Трансформация региональной экономической политики

ПАВЕЛ МИНАКИР
член-корреспондент, директор Института
экономических исследований Дальневосточного отделения РАН

• Стремительность либеральных реформ в принципе исключала учет всего многообразия региональных особенностей России
• Межбюджетные отношения – наиболее удобная для федерального центра форма региональной политики
• Региональная политика может реализовать принцип “двухсекторного развития”, что оказалось не по силам макроэкономической политике

Сложная пространственная структура российской экономики, традиционно сильная зависимость макроэкономической политики от ее реализации на местном уровне обусловливают важность разработки и осуществления региональной экономической политики. Не только Россия сталкивается с этой проблемой. Практически все транзитные экономики вынуждены рано или поздно формировать аналогичную политику, так как региональные подсистемы характеризуются столь же высокой инерционностью, как и собственно хозяйственные национальные системы. Поэтому общенациональные трансформации тем более асинхронны и пространственно дифференцированы, чем сложнее и дифференцированнее само экономическое пространство.

Формирование механизма
региональных реформ

Для большой многорегиональной системы, с высоким уровнем начальной неоднородности экономического пространства характерна проблема множественности ареалов трансформации¹. Они задаются естественными и накопленными в ходе реформ инфраструктурными, экономическими, институциональными различиями однородных хозяйственных подпространств.

Российская экономика как раз характеризуется чрезвычайно высоким уровнем пространственной неоднородности, и, следовательно, потенциал мультиплицирования трансформационных ареалов изначально был весьма высок. Это породило в первый период либеральной реформы сильное недовольство, особенно на местах, отсутствием региональной экономической политики, под которой, как правило, подразумевалось наличие дифференцированной по регионам политики государства.

Накал страстей представлялся несколько странным. Казалось бы, накопленные в плановой практике методы и инструментарий территориального планирования и управления, включая процедуры согласования интересов и решений различного уровня, должны были значительно облегчить и даже сделать естественной регионализацию общеэкономической политики реформ. Вместе с тем на начальном этапе учет региональной специфики в осуществлении трансформационной программы был, по существу, отвергнут. Более того, отказ от проведения региональной экономической политики рассматривался чуть ли не как принципиальное условие осуществления рыночных реформ вообще.

На самом деле проблема заключалась не в чьем-то невежестве². Вероятно, основные трудности были связаны с фактором времени. Стремительность задуманной либеральной реформы в принципе исключала учет всего многообразия условий и реакций, которые были характерны для пространственно протяженной, но пространственно неконцентрированной российской экономики. Попытка учесть региональную специфику в явном виде означала непредсказуемые усложнения общенациональной экономической политики вообще. Разрушение союзного и республиканского аппаратов управления советского типа, что представлялось одним из главных условий перехода к рыночным механизмам, фактически исключило возможность на том этапе построения осмысленной экономической политики с явной пространственной составляющей. Создававшаяся заново структура управления экономикой была ориентирована только на формирование макроэкономических институтов и инструментов. Даже эта задача оказалась слишком сложной для плохо подготовленной в интеллектуальном и практическом плане системы советских по сути министерств и ведомств, которые фактически и явились основой для “новой” структуры органов рыночного регулирования (другой основы просто не было). Существовавшие в советской командной экономике структуры и механизмы учета региональных особенностей при распределении и организации функционирования ресурсов и производств, схемы согласования отраслевых и территориальных интересов и решений были утрачены в ходе стремительной реорганизации управленческих структур федерального уровня.

Вторая часть этого механизма – органы управления в регионах – привыкли функционировать как ведомые общесоюзными и общереспубликанскими правилами и решениями инстанции. Требовалось время для того, чтобы они осознали новую ситуацию и убедились в ее сравнительно большей выгодности для региональных элит.

В течение этого переходного времени региональный аспект экономической политики являлся для федерального центра ясно осознаваемой им обузой, а для регионов – плохо осознаваемой ими возможностью обретения нового политико-экономического статуса. Это и определило подход к региональной политике с позиций чисто политических.

