Реформа финансов в рамках системной трансформации

ЮЗЕФ КАЛЕТА
депутат Сейма Республики Польша

• Внебюджетная сфера, находящаяся вне рамок парламентского контроля, плодит расточительность и бесхозяйственность
• Недооценка финансового планирования в странах ЦВЕ связана
в основном с чрезмерной централизацией
• Вызывает сомнение принцип погашения неиспользованных бюджетных средств до конца года

В большинстве стран, в том числе Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), публичные финансы составляют около 50% ВВП, что позволяет рассматривать их в качестве основного инструмента социально-экономической политики.

Однако в странах, переживающих трансформацию, публичные финансы перестали отвечать новым требованиям и нуждаются в радикальной реформе. Не везде, к сожалению, она проведена. Изменения происходят, но лишь путем внесения отдельных поправок в бюджетное право и другие законы, относящиеся, например, к финансам территориального самоуправления или целевым фондам.

В Польше принят закон о публичных финансах, который вступил в действие 1 января 1999 г. Однако эта не совсем удачная попытка радикального реформирования подверглась критике.

Ставит вопросы объединение с государствами ЕС, необходимо привести собственные финансы в соответствие со стандартами ЕС. Не может быть и речи о европейской интеграции, если ее участники имеют разные бюджетную классификацию, методы определения бюджета и государственного долга, другие инструменты макроэкономической политики.

Принцип целостности
публичных финансов

Обязывающую направленность публичным финансам в западных странах придает принцип целостности. Финансовая деятельность государства должна быть публичной. Нередко этот принцип относят к государственному бюджету, предполагая введение парламентского контроля за финансовой деятельностью государства, а также контроля органов местной власти над бюджетами территориального самоуправления. При таком подходе легче управлять деятельностью государственных и самоуправленческих органов.

К сожалению, этот принцип не всегда соблюдается в странах ЦВЕ. В некоторых не включаются в публичные финансы, например, многочисленные государственные агентства и фонды с участием государственного казначейства (в Польше их более 100), целевые фонды, часть предприятий и другие структуры.

В ряде стран ЦВЕ многочисленные государственные финансовые институты входят в сферу публичных финансов, однако нельзя сказать, что они полностью находятся под парламентским контролем, например целевые фонды, вспомогательные хозяйства, бюджетные предприятия. Нередко здесь сосредоточено 40-50% государственного бюджета (как, например, в Польше).

Внебюджетная сфера, не известная в таких масштабах в западных странах и к тому же находящаяся вне парламентского контроля, ведет к расточительности и бесхозяйственности, а также правонарушениям. Распространенная в настоящее время в странах ЦВЕ сеть подобных так называемых внебюджетных структур в значительной степени перечеркивает обязывающие в цивилизованном мире принципы целостности и прозрачности публичных финансов, в особенности государственных бюджетов.

Изменения в бюджетах
(полномочия органов)

Критически оцениваются  существующие в системе публичных финансов ограничения прав законодательной власти (парламентов и органов территориального самоуправления) в пользу государственной и самоуправленческой администрации, особенно министра финансов.

В большинстве стран ЦВЕ речь идет об изменении бюджетов в ходе их выполнения и распоряжении бюджетными резервами. Правительства, министры финансов и управы располагают для этого неограниченными возможностями, уточняя нередко 10-20% бюджетных расходов государства. В результате лишается смысла принятие бюджетов парламентами и законодательными органами территориального самоуправления. Представляется, что полномочия вносить изменения в бюджеты в ходе их исполнения должны коррелироваться с полномочиями по принятию бюджетов.

В странах ЦВЕ в принципе отсутствует деление бюджетов на чрезвычайные и обычные, что давно имеет место в большинстве западных стран. Такое деление сужало бы возможности использования национального имущества. В настоящее время это позволяет направлять доходы от приватизации на финансирование текущих потребностей, в частности государственной и самоуправленческой администрации.

