Из истории управления

Российские генерал-губернаторы

(“облеченные доверием
и лично известные императору”)

СЕРГЕЙ СЕКИРИНСКИЙ
доктор исторических наук,
заведующий отделом журнала “Отечественная история” РАН

“Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей вверенного ему края, Генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка во всех оного частях, непрестанно ревизующий все действия мест и лиц ему подведомственных для предупреждения или для прекращения нарушения законов, всего противного безопасности и пользе общей или же несообразного с видами Верховного Правительства, известными ему, как лицу, полным доверием Государя
Императора облеченному”

                    Из утвержденной Николаем I 29 мая 1853 г.
                    Общей Инструкции генерал-губернаторам

Проблема обеспечения и укрепления целостности государства относится к числу “сквозных” в российской истории и до сих пор актуальных. Один из путей ее решения был недавно предложен серией президентских указов, создавших систему из семи федеральных округов во главе с “полпредами” главы государства. В связи с этим заговорили и об историческом опыте территориального управления Российской империей посредством главных местных начальников – генерал-губернаторов. Вспоминая историю, не станем забывать и об уязвимости прямых аналогий с прошлым.

Надзор или управление?

В имперский период реформой местного управления всерьез занялась лишь Екатерина II. При ней страна была разделена на сорок губерний во главе с губернаторами, а между губерниями и центром ввели посредствующее звено в лице наместников (генерал-губернаторов). Всего их было 19. Большинство наместничеств (генерал-губернаторств) состояло из двух губерний. По замыслу императрицы, генерал-губернаторы должны осуществлять общий надзор над местной администрацией, не вмешиваясь в текущее управление. Но поскольку их функции не были четко определены, надзор легко переходил в управление, не связанное правовыми рамками. Каждый наместник управлял вверенным ему краем по своему усмотрению, а между собой наместники общались как полусуверенные государи. Быстро стала очевидной и угроза возникновения “системы разрозненных сатрапий”.

Павел I, вступив на престол в 1796 г., тотчас же упразднил генерал-губернаторства как постоянную территориальную единицу для всей империи. И в дальнейшем на постоянной основе они существовали лишь в столичных городах и главным образом на периферии империи. В Петербурге генерал-губернаторство упразднили уже при Александре II, а в Москве его существование имело особый смысл, подчеркивая почетное значение второй столицы империи.

На административном просторе

Законодательной основой деятельности генерал-губернаторов до конца империи стал Наказ, принятый в 1853 г. Современники сразу же отметили расплывчатость и неясность формулировок этого нормативного акта. Единая и четкая инструкция, определяющая права и обязанности генерал-губернаторов, была вообще невозможна в силу большого разнообразия региональных условий, в которых им приходилось действовать. Поэтому, как и в XVIII в., власть генерал-губернаторов по- прежнему носила во многом не правовой, а личностный характер.

Смена лиц во главе того или иного генерал-губернаторства влекла за собой и смену политического курса. Среди российских генерал-губернаторов встречались люди под стать характеру занимаемой ими должности: с ярко выраженной индивидуальностью, независимым (порой и крутым) характером, несомненными администраторскими способностями и даже политическими талантами. Все эти качества им было бы гораздо труднее реализовать на службе в центральном правительственном аппарате, где инициатива даже высокопоставленного сановника сковывалась присутствием “синклита” равновеликих ему “чинов” и самого монарха.

Масштабной деятельностью и широкими антикрепостническими взглядами в николаевской России отличались Михаил Воронцов – генерал-губернатор Новороссии и Бессарабии, а также – “по совместительству” – наместник и главнокомандующий войсками на Кавказе, и Николай Муравьев-Амурский – генерал-губернатор Восточной Сибири, покровитель многих политических ссыльных (декабристов и Михаила Бакунина) и гонитель зарвавшихся местных богачей (откупщиков и золотопромышленников). В течение же трех последних царствований заметный след на генерал-губернаторском поприще оставила группа генералов-"кавказцев". Среди них – Александр Барятинский, друг императора Александра II, наместник на Кавказе и главнокомандующий армией, которая нанесла решительное поражение Шамилю; Михаил Лорис-Меликов, временный генерал-губернатор в Астрахани, а затем в Харькове, чья карьера крупного военного администратора и государственного деятеля реформаторского склада тоже началась на Кавказе; Илларион Воронцов-Дашков, друг Александра III и министр императорского двора, венцом государственной деятельности которого стало десятилетнее наместничество на Кавказе (1905 – 1915 гг.), отмеченное почти непрерывными преобразованиями и широкими начинаниями.

Между министрами и губернаторами

Формулировки полномочий губернаторов и генерал-губернаторов в законодательстве совпадали почти дословно, оттого и разница между ними заключалась прежде всего не в обязанностях, а в степени власти. Но были и другие различия. Выбор генерал-губернатора считался личной прерогативой монарха (губернаторов император назначал по представлению министра внутренних дел). Главный местный начальник назначался именным указом “из облеченных доверием и лично известных императору лиц” и только из числа военных. Царский выбор ограничивался списком генералов, находившихся на действительной службе. Император обычно согласовывал намеченную им кандидатуру с военным министром и министром внутренних дел. Но случались назначения на генерал-губернаторский пост и в обход всех министров.