Асимметричность РФ – уступка национальным республикам

Построение государства оттеснило на второй план формирование экономического механизма. Обозначились полярные реакции в регионах и целых географических зонах на общенациональные макроэкономические новации. В то же время федеральный центр отказался от подавления в явном виде дифференциации региональных откликов на эти новации. Это поставило Россию на грань повторения ситуации 1990-1991 гг., когда республики СССР и отдельные регионы, убедившись в невозможности союзного центра контролировать функционирование в привычных границах региональных социально-экономических систем, форсировали собственное политическое обустройство и спровоцировали в конечном счете развал СССР.

Неудивительно, что уже в начале 1992 г. был инициирован активный процесс заключения Федеративного договора. В феврале 1992 г. этот документ подписан представителями республик и административно-территориальных образований бывшей РСФСР, которые с момента подписания вошли в состав Российской Федерации. Подписание Федеративного договора³ имело по меньшей мере два следствия. Во-первых, регионы стали официально субъектами социально-экономического регулирования, хотя соответствующие нормы Федеративного договора не отличались достаточной вразумительностью и четкостью. Во-вторых, подписание договора положило начало формированию асимметричной федерации, что послужило причиной возникновения в последующие периоды многих как экономических, так и политических проблем.

Многонациональность и исторические прецеденты государственного строительства советского периода делали асимметричность федерации весьма привлекательным вариантом⁴. На самом деле такая асимметричность была уступкой центра национальным республикам, в поведении которых усматривалась основная угроза политической целостности страны. Но эта же уступка привела в скором времени к появлению многочисленных проблем как политического, так и экономического свойства.

В экономическом плане асимметричность федерации нарушала принципы единства правил игры и усиливала собственно политическую реакцию “ненациональных” субъектов РФ. В середине 90-х годов предпринята попытка компенсировать асимметричность федерации посредством заключения договоров о разграничении полномочий и ответственности субъектов РФ и федерального центра. Однако технология заключения этих договоров – билатеральные переговоры, а также их идеология – отсутствие общих принципов в действительности привели к закреплению асимметричности государства.

Асимметричность федерации, которая была заложена и воспроизводилась впоследствии как дань старым советским традициям в области национальной политики, оказалась очень действенным аргументом в пользу невозможности разработки непротиворечивой с точки зрения “чистого” рыночного механизма и вместе с тем дифференцированной в региональном аспекте экономической политики. А если невозможно разработать политику, учитывающую неоднородность экономического пространства, то остается лишь обеспечить унификацию инструментов и механизмов экономического регулирования. Это и было сделано. Одновременно это дало старт формированию экономической политики на собственно региональном уровне.

Полученные в первые месяцы осуществления радикальной либеральной реформы результаты показали иллюзорность надежд на то, что организовать “марш к рынку” можно без учета регионального фактора. Государственная региональная политика, лишенная общефедерального стержня, предстала в виде комбинации субнациональных экономических политик, что незамедлительно проявилось как дифференцированная реакция регионов на проводимую общефедеральную макроэкономическую политику. Это плохо вписывалось в общую идеологию реформ, и было воспринято на федеральном уровне чрезвычайно болезненно.

В соответствии с устоявшейся практикой первой половины 90-х годов сугубо экономические проявления дифференциации региональных экономических откликов на унифицированную экономическую политику федерального центра трактовались как политическая автаркизация регионов, что отождествлялось с политическим сепаратизмом. Решение проблем восстановления политического и экономического единства страны на путях политических разборок между центром и регионами было, очевидно, невозможно. Необходимо было перейти к реальному восстановлению региональных аспектов экономической политики и включению последней в общую технологию экономического регулирования.