Бюджетный дефицит
и государственный долг

Много сомнений и возражений вызывает нынешняя практика определения бюджетного дефицита и государственного долга в странах ЦВЕ.

В Польше бюджетные расходы на обслуживание государственного долга не могут превышать 60% стоимости годового ВВП. Такой подход является спорным. При наличии больших хозяйственных резервов увеличение бюджетного дефицита и государственного долга не должно быть причиной отрицательных экономических последствий и повлечь за собой кризис публичных финансов. Наоборот, рост дефицита в результате создания хозяйственных резервов, снижения безработицы, модернизации экономики, динамизации экспорта, повышения объемов жилищного строительства может стимулировать экономическую конъюнктуру и способствовать преодолению кризиса, как это было в 30-е годы.

В последнее время с предложением, касающимся определения бюджетного дефицита и государственного долга, выступил Марио Монти, комиссар ЕС по вопросам европейского внутреннего рынка. Он предложил новый, более гибкий принцип интерпретации бюджетного дефицита – в него не включаются капитальные вложения на инфраструктуру. Средний уровень последних в настоящее время составляет в странах ЕС 2% ВВП. Это означает, что допустимый бюджетный дефицит мог бы составить не 3%  как до сих пор, а 5% ВВП.

Критически в странах ЦВЕ оценивается также использование доходов от приватизации государственного и коммунального имущества на финансирование текущих потребностей. В западных странах эти доходы не уменьшают бюджетный дефицит, а увеличивают доходы и инвестиционные расходы.

Много сомнений и возражений вызывает то, что в странах ЦВЕ бюджетный дефицит не учитывает задолженности бюджетной сферы, в основном здравоохранения и просвещения. В некоторых странах она очень высока.

Недооценка финансового планирования

В отличие от стран ЦВЕ в западных государствах больше внимания уделяется финансовому планированию. Определение бюджетных норм, алгоритмов, соотношения между материальным и финансовым планированием, разработка проектов, утверждение финансовых планов и другие процедуры часто охватывают более 50% бюджетного права.

Недооценка финансового планирования в странах ЦВЕ вызвана в основном чрезмерной централизацией планирования и злоупотреблением методами экстраполяции. Не отрицая необходимости использования информации о прошлом, следует подчеркнуть, что противопоказано злоупотребление экстраполяцией в условиях глубоких социально-экономических преобразований и динамичного развития.

Важное место в западных странах отводится долгосрочному финансовому планированию. Попытка ввести 3-летнее планирование инвестиций предпринята в Польше. Обязательное для  государственного бюджета оно, к сожалению, носит факультативный характер в бюджетах территориального самоуправления.

Как представляется, всем странам ЦВЕ необходимо перейти на долгосрочное (может быть 5-летнее) обязательное финансовое планирование. Оно должно включать инфраструктурные инвестиции и важнейшие макроэкономические показатели, такие как доходы, расходы и дефицит бюджета, задолженность и средства на его обслуживание, уровень инфляции и безработицы, дефицит баланса внешней торговли, доходы от приватизации государственного имущества.

Долгосрочные финансовые планы должны носить поэтапный характер, учитывать также материальные результаты наряду с источниками покрытия инвестиций и доходов от их реализации, составляться и утверждаться на всех уровнях управления как центральном, так и территориальном. Выполнение этих материально-финансовых планов – основной критерий оценки деятельности представительных, исполнительных и самоуправленческих органов.

О недооценке финансового планирования в странах ЦВЕ свидетельствует также слабая ответственность за нарушение бюджетной дисциплины. Эта ответственность  не распространяется на само планирование, что наносит государственному казначейству огромный ущерб при исполнении бюджетов. К нарушениям бюджетной дисциплины относятся, например, сокрытие источников доходов, фальсификация статистических данных, отступление от обязанности изучения экономической эффективности планируемых инвестиций, нежелание анализировать потери  и прибыли намечаемых мероприятий. Государственное казначейство несет также огромные потери из-за неправильного планирования инвестиций.