В отличие от губернатора генерал-губернатор подчинялся не указанным министрам, а Сенату и обладал правом непосредственного обращения к императору; ежегодные всеподданнейшие отчеты генерал-губернатора не имели фиксированной формы, что давало ему дополнительную возможность доводить свое мнение до монарха практически по любому вопросу; все изменения в управлении краем производились лишь после получения предварительного отзыва генерал-губернатора; сам статус и функции генерал-губернаторской должности были гораздо более вариативными в зависимости от местных условий и обстоятельств, необходимость учета которых в управлении государством и составляла основной смысл института генерал-губернаторов. Все это позволяло им быть более строптивыми в отношениях с центральными ведомствами, вступать с ними в пререкания и т.д. Главная проблема и состояла в том, что созданная в начале XIX в. министерская вертикаль власти (каждое ведомство имело свой управленческий аппарат в губернии: представителем МВД выступал губернатор, одновременно выполнявший и более широкие функции представителя императора и общего надзора за местными ведомственными властями) входила в противоречие с существованием главных местных начальников в лице генерал-губернаторов, которым подчинялись “по горизонтали” все органы управления на их территории. С одной стороны, генерал-губернатор порою шумно конфликтовал с министрами, с другой – ему явно или скрыто противостояли и губернаторы, поскольку главный местный начальник пытался подменить собою и тех и других. Ведь при сохранении приоритета за военно-политическими функциями управления большой удельный вес в повседневных заботах многих генерал-губернаторов приобретали административно-хозяйственные дела. Но вокруг генерал-губернатора не было целой системы местных властей, окружавших начальника губернии. В административной деятельности главный местный начальник опирался только на личную канцелярию и чиновников особых поручений. В той или иной степени ему подчинялись и расположенные в крае войска. Самостоятельно генерал-губернатор мог объявить губернатору лишь замечание, все остальные взыскания налагались с санкции императора. Координация действий между генерал-губернаторами, министрами и губернаторами удавалась с большим трудом. Частичный выход из этих противоречий нашли за счет компромисса путем вытеснения института генерал-губернаторов на окраины Российского государства.

Политическая роскошь
или вынужденная необходимость?

“Серединная полоса России осталась вне серьезного влияния генерал-губернаторской должности”, – констатировал в 1866 г. видный русский историк и государствовед, профессор Санкт-Петербургского университета Александр Градовский. Усматривая основной смысл этого института в чрезвычайной политической власти, он считал его полезным лишь в качестве переходной меры там, где, как например на восточных и юго-восточных окраинах, российское государство было “расположено... военным станом”. Государственное же единство в целом, по его мнению, достигается “вовсе не тем, что во главе областей ставятся лица облеченные чрезмерною властью”. Оно “зависит от совокупного действия системы однообразных установлений”, а “дело объединения государства кончено” лишь тогда, “когда все граждане поставлены под охрану общих законов, когда на этих законах основываются общие для всех права”. И ведущая тенденция в практике государственного строительства в общем соответствовала выводам ученого.

Если в начале XIX в. в Российской империи насчитывалось три генерал-губернаторства, а к середине их стало 10 (плюс 2 наместничества), то со второй половины века в административной практике прослеживается уже курс на сокращение их числа. “При настоящем нашем государственном устройстве, – говорилось в справке МВД ”О времени учреждения и упразднения генерал-губернаторов" (1895 г.), – сохранение генерал-губернаторского управления представляется уместным в таких отдаленных от центрального правительства областях, где существуют еще племена, которые не перешли первоначальных культурных форм, где есть народности, занимающиеся разбоем, которые нужно удерживать в повиновении силою, где плохие пути сообщения, границы не определены и плохо защищены".

Если еще в середине XIX в., вскоре после окончания Крымской войны наместник Кавказа князь Александр Барятинский намеренно оттягивал проведение телеграфной линии в Тифлис для того, чтобы сохранить большую независимость от Петербурга, то с распространением телеграфа в пореформенной России генерал-губернаторская власть становилась уже, по замечанию одного современника, “политической роскошью”.

Курс на сокращение числа генерал-губернаторств не был, однако, прямолинейным. Попытки их воссоздания на основной территории государства в Европейской части России предпринимались в периоды, когда ожидались (накануне освобождения крестьян) или действительно возникали угрозы чрезвычайных политических ситуаций (на рубеже 1870 – 1880-х гг. или в 1905 г.) либо в связи с подготовкой конституционных реформ, призванных изменить конфигурацию политического “тела” империи на федеративной основе (в конце царствования Александра I или уже в начале XX в.). Все эти попытки или вовсе остались на стадии проектов, или же носили сравнительно кратковременный характер.

Наиболее масштабный “рецидив” генерал-губернаторского управления спровоцировало покушение на Александра II в апреле 1879 г., когда в Петербург, Харьков и Одессу были назначены временные генерал-губернаторы с подчинением им начальников близлежащих губерний. Но “не вполне, а на том лишь основании, как подчиняются главнокомандующему армией губернии и области, объявленные на военном положении”. Посредниками между центральными и местными органами министерского управления (губернаторами и другими губернскими учреждениями) временные генерал-губернаторы не стали, скоро и полномочия их урезали, а на протяжении 80-х годов они вообще были упразднены. Главную ставку власть делала все же на губернаторов, назначаемых главой государства и лучше вписывавшихся в систему министерского управления и российского законодательства в целом. Генерал-губернаторства, сохранившиеся к 1917 г., находились в основном на периферии империи, значительная часть которой ныне вообще оказалась за пределами Российской Федерации.