, партнерские формы отношений государства и частного бизнеса в сфере управления госсобственностью позволяют Великобритании экономить 15 – 20% государственных расходов². Основываясь на успешном опыте осуществления проектов в области партнерства государства и частного сектора, британское правительство в середине 2000 г. объявило о еще более масштабной программе реализации концессионных и контрактных проектов с участием частного бизнеса. В 2000-2003 гг. по этой программе предполагается израсходовать 20 млрд ф.ст., т.е. почти 7 млрд ф.ст. в год, что более чем в 3 раза превышает ежегодные расходы предыдущих 10 лет реализации PFI.

Первая очередь проектов стоимостью 450 млн ф.ст. включает реконструкцию лондонской Королевской больницы и больницы Св. Бартоломея, создание новой системы трамвайного сообщения в г.Бристоле и модернизацию лондонского железнодорожного узла.

В целом сегодня главная политическая линия в сфере управления госсобственностью в Великобритании – полноценное сотрудничество с частным сектором вместо приватизации.

В других странах ОЭСР наблюдаются сходные с британскими тенденции институционализации концессионных форм партнерства государства и частного сектора, хотя имеются некоторые национальные особенности.

Институциональные условия, необходимые для концессионной деятельности в России

В постсоциалистических странах тоже интенсивно разрабатываются схемы партнерства государства и частного сектора, но строить их приходится практически при отсутствии институциональной базы.

В законотворческой работе в области концессионной деятельности Россия и другие государства СНГ не могут в полной мере опереться на опыт развитых стран, поскольку там концессионное законодательство врастало в общий кодекс административных законов, регламентирующих формы государственного регулирования предпринимательской деятельности, постепенно, что приводило к эволюционному изменению отношений государства и частного бизнеса.

Определенные сложности стоят также на пути адаптации законодательства и подзаконных актов периода НЭПа к реалиям современной России. В 20-е годы в сферу концессионной деятельности пришли профессионалы – носители знаний, опыта и информации о концессиях царской России. Они знали, как нужно развернуть концессионную работу в изменившихся условиях и приспособить старые нормативные акты к новой системе экономических отношений, что позволило быстро запустить концессионные проекты в различных отраслях. Сегодня же таких профессионалов, хорошо представляющих подводные камни этой формы владения и пользования госсобственностью и возможные последствия тех или иных решений, просто не существует.

В сложившихся условиях для всех стран постсоветского пространства остается вариант поиска собственных путей приспособления концессионных отношений к системе хозяйственных связей государства и частного сектора. Конституирующей основой подобной деятельности, на наш взгляд, должен стать закон о концессиях.

В 90-х годах такие законы приняты во многих странах, в частности в Черногории (1991 г.), Хорватии (1992 г.), Киргизии (1992 г.), Молдавии (1995 г.), Болгарии (1997 г.), Сербии (1997 г.), Коста-Рике (1998 г.), Украине (1999 г.).

В России же подобного закона еще нет, и это является главным сдерживающим фактором развертывания концессионной деятельности. В течение 8 лет (беспрецедентный случай в законотворческой работе) законопроект находится на различных стадиях рассмотрения в законодательных органах, возвращается в правительство, снова представляется Законодательному Собранию, изучается в комитетах и комиссиях, дорабатывается и переписывается на новой концептуальной основе.

Разработка и принятие федерального закона о концессиях – только начало сложной работы по проведению концессионной реформы. Чтобы закон заработал, необходимо принять целый ряд нормативных актов и подзаконных документов разного уровня.

Процесс законотворческой деятельности должен начинаться с разработки концепции и основных положений закона о концессиях, а также используемых понятий (верхний уровень). В дальнейшем он должен идти параллельно на всех уровнях, с тем чтобы любую норму, закладываемую в закон о концессиях, можно было достаточно оперативно проверить на экономическую и практическую целесообразность в рамках других законов и подзаконных актов.

Создание замкнутой законодательной базы по концессиям – сложная задача, без успешного решения которой невозможно становление этой формы управления госсобственностью в России.

Другая актуальная проблема – разработка концепции и стратегии введения концессионных форм владения госсобственностью. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий вовлечено множество разнородных организаций – комитеты законодательной власти, министерства и госслужбы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Они разрабатывают свои законопроекты или отдельные положения исходя из собственных представлений, не опираясь на единую государственную концептуальную основу, которой пока не существует. Реализуются или изучаются различные “квазиконцессионные” пилотные проекты в Самарской, Калужской, Волгоградской областях (жилищно-коммунальное хозяйство), г. Санкт-Петербурге и Саратовской области (автомобильные дороги), Вологодской области и Сибирском федеральном округе (лесное хозяйство). Однако это делается не на концессионной основе, поскольку понятие “концессия” не введено в официальный хозяйственный оборот, а с использованием более простых форм – оперативного управления и хозяйственного ведения.

Третьим важнейшим условием развертывания концессионной деятельности является формирование соответствующей институциональной среды. Речь идет о создании (как это делается, например, в Сербии, Коста-Рике) параллельно с законами специальных институциональных органов законодательной и исполнительной власти, в ведении которых находятся следующие вопросы: законодательство в сфере концессий; их оформление; надзор и контроль за деятельностью концессионных предприятий. Кроме того, должны быть обеспечены условия для формирования финансово-экономических институтов, обеспечивающих финансирование концессионной деятельности; независимых организаций, осуществляющих экспертизу концессионных проектов; управляющих компаний; отраслевых и иных ассоциаций и объединений.

***

По масштабам, глубине и степени проникновения в систему сложившихся хозяйственных отношений концессии сопоставимы с приватизационными процессами, поскольку их объектом в России уже в ближайшее время могут стать предприятия отраслей социально-производственной инфраструктуры (жилищно-коммунальное хозяйство, автомобильные и железные дороги, порты, общественный транспорт), недра, лесные богатства, муниципальная собственность. От того, насколько полной и качественной будет законодательная база и экономическая проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех или неудача реализации намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России – введения концессионных форм управления госсобственностью.

¹Single Market News. – May 2000. – № 21.
²Issues and development in public management surveys 1996/97//OECD. – P. 44.