В основе политики –
финансирование регионов

Международная практика использования региональных компонентов экономической политики при переходе к рыночной экономике демонстрирует несколько основных моделей⁵. Наиболее популярной в начальный период посткоммунистических реформ в Восточной Европе и России оказалась концепция, основанная на принципах классического либерализма в организации экономики и предлагающая ускоренное формирование свободного рынка. В рамках этой концепции собственно региональная составляющая сведена к минимуму. Преимущество имели механизмы свободной конкуренции.

Этот вывод основан на предположении, будто субъекты федерации являются некими квазикорпорациями, которые ведут (или должны вести) себя как обыкновенные субъекты конкурентного рынка, между которыми распределяются ресурсы. При таком подходе, конечно, и не было никакой необходимости в государственном вмешательстве в форме особой государственной политики. Региональная политика сама по себе представлялась, с одной стороны, внутрикорпоративной стратегией, направленной на улучшение конкурентных позиций каждого субъекта федерации и максимизацию извлекаемого им дохода в ходе рыночной конкуренции, а с другой стороны, она выглядела при таком подходе как конкуренция между различными субъектами федерации на внутринациональном и международном рынке.

По сути, эта теоретическая концепция не могла существовать в чистом виде, во всяком случае, не могла существовать долго, так как явно противоречила целям политической централизации. Оказалось, что решение проблемы политической интеграции России непосредственно зависит от формирования и реализации алгоритма распределения ресурсов между федеральным центром и регионами, а также между самими регионами. Это был первый урок не региональной политики, но политической регионалистики, который положил начало превращению прежней системы директивного распределения в систему эксклюзивного перераспределения ресурсов между регионами. Общим правилом стало предпочтение тех регионов, совокупные ресурсы которых на момент распределения и перераспределения наиболее велики.

Такое положение не могло удовлетворять большинство субъектов РФ, которые находились и находятся в состоянии стагнации или просто близки к экономической и социальной катастрофе. Поэтому уже с 1994 г. на фоне сохранения уже предоставленных при распределении совокупных ресурсов льгот ряду регионов, среди которых первые места занимали и занимают национальные республики, введены правила распределения, основанные на принципе выравнивания среднедушевых бюджетных доходов.

Это не решало проблему искажения общей системы распределения ресурсов, а кроме того, касалось лишь бюджетного распределения и перераспределения, не затрагивая всей массы распределительных отношений и отношений по поводу производства дохода. Последнее во второй половине 90-х годов стало в наибольшей степени беспокоить регионы, которые наконец поняли, что надежды на то, что удастся заставить федеральный центр взять на себя ношу инвестирования в экономический рост в регионах, беспочвенны. Федеральная региональная политика приобрела именно ту форму, которая была наиболее удобна и понятна федеральному центру – форму межбюджетных отношений. Другие рыночные регуляторы и возможности их использования для воздействия на динамику экономического пространства практически не рассматривались.

Причины использования бюджетной модели регионального регулирования в качестве основной на данном этапе очевидны. Во-первых, эта модель хорошо освоена и с успехом применялась на советском этапе развития, когда государственная региональная политика опиралась именно на союзный бюджет. Во-вторых, бюджетный механизм регулирования территориальных социально-экономических процессов показал хорошие результаты в ходе рыночных реформ в странах Восточной Европы. В-третьих, даже экономически развитые страны, успешно применяющие региональную политику, используют именно бюджетную модель. Наконец, в-четвертых, фискальная политика является объективно единственно доступной формой экономической политики в случае регулирования пространственных экономических процессов.

Вместе с тем следовало бы обратить внимание на то, что бюджетное регулирование пространственной экономики (как и бюджетное регулирование вообще) может быть эффективным только в случае, когда субъект управления имеет дело со стабильными экономическими и социальными процессами. Важно и то, что количество регулируемых параметров и процессов должно быть ограниченным. Об этом свидетельствует не только опыт экономически развитых стран, но и Восточной Европы, и особенно опыт применения региональной экономической политики в самом Советском Союзе. Еще одним важным условием эффективного использования бюджетной модели региональной политики является возможность осуществлять регулирование в короткие сроки. Это как раз и невозможно сделать в условиях быстрых изменений региональных и внутрирегиональных пропорций и условий, а также учитывая долговременность воздействий, которые необходимы для корректировки этих процессов и параметров.

