В условиях общего социально-экономического кризиса практически нет ни одной сферы деятельности, ни одной территории в стране, которые бы не испытывали трудности в своем развитии.

Это, естественно, в полной мере относится и к городам, являющимся фокусными точками различных по масштабам территорий, местами размещения преобладающей части хозяйственных объектов. Сегодня нет городов без проблем, городов, которые бы не нуждались во внимании и помощи со стороны государственных органов как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Вместе с тем, такая помощь в условиях крайне ограниченных ресурсов должна иметь точно выверенный адрес и максимально целевой характер. Она должна предназначаться, в первую очередь, городам, находящимся в наиболее трудной ситуации, — которые целесообразно именовать “кризисными”. В связи с этим, особую актуальность приобретает состав и надежность критериев, которые должны использоваться для выделения кризисных городов из всей совокупности городских поселений. Кроме того, необходимо дать четкую формулировку “кризисного города”, выделив его среди других близких по смыслу понятий, относящихся преимущественно не столько к городам, сколько к регионам (территориям).

В отечественной и зарубежной практике достаточно широкое распространение получили такие понятия (термины), как “проблемные”, “депрессивные”, “отсталые” регионы (ареалы, города и т.д.).

По мнению таких известных специалистов, как М.К.Бандман, Г.М.Лаппо и Я.Г.Машбиц, проблемный регион (ПР) — это такой регион, который не в состоянии сам (без помощи со стороны государства, извне) решить свои обостряющиеся проблемы.¹ ПР выделяется масштабами и особой кризисностью проявления той или иной крупной проблемы. Их нерешенность создает угрозу социально-экономическому механизму всей страны... ПР отличается наличием проблем, по масштабам и степени остроты выделяющим данный регион, большим значением их решения для страны в целом.

Как следует из рассматриваемого подхода, к проблемным регионам могут быть отнесены лишь крупномасштабные территории, имеющие важное общенациональное значение и дальнейшее развитие которых невозможно без помощи государства. Следовательно, при таком понимании меньшие по масштабам территории, в том числе и города, выпадают из рассмотрения, что вряд ли оправдано, так как предметом особой государственной заботы могут быть и отдельные “точки роста”, обеспечивающие технологический прорыв или решение других задач. Также необходимо включить в рассмотрение и отдельные города, переживающие кризис в развитии основных градообразующих объектов (например, с объектами ВПК, “закрытые города”, текстильные центры и т.д.).

Вызывает сомнение и использование получившего распространение термина “проблемный”. Независимо от масштаба практически нет таких территорий, которые бы не имели в своем развитии сложных проблем.

В 1995 г. был разработан и одобрен в Миннаце России “Проект Программы развития депрессивных и отсталых районов Российской Федерации”. Программой даны следующие определения таких регионов.

Депрессивный район — район, переживающий глубокий экономический кризис, выразившийся в спаде производства (прежде всего, в традиционных ведущих отраслях его территориальной специализации), длительное время находящийся в фазе застоя, сохраняющий низкие темпы производства и нуждающийся, как правило, в крупных инвестициях, обновлении и диверсификации производства, новых формах экономического сотрудничества с другими регионами. Если такой район не получает необходимой поддержки, он утрачивает свои позиции и может перейти в разряд отсталых.

Отсталый район характеризуется низкими пороговыми значениями развития социальной и экономической сферы в сравнении с другими регионами страны. Критерием отнесения района к категории отсталого является низкий уровень производства на душу населения, реальных душевых доходов, неразвитость социальной и производственной инфраструктуры. Как правило, территории традиционно отсталых районов охватывают один или несколько субъектов Федерации. Депрессивные районы в состоянии локализоваться в рамках административного района, его части или города. В рассматриваемой программе указывается, что не должно быть “вечных” депрессивных или отсталых регионов.

Поскольку приведенные выше определения районов формулировались в рамках федеральной программы, то и здесь, как и в предыдущем рассмотрении, особое значение при выделении территорий придавалось их роли в общенациональном масштабе.

Вместе с тем указывается на возможность выделения территорий более низких таксономических единиц — административных районов и городов.

В опубликованных после рассмотрения проекта Программы материалах изложенные выше понятия “депрессивный” и “отсталый” регионы получили дальнейшее развитие.² В частности, указывается, что принципиальное отличие депрессивных регионов от отсталых заключается в том, что при более низких в настоящее время, чем в среднем по стране экономических показателях, в прошлом это были развитые районы, по некоторым характеристикам занимