Управление социальным
развитием
В 1997 г. в Нидерландах насчитывалось свыше 660
тыс. семей (11% их общего числа), живущих на доходы,
приближающиеся к прожиточному
("социальному") минимуму. Эта величина
остается стабильной с начала 90-х годов, после
того как произошло резкое увеличение категории
бедных в связи с ростом квартирной платы и
усиленным внедрением монетаристской политики с
упором на сокращение дефицита государственного
бюджета.
Общее направление политики нынешнего
правительства и парламента (так называемой
"фиолетовой коалиции", в которую входят две
левоцентристские партии и "либеральная"
партия правого толка) по вопросам бедности можно
представить как попытку сочетать монетаристские
методы и децентрализацию социальной политики с
политикой активного влияния государства и
муниципалитетов на занятость и
социально-психологический климат неимущего
населения.
Это выражается, с одной стороны, в сокращении
размеров пособий и ужесточении правил их
выплаты, приватизации социальных организаций и
фондов, а с другой - в попытках стимулирования
создания дополнительных рабочих мест в частном и
государственном секторах (последние здесь
называют "рабочими местами Мелкерта" по
имени министра социального обеспечения и
занятости социал-демократа Л.Мелкерта).
В частном секторе это достигается за счет
уменьшения налогового бремени работодателей,
принимающих на неполный рабочий день лиц,
живущих длительное время лишь на пособие,
иммигрантов, инвалидов. В государственном
секторе создаются специальные рабочие места в
государственных учреждениях, полиции, на
транспорте, в народном образовании, культурных
учреждениях, при этом преимущество также
отдается людям, принадлежащим к беднейшему
классу.
Организационно политика борьбы с бедностью
проводится следующим образом. Правительство и
парламент определяют ее общие направления,
закрепляют законодательно суммы и правила
распределения пособий, создают группы анализа и
контроля за ситуацией. Направления политики
закрепляются в специальных документах -
"Ноте о бедных", ноте "Другая сторона
Нидерландов" и др. Эти документы направляются
в муниципалитеты, которые должны на их основании
разрабатывать собственную политику, учитывающую
особенности региона.
В последней "Ноте о бедных" муниципалитетам
предоставляются права по собственному
усмотрению распоряжаться дополнительными
средствами, выделяемыми либо из центрального
бюджета, либо аккумулируемыми на местном уровне.
В ноте "Другая сторона Нидерландов"
предлагаются меры по стимулированию создания
новых рабочих мест и интеграции социально
обездоленных в общественную жизнь. Каждый год
специальные комиссии проводят анализ
деятельности как центральных органов, так и
местных.
В конце 1997 г. вышел очередной ежегодный доклад
правительства Нидерландов о проблемах бедности
под названием "Наиболее уязвимые". Приводим
сокращенный перевод одной из его глав.
Нидерланды: муниципальная политика по
преодолению бедностиКОРНЕЛИУС ВАН ДЕР ВЕРФ
руководитель организации "Исследования в
области политики"
(г.Лейден, Нидерланды)
• Проблемой бедности заняты как центральное
правительство, так и органы самоуправления
• Муниципалитеты, руководствуясь общими
направлениями, определяемыми правительством и
парламентом, разрабатывают собственную политику
борьбы с бедностью с учетом особенностей
регионов
• Основной упор должен быть сделан на создание
условий для роста занятости и помощь в поисках
работы
Министерство социального обеспечения
Нидерландов разработало схему борьбы с
бедностью, включающую мероприятия как со стороны
центральных властей, так и местных органов
управления. Задача центральных властей состоит в
разработке правил, представленных в "Ноте о
бедных", и финансовом обеспечении, а
муниципальные органы берут на себя создание
институтов, реализующих на практике политику
борьбы с бедностью, а также эффективное
распределение выделенных из центра средств.
Таким образом, от муниципалитетов ожидается, что
они реализуют общую политику с учетом местных
особенностей, основываясь на реальных нуждах
каждого региона, каждого индивидума. В начале 1997 г. создана комиссия, обобщающая
результаты работы правительства и
муниципалитетов в этом направлении. Поскольку
основная часть бедных (лиц, имеющих минимальный
доход или получающих пособие) сосредоточена в
больших городах, обследование охватило четыре
крупнейших города страны - Амстердам, Роттердам,
Гаагу, Утрехт. Из всех 572 муниципальных округов
было выбрано 76, при этом все 20 населенных пунктов
с населением, превышающим 100 тыс. человек - 27 из
33 муниципалитетов с населением от 50 тыс. до 100 тыс.
человек, 25 из 515 муниципалитетов с населением до
50 тыс. человек. В задачу обследования входило обобщение
мероприятий и результатов политики
муниципалитетов по борьбе с бедностью и
установление того, насколько она соответствует
политике центрального правительства, в
представленной "Ноте о бедных".
Основные направления
муниципальной политики
Муниципалитеты распределяют государственные
пособия на основе закона об "Общей поддержке
населения". Лицам, не имеющим других доходов
или доход которых недостаточен, пособия
предоставляются на основании указанных в законе
норм. Кроме того, начиная с 80-х годов в больших
муниципальных округах выплачивается
муниципальное пособие согласно нормам
минимальных доходов, разрабатываемым для
данного региона. В последней "Ноте о бедных"
предусмотрены различные дополнительные формы
поддержки малообеспеченных лиц, приспособленные
к тому или иному региону. Так, с 1997 г. разрешено
вдвое увеличивать норму списаний с налогов.
Кроме того, местным органам разрешается
предоставлять пособия определенным группам
населения с низкими доходами без
индивидуального рассмотрения положения каждого
из входящих в эту группу. Согласно "Ноте о бедных" муниципальная
политика преодоления бедности должна носить
комплексный характер, учитывая, в частности, то
обстоятельство, что неимущее население
оказывается исключенным из социальной жизни
общества. В "Ноте" указаны основные
направления этой политики, совместная
реализация которых, по мнению правительства,
будет способствовать решению проблемы бедности. n Создание условий для роста
занятости
должно быть главным направлением
работы муниципалитетов в этой области. Лицам с
минимальными доходами нужно в первую очередь
предоставить шанс найти работу и улучшить таким
образом свое положение. Однако, как показало
обследование, это крайне сложная проблема.
Поэтому задачей муниципалитетов является
приложить максимум усилий, чтобы стимулировать
социальную активность лиц, получающих пособия,
например, путем привлечения их к неоплачиваемой
общественной работе. Необходимо также
способствовать интеграции в общественную жизнь
больных, бездомных, этнических меньшинств,
принимая при этом во внимание
социально-экономические различия этих категорий
лиц и состояние их здоровья. n Важная роль отводится
социальным
пособиям, поддерживающим материальный доход.
В
"Ноте о бедных" предлагаются различные
способы
поддержания доходов населения на
минимальном уровне, соответствующем
особенностям конкретного региона.
При этом
каждый муниципалитет руководствуется
следующими правилами: • все получающие пособия, а также граждане,
приравненные к ним, должны быть осведомлены о
возможностях, предоставляемых муниципалитетом; • на основе индивидуального подхода в
категорию бедных могут включаться граждане, по
формальным признакам к ней не относящиеся; • муниципальные пособия должны быть
направлены на снижение расходов граждан на
проживание. Предоставлять дополнительный доход,
не предусмотренный Законом об общей поддержке
населения, не разрешается. n Еще одно направление -
снижение постоянных затрат
и стимулирование
бедных придерживаться рамок своего бюджета. Согласно "Ноте о бедных" для категории
нуждающихся должны быть прежде всего облегчены
такие постоянные затраты, как плата за жилье,
электричество и газ, местные налоги. Часто люди
попадают в затруднительное положение из-за
непредвиденных затрат, например в связи с
починкой или приобретением новых бытовых
приборов. В этих случаях муниципалитет может
взять часть расходов на себя, при этом он должен
не только следить за тем, чтобы все нуждающиеся
были осведомлены о своих правах в этой области,
но и с помощью опросов выявлять таких людей и
предлагать им необходимую помощь. Исследования, проведенные в феврале 1997г.,
показали, что 3/4 опрошенных муниципалитетов
четко сформулировали свою политику борьбы с
бедностью и привели ее в соответствие с
основными направлениями "Ноты о бедных".
Наиболее "продвинутыми" в этом отношении
оказались районы с населением, превышающим
50 тыс. человек. Среди принимаемых муниципалитетами мер на
первом месте находится поддержка доходов на
определенном уровне, на втором - списание
муниципальных налогов, задолженности и снижение
других затрат, на третьем - создание условий
для занятости и помощь в поисках работы. Однако
выбор определенного направления политики борьбы
с бедностью, которому отдает предпочтение тот
или иной район, зависит от конкретных
обстоятельств. Это может быть работа с наиболее
обездоленными, поддержание прожиточного
минимума, улучшение работы служб социальной
защиты, предоставление специальных пособий,
поддержка инвалидов. При ряде муниципалитетов
создаются советы, в задачу которых входят
регулярные встречи с людьми, стоящими на
социальном учете. Некоторые муниципалитеты проводят собственные
исследования проблем бедности, задача
которых - выявление групп социально
обездоленных и изучение их нужд. Результаты
таких исследований, а также рекомендации со
стороны муниципалитетов доводятся до сведения
правительственных органов. Главной целью при
этом является повышение эффективности имеющихся
институтов и инструментов политики борьбы с
бедностью, а также улучшение их взаимосвязей. В целом в большинстве муниципалитетов в
течение многих лет проводится достаточно
активная политика борьбы с бедностью, поэтому
необходимо лишь интенсифицировать ее и привести
в соответствие с "Нотой о бедных". При этом
упор сейчас делается на
помощь в поисках работы,
тогда как раньше речь преимущественно шла о том,
чтобы обеспечить каждого человека, не имеющего
других доходов, соответствующим пособием. Правда, это касается в основном относительно
крупных провинций, где бедность носит особенно
тяжелый характер. В небольших муниципалитетах с
населением менее 100 тыс. человек приоритет
отдается политике, направленной на улучшение
положения лиц, доход которых приближается к
прожиточному минимуму. Эти муниципалитеты пока
не разработали документов, аналогичных "Ноте о
бедных", но ориентируются на политику других
регионов и предлагают собственные меры по
поддержанию прожиточного минимума.
Новые инициативы
В разработанных муниципалитетами (в основном в
крупных населенных пунктах) программах,
соответствующих "Ноте о бедных",
предлагаются и новые меры. Так, некоторые
программы в целях предупреждения
преждевременного ухода из школ неуспевающих
предусматривают создание для учеников начальных
классов групп внеклассной работы, для ведения
которых привлекаются матери детей из
близлежащих районов. В ряде органов самоуправления формируются
центры по работе с людьми, имеющими сложные
жизненные проблемы, или центры для лиц, склонных
к бродяжничеству. Оказывается также
материальная и моральная помощь неимущим с целью
предупредить их дальнейшую маргинализацию. Среди мер, предпринимаемых с целью поддержания
доходов не ниже определенного уровня, можно
отметить: • оплату телефонных расходов пожилых и
инвалидов для содействия их социальным
контактам; • организацию отдыха для людей с
минимальными доходами; • поддержку местной системы обмена товаров и
услуг по принципу, применяемому в некоторых
районах Англии и получившему название
"летс". Согласно этой системе в районе
вводится в обращение условная единица
"летс", которой жители рассчитываются друг с
другом за предложенные услуги. Эти "летсы"
могут также отовариваться в местных магазинах.
Например, человек, проделавший некоторую работу
для соседа, получает оплату не деньгами, а
"летсами", за определенное количество
которых другой сосед окажет ему свои услуги или
предложит продукты из своего магазина. Система
"летсов" действует только для жителей
данного района, позволяет повысить занятость в
нем, операции с "летсами" не облагаются
налогами. Общее денежное обращение при этом не
увеличивается. В целях снижения общих затрат и стимуляции
бедных строго придерживаться своих бюджетов
используются следующие меры: • создание для жителей с низкими доходами
системы коллективного дополнительного
медицинского страхования (помимо обязательного,
гарантируемого государством). Это позволяет не
только снизить затраты на страхование для данной
группы граждан, но и существенно улучшить
медицинское обслуживание; • создание групп "энергия", позволяющих
при небольших затратах (установление счетчиков
энергии, утепление жилища за счет
муниципалитета) свести к минимуму использование
энергии в домах бедных жителей. Эти работы по
заказам муниципалитета могут поручаться
безработным; • создание жилищных фондов для бедных, из
которых выдается дополнительная к
общегосударственной субсидия на жилье; • тщательный контроль за тем, чтобы затраты на
жилье были строго привязаны к доходам
арендатора. Этот контроль включает
распространение информации о жилье и субсидиях,
а также стимулирование поиска более дешевого
жилья.
