Административно-государственное управление: опыт Франции

ИРИНА ВАСИЛЕНКО
доктор политических наук
Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова

• Реформа государственного управления 80-х годов расширила права коммун, департаментов и регионов
• Основной элемент карьеры - продвижение по служебной лестнице по мере выслуги лет
• Институт парламентского уполномоченного призван смягчать отношения между законодательной и исполнительной ветвями власти

К современному облику института государственной службы Франция шла на протяжении веков. Тенденции централизации и децентрализации государственного управления неоднократно сменяли друг друга - только за последние 200 лет власть несколько раз переходила от местных органов к государству и обратно. Последняя крупная реформа, в основу которой лег Закон о правах и свободе коммун, департаментов и регионов, проведена в 1982 г.

До этой реформы власть центральной администрации была очень сильна, она жестко контролировала всю бюрократическую сеть страны. Пришедшие в 1981 г. к власти социалисты осуществили децентрализацию. Часть полномочий в области экономического и социального планирования была передана регионам. Вопросы экономического развития, налогообложения и образования вошли в компетенцию администрации в 22 регионах и 96 департаментах. Закон 1982 г. переименовал назначаемых Парижем префектов в “специальных уполномоченных Республики”, при этом их права были значительно урезаны. Тем самым после пяти веков централизации Франция начала обратный путь.

По мнению французского политолога Ги Сормана, ослабление опеки со стороны центральных органов привело к экономическому и политическому укреплению местной власти. Сегодня бюджет местных органов управления примерно на 3/4 формируется из налоговых поступлений и только на 1/4 - за счет государственных субсидий. Расширились права коммун в вопросах развития транспорта, социальной деятельности, юстиции, полиции, они сами регулируют планировку и застройку городов. “Децентрализация и развитое местное самоуправление, - считает Г.Сорман, - сильная сторона нации. Там, где слишком сильно государство, общество, напротив, слабо”¹.

Законодательство о гражданской службе

Действующее во Франции законодательство о гражданской службе является итогом реформ, начавшихся сразу после войны. Хотя понятие “чиновник” употребляется сегодня для характеристики всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, в строго юридическом смысле оно значительно уже и по существу относится только к служащим гражданской (публичной) службы. Действующий с 1946 г. Закон об общем статусе чиновника регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда. Внесенные в него в 1959 г. поправки имели одну направленность - усиление иерархического подчинения чиновников власти.

В системе гражданской службы имеется понятие “кадр”, введенное законом 1946 г. Оно означает объединение всех должностей, занимаемых гражданскими служащими одинакового ранга (“кадр директоров”, куда входят директора всех департаментов, “кадр контроля”, который объединяет всех инспекторов, и т.д.).

Существует также понятие “класс чиновников”. Таких классов четыре и в понижающемся иерархическом порядке они обозначены буквами А, В, С, D. На класс А, в который входят 20% чиновников административно-государственного управления, возлагаются функции выработки управленческих решений. Класс В (около 40% чиновников) осуществляет реализацию этих установок. Классы С и D включают технических работников, являющихся простыми исполнителями. Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классами трудно провести разграничение.

Законы 1946 и 1959 гг. охватывают не всю гражданскую службу Франции. Установленный ими статус чиновника не применим к таким категориям государственных служащих, как судьи, военный персонал, сотрудники государственных служб промышленного и торгового характера, полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника существуют частные статусы чиновников перечисленных категорий.

Согласно законодательству лицо не может быть назначено на гражданскую должность, если не имеет французского гражданства, не обладает гражданскими правами и не соответствует моральным требованиям, нарушает законодательство о военной службе. В последнем случае кандидат должен либо завершить военную службу, либо быть освобожден от нее.

Элементы бюрократической карьеры

Теоретически отбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия - способности выполнять возложенные обязанности. Это определяется оценкой уровня профессиональной квалификации. Существует инструкция 1946 г., очерчивающая круг обязанностей и утверждающая образовательный уровень для каждого класса чиновников.

Конкурсные экзамены в класс А призваны выявить общие и технические знания и оставить уверенность, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Нужен и диплом об окончании высшего учебного заведения.

Для поступления в класс В кандидат должен уметь определять, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его началом. Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большой гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в класс А, однако и здесь по инструкции необходим высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний.