Существенным элементом финансового планирования, особенно в странах ЦВЕ, является обязывающий порядок разработки проектов бюджетов и их утверждения. Этим занимается главным образом правительственная администрация, прежде всего министерство финансов.

На анализ проекта и внесение поправок парламентам отводится обычно 2-3 мес. Известны случаи представления проектов бюджета уже после начала бюджетного года, но тогда принятие бюджета затягивается на 2-3 мес., и первый квартал бюджетного года практически выводится  из-под парламентского контроля.

В западных странах такое исключено. Там проекты бюджетов утверждаются, как правило, за несколько месяцев до начала бюджетного года, чтобы все бюджетные организации могли разработать и утвердить проекты своих финансовых планов заблаговременно.

О бюджетной классификации

В странах ЦВЕ возникают вопросы по поводу бюджетной классификации. Излишняя ее детализация часто подвергается сомнению. Доведенное до мелочной проверки исполнение бюджета не всегда приносит желаемые результаты, а порой даже затрудняет контроль.

Критике подвергается непоследовательное распределение расходов, а также частные изменения в бюджетной классификации, затрудняющие сопоставление доходов и расходов. Серьезным недостатком является большое разнообразие группировки последних в странах ЦВЕ и несоответствие стандартам ЕС.

Необходима унификация бюджетной классификации, она должна быть представлена в форме законов, а не распоряжений министра финансов, как это имеет место в большинстве стран. Естественно, унифицированная и адаптированная к европейским стандартам бюджетная классификация не может часто изменяться.

Вызывает сомнение также принцип погашения неиспользованных бюджетных средств до конца бюджетного года, что способствует их так называемому бегству и в результате поощряет расточительство.

Распределение доходов территорий

Спорным является обеспечение надлежащих собственных доходов органов территориального самоуправления и соответственно повышения их финансовой самостоятельности.

Рационально определенные доходы территорий должны создавать условия для гармоничного развития социальной и производственной  инфраструктур по всей стране и в разных регионах. Неравномерность размещения по стране предприятий, обусловленная экономическими причинами, не должна приводить к диспропорциям в уровне жизни населения в разных регионах страны.

Различия в социальной и производственной инфрастуктурах могут постепенно стираться в основном при помощи выравнивающих доходов территорий, дополняющих собственные. Регионы с относительно низким уровнем инфраструктуры должны пользоваться соответствующими льготами.

Выравнивание доходов гминов, повятов и воеводств в Польше – один из важнейших инструментов политики центральных органов в области коммунального и жилищного хозяйства, а также социально-культурных услуг.

В практике планирования неизбежно влияние субъективных критериев. В лучшей ситуации находятся те местные органы, которые, как правило, полностью расходуют выделенные им средства, а не стараются их сэкономить. Однако субъективный подход не позволяет эффективно нивелировать диспропорции в социальной и производственной инфраструктурах между регионами страны, а также не создает необходимых условий для проведения рациональной политики в этой области.

Представляется, что если целью выравнивающих доходов является стирание межрегиональных диспропорций в общественном потреблении, а также формирование условий для гармоничного развития социальной и производственной инфраструктур всей страны, то следует руководствоваться объективными критериями – синтетическими показателями, отражающими степень удовлетворения общественных потребностей.

Такие показатели, разработанные на длительный период, должны включать число жителей, их возрастной состав, состояние инфраструктуры в сравнении с числом жителей, уровень реальных доходов граждан, величину ВВП на душу населения.

Планируемые выравнивающие доходы должны учитывать потребности в инвестициях на развитие. Текущие расходы, в том числе на ремонт и реконструкцию, должны полностью покрываться за счет собственных доходов территорий, так как центральные органы не имеют ни прав, ни возможностей вмешиваться в деятельность органов местной власти и администрации.