Политика поддержки
отдельных групп населения
Согласно инструкции "О муниципальной
поддержке уровня доходов", вступившей в силу с
июня 1996 г., районам разрешается по своему
усмотрению увеличивать отдельным категориям
бедных социальные выплаты, определяемые
центральным правительством. Однако
муниципалитеты с осторожностью подходят к
реализации этой новой меры (из 48 обследованных
муниципалитетов только 35 частично или полностью
используют данную возможность). Это связано с
тем, что муниципалитеты больших городов попали в
затруднительное положение, поскольку в
дополнительной поддержке нуждаются слишком
большие категории населения. Иногда они
вынуждены выбирать реципиентов даже внутри
определенных групп. В ряде случаев выплаты носят
единовременный характер. Лучше обстоит дело в
маленьких регионах, так как число возможных
реципиентов здесь ограничено. Вместе с тем во всех муниципалитетах созданы
специальные фонды солидарности, фонды для
получающих минимальные доходы и др. Часто они
используются для поддержки общественных
учреждений - библиотек, музеев, театральных и
музыкальных коллективов, спортивных обществ и
т.п. Особый упор делается на то, чтобы услугами
этих общественных учреждений пользовались
жители с минимальными доходами. Иногда данные
фонды используются и для поддержки лиц, имеющих
доходы на границе бедности (110-125% минимального
дохода). "Групповой политикой" муниципалитетов
могут быть охвачены и другие категории
бедных - пожилые люди, многодетные семьи, лица,
длительное время (3,5-8 лет) живущие только на
пособие. В некоторых районах эти категории
определяются по пороговому уровню затрат, причем
иногда этот порог фиксируется, иногда
привязывается к доходу. Правительство рекомендует муниципалитетам
предоставлять дополнительные субсидии в
следующих случаях: • на оплату энергии в холодный сезон; • на оплату проездных билетов, абонементов на
культурные мероприятия, членства в некоторых
союзах для пожилых и инвалидов, на одежду; • на жилье для пожилых, инвалидов и многодетных
семей; • на частичную оплату дополнительных к
обязательному страхованию затрат на медицинское
обслуживание; • на образование, покупку школьных
принадлежностей, организацию отдыха детей из
малообеспеченных семей. *** В целом разработанная правительством политика
борьбы с бедностью, изложенная в "Ноте о
бедных", дала четкий ориентир региональным
властям. В малых населенных пунктах возникла
возможность интегрировать раздробленные
мероприятия в более целенаправленную систему
мер. В больших городах, где роль муниципалитетов
традиционно велика, появилось более четкое
понимание приоритетов "групповой
поддержки". Таким образом, проблема бедных становится не
только заботой правительства, но все в большей
степени и органов самоуправления. При этом
между муниципалитетами возникает даже некий вид
конкуренции. Местному населению как бы дается
сигнал, что именно окружающее общество заботится
о своих членах, а не кто-то сверху. Вместе с тем высказываются опасения, что
расходы муниципалитетов на преодоление бедности
могут стать для них непомерными, а
"изолированность" политики отдельных общин
приведет к неравномерности социальной поддержки
(в одних муниципалитетах ее возможности могут
оставаться неиспользованными, а в других расходы
будут слишком велики). В этом случае, может быть,
придется повернуть вспять маятник
децентрализации и вновь унифицировать политику
муниципалитетов. Что касается потенциала, заложенного в ноте
"Другая сторона Нидерландов", предлагающей
активно стимулировать создание рабочих мест, то
на местном уровне он используется недостаточно.
Хотя иногда муниципалитеты предлагают
дополнительные суммы тем, кто активно ищет и
находит работу, для основной части людей,
длительное время живущих на пособие, нахождение
рабочего места является трудной проблемой как
физически, так и психологически. Большинство же
муниципалитетов в своей политике борьбы с
бедностью делает упор на поддержку доходов и
списание долгов. |