Конкурсные экзамены в класс С имеют целью выявить исполнительско-технические навыки, поскольку способность к личной инициативе здесь не требуется.

Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной подготовкой, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы.

Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Конкурс включает письменный и устный экзамены. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип анонимности. Этот экзамен может принимать самые различные формы - редактирование текста, подготовка определенного досье и т.п. На устном экзамене оценивается общая культура кандидата, его специальные знания, способность логично излагать свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию.

Существуют два типа конкурсов - внешние и внутренние. На внешних производится набор новых чиновников, с помощью внутренних осуществляется продвижение по иерархической лестнице. Значительное внимание при конкурсном отборе уделяется общей эрудиции и стилю изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование.

В отличие от США и ФРГ, где господствует концепция специализации служащего в госаппарате, во Франции (как и в Англии) превалирует мнение о необходимости широкой подготовки чиновников для выполнения как административных, так и технических функций. Французская государственная служба стремится подбирать чиновников с достаточно высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные задачи.

Внутренний конкурс является лишь одним из средств продвижения чиновников по служебной лестнице. В соответствии с общим статусом такое продвижение включает “продвижение по ступеням” и “повышение в чине”.

Продвижение по ступеням выражается в увеличении жалованья в зависимости от работы чиновника и полученных им оценок, а повышение в чине может осуществиться двумя путями. Во-первых, по выбору, путем внесения чиновников в ежегодный список повышения, составляемый после получения мнения административной паритетной комиссии на основании полученных чиновником ежегодных оценок и с учетом выслуги лет. Во-вторых, на основе профессионального отбора, производимого с помощью экзамена.

Таким образом, основным элементом бюрократической карьеры во Франции является гарантия медленного, но верного продвижения по мере выслуги или стажу работы в данном учреждении (этот принцип практически полностью исключен в США, где автоматическое продвижение по служебной лестнице полностью исключено).

Наряду с обычным порядком продвижения по службе существует и исключительный, цель которого - ускорение перевода в более высокий класс или более высокий ранг внутри класса особо отличившихся чиновников. Это позволяет усилить влияние субъективных факторов на формирование корпуса чиновников. Существуют два пути такой карьеры. Первый заключается в том, что руководители административных агентств в отдельных случаях создают для перспективных чиновников соответствующие условия, предоставляя им возможность досрочно подготовиться к конкурсным экзаменам и заранее резервируя для них определенную должность. Вторым путем является командировка за рубеж. В этом случае чиновник, направленный на службу за границу или в международную организацию, сохраняет право на продвижение по службе.

Как и в других развитых странах, во Франции существует институт “политических” чиновников. Они пользуются всеми положенными привилегиями, но не связаны с иерархической системой административно-государственного управления, поскольку с самого начала поставлены над ней. Это как бы политическая надстройка над формально нейтральным чиновником, играющая роль камертона, с которым тот сверяет свою деятельность.

К политическим назначениям относятся должности директоров и членов министерских кабинетов, директоров административных департаментов, генеральных комиссаров, генеральных секретарей департаментов. Назначение этих лиц производится решением правительства или заинтересованного министра. Они уходят в отставку вместе с правительством.

Таким образом, французское чиновничество - “многослойный пирог”, в котором каждый слой поддерживает вышестоящий и давит на нижестоящий. В этом пироге исключительное место занимает верхняя группа - элита гражданской службы, высшие административные и политические чиновники. Высший корпус представляет замкнутую группу, члены которой, как правило, являются выходцами из одних и тех же учебных заведений. Можно без преувеличения сказать, что подавляющее большинство этих людей знакомы друг с другом и говорят на одном и том же не только политическом, но и бытовом языке. Все это делает французский высший корпус чиновников почти семейной организацией, интеграция которой достигается без каких-либо формальностей.

Особое место в подготовке высших кадров государственного аппарата занимает Национальная школа администрации. В это элитарное учебное заведение принимают лиц с высшим образованием не старше 26 лет и государственных служащих не старше 30 лет, имеющих практический стаж не менее 5 лет. Школа культивирует чувство солидарности, например чиновники, закончившие ее, стремятся набирать сотрудников среди бывших однокурсников. Высший корпус ограничивает свой численный рост путем жесткого отбора. Так, Инспекция финансов ежегодно берет из Национальной школы администрации лишь 3-4 человека. Это вызвано заботой не только о компетентности организации, но и ее престиже, важнейшим средством сохранения которого считается ограниченное число занятых в ней лиц.