Главной проблемой в использовании бюджетной модели регионального регулирования являлось то, что вплоть до 1999 г. федеральный бюджет имел хронически дефицитный характер. Это неизбежно привело к тому, что региональная политика стала концентрироваться на проблемах спасения отдельных, как правило, депрессивных регионов. Соображения о необходимости стимулирования “локомотивных регионов”⁶ или “регионов с предпосылками ускоренного экономического развития”⁷ за счет распределения в их пользу средств федерального бюджета были вытеснены дискуссиями о бюджетном федерализме.

Для смягчения финансового бремени бюджета уже в начале 90-х годов началось форсированное перераспределение финансовых обязательств между федеральным и региональными бюджетами⁸. Это должно было, по замыслу, обеспечить перераспределение компетенции и ответственности за экономическое и, главное, социальное развитие между федеральным и региональным уровнями государственной власти. Фактически это означало признание формирования дуалистической структуры управления и признание принципа дуалистичности самой экономической политики. В результате быстрой передачи в регионы как реальной ответственности, так и виртуальных полномочий в стране сформировалось большое количество своеобразных моделей проведения рыночных реформ⁹. Подобная ситуация была во многом спровоцирована тем, что передача ответственности не сопровождалась адекватной по масштабам и структуре передачей ресурсов и полномочий.

Правда, в первой половине 90-х годов действительно происходило увеличение доли регионов в доходах консолидированного бюджета страны. Но при этом их доля в расходах увеличивалась значительно быстрее благодаря тому, что на региональный уровень переносилось решение значительного числа все новых экономических и социальных проблем. Кроме того, одним из изобретений экономической реформы в региональном аспекте стало принципиальное недофинансирование федеральных мандатов на территориях.

Бюджетные способы согласования федерального и регионального уровней экономической политики фактически оказались неэффективными. Особенно наглядно это проявилось после кризиса 1998 г. С 1999 г. ситуация с доходами федерального бюджета начала быстро улучшаться благодаря большим дополнительным доходам, обусловленным ростом цен на сырье (прежде всего топливно-энергетическое) на мировом рынке. Но именно к этому периоду относятся настойчивые и успешные попытки сократить долю регионов в доходах консолидированного бюджета.

Это происходило на фоне неудачного опыта дополнения бюджетной политики политикой институциональной. Попытки имплантировать институциональную составляющую в региональную экономическую политику были с самого начала облечены в привычную для плановой экономики и потому понятную региональным элитам форму разработки государственных программ развития регионов. В них формулировались заведомо невыполнимые обязательства федерального центра по финансированию части инвестиционных проектов, но самое главное определялись основные черты институциональных приоритетов, направленных на реализацию возможностей регионов по использованию своих абсолютных и сравнительных преимуществ на национальном и международном рынке благ и факторов производства. Это делалось под давлением самих регионов и, как показала практика, являлось чисто декларативной мерой по умиротворению региональных элит.

Начало нового цикла
регионального развития

Во второй половине 90-х годов оформилась тенденция к трансформации региональной политики. Ранее она представляла собой комплекс мер по достижению оптимального состояния региональных социально-экономических образований, ориентированный на систему централизованно задаваемых приоритетов межрегионального распределения на множестве национальных экономических и финансовых ресурсов. В 90-е годы все в большей степени начали проявляться элементы механизма создания условий для эффективного использования абсолютных и сравнительных преимуществ отдельных регионов, что в принципе должно обеспечить оптимальное распределение общественных ресурсов в целом. Государственная региональная политика как средство воздействия на экономическую динамику и даже на динамику доходов и их сравнительный уровень в регионах в современных условиях, однако, достаточно ограничена. Наибольшее значение имели в начале реформы исходное состояние региональной экономики, а по ходу реформы способность региональных администраций создавать и поддерживать институциональные условия для конструирования и усиления преимуществ в области делового климата в том или ином регионе. Собственно государственная финансовая политика направлена на выравнивание доходов между регионами, но и эту задачу полностью выполнить не может (не только из-за слабости бюджета, но и в связи с теоретической невозможностью достичь состояния абсолютного равенства при различиях в экономической динамике).

Это позволяет сделать два вывода. Во-первых, экономическая политика в региональном аспекте должна быть в значительной мере политикой самих региональных властей и стержнем этой политики должна являться деятельность, направленная на институциональное обеспечение преимуществ каждого конкретного региона в сфере предпринимательского климата (включая инвестиционный климат). В динамике это будет означать быстрое улучшение предпринимательского климата в стране в целом, что в некоторой перспективе приведет к сосредоточению региональной политики действительно в сфере государственных финансовых трансфертов.

Во-вторых, роль федерального центра должна заключаться в создании таких общефедеральных институциональных условий, которые бы не исключали, а, напротив, способствовали эффективному развитию региональной инициативы в области институционального строительства, а также в эффективном использовании финансовых трансфертов для подавления наиболее острых выбросов дифференциации доходов и коммунальных удорожаний по отдельным регионам (транспортные тарифы, энергетические тарифы, сельскохозяйственные дотации и др.).

Подобная структура региональной политики по существу свидетельствует о начале нового цикла регионального развития и соответственно региональной политики. Нынешний период является своеобразным логическим результатом разрыва порочного круга “отрасль – территория”, в котором вращались управленческие новации эпохи централизованного планирования на этапе трансформации плановой экономики в рыночную. Вероятно, именно региональная политика может реализовать принцип “двухсекторного развития”, который оказался не по плечу национальной макроэкономической политике.

Опасения начала 90-х годов относительно краха региональной экономической политики, что, конечно, имело бы гибельные последствия для экономического регулирования и поддержания стабильности социальной системы вообще, сменились к концу 90-х годов другими опасениями. Обвинения со стороны регионов в адрес федерального центра относительно забвения региональной политики сменились обвинениями со стороны федерального центра в адрес регионов относительно узурпации государственной экономической политики на уровне регионов. Эти последовательные опасения и обвинения, равно как и тревога федерального центра в середине 90-х годов по поводу политического сепаратизма регионов¹⁰, отражали замешательство, которым сопровождалась трансформация региональной политики эпохи командной экономики в новую региональную экономическую политику. Она основана на содержательном взаимодействии инструментов и механизмов корректировки экономических систем национального и регионального уровней соответственно федеральными и региональными органами государственной власти и управления.

¹Это присуще всем странам, но особенно с обширной и неоднородной территорией. Примером является Китай, где отчетливо выделяются прибрежные регионы, средний и северо-восточный Китай, западные регионы.
²Как бы ни хотелось многим политикам и даже аналитикам начала 90-х годов обвинить их в этом.
³Который, как известно, стал частью Конституции России.
⁴См. напр.: Рыночная трансформация в России: политический и экономический потенциал регионов. Исследовательский проект. М. – 1997. – С. 21-22.
⁵См. Экономическая политика на Дальнем Востоке России. Концепция и программа. Под ред. П.А.Минакира. Хабаровск: ДВО РАН. – 2000.
⁶См. Селиверстов В.Е. , ук. соч., с.45-46.
⁷См. О концепции региональной политики//Экономист, 1995, № 4, с.22.
⁸Минакир П.А. Региональная экономическая политика и федерализм в России.//Россия: поиск пути. М.: Научная книга. 1999. С.178.
⁹Гранберг А.Г. Региональная политика в программах экономических реформ (уроки разработки и реализации)//Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып. 1. Новосибирск, 1995. С. 13-14.
¹⁰Что было связано, конечно, не столько с экономическими и управленческими, сколько с чисто политическими проблемами самого федерального центра, который не без основания опасался тиражирования “чеченского опыта”.