Членство в замкнутой высшей группе гарантирует соответствующее должностное положение и должностной оклад. По мнению французского политолога Мишеля Крозье, основная масса чиновников не разделяет взглядов элиты, что ведет к большой разобщенности французского чиновничества в целом².

В 70-80-е годы правительство левых сил пыталось бороться с элитарностью высшего административного аппарата. Так, тогдашний министр публичной службы и административных реформ Ле Пор в своих выступлениях настаивал на необходимости устранения социального неравенства в составе учащихся Национальной школы администрации (в 1981 г. дети рабочих составляли здесь лишь 3%), поскольку был убежден, что верхние слои государственных служащих “должны отражать социальную реальность нации”³. Однако на практике в последнее 10-летие в структуре административно-государственного управления мало что изменилось: высший слой управляющих по-прежнему отличается элитарной замкнутостью.

Политическая деятельность чиновников

В отличие от германского, американского и английского административного права, которое предполагает обязательную верность чиновников государственной власти, т.е. регулирует не только их профессиональную, но и политическую деятельность, во Франции в личном деле чиновника не может фигурировать никакое упоминание о политических, философских или религиозных взглядах.

Французская правовая доктрина исходит из принципа общей лояльности чиновника по отношению к государству, которая не требует активного выражения - вступления в правящую партию или поддержки правительственного курса, а понимается скорее как верность народу и конституции. Политический конформизм требуется лишь от высокопоставленных должностных лиц.

Вместе с тем, декларируя свободу политических взглядов вне службы, французская правовая доктрина ограничивает чиновников “обязанностью сдержанности” во время выполнения служебных обязанностей, т.е. на службе рекомендуется отказаться от выражения своих политических, философских и религиозных убеждений.

Система административной юстиции

Франция является первой страной, утвердившей систему административной юстиции, которая сложилась на основе реформ 1958-1963 гг. Главное ее звено - Государственный совет, председателем которого является премьер-министр, а заместителем - министр юстиции. Действительное же председательствование осуществляет вице-председатель.

Государственный совет - орган, полномочия которого носят как административный, так и судебный характер. Административные полномочия состоят в праве давать заключения, предназначенные для администрации. В частности, Государственный совет может вынести решение о необходимости проведения административных реформ. Судебные полномочия заключаются в праве рассматривать дела чиновников в качестве суда первой инстанции, причем решения являются окончательными. Государственный совет представляет также апелляционный суд в отношении нижестоящих органов административной юстиции. Ежегодно он рассматривает в среднем 3 тыс. жалоб чиновников.

Систему контроля за административно-государственным управлением дополняет институт парламентского уполномоченного (посредника), образованный в 1973 г. Посредник назначается на шесть лет декретом президента страны. Он обязан изучать жалобы, возникающие в связи с деятельностью администрации, передаваемые ему из парламента. Парламентский уполномоченный действует путем рекомендаций и предложений, составляет ежегодно публикуемый доклад. Это, по сути, орган расследования. Если в результате такого расследования устанавливаются упущения в деятельности администрации, посредник информирует об этом правительство. Большинство французских юристов высоко оценивают эффективность института парламентского уполномоченного, призванного смягчать отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти.

***

Сегодня, когда в России проходят реформы государственного управления, французский опыт может, на наш взгляд, оказаться полезным. Успешная практика децентрализации свидетельствует о том, что усиление местной власти служит укреплению связей между гражданским обществом и государством. Важно при этом, чтобы местные властные органы обладали реальными экономическими и политическими возможностями в решении проблем, с которыми к ним обращаются граждане.

Представляет интерес и система административной юстиции, которая призвана играть роль контролирующего и регулирующего механизма в государственном управлении. Введенный во Франции институт парламентского уполномоченного, призванный смягчать отношения между законодательной и исполнительной ветвями власти, мог бы, на наш взгляд, быть использован и в России, где конфликт между ними является тормозом на пути административных реформ.

¹Сорман Ги. Два истории.//Ваш выбор. - 1992. - Ноябрь. - С.18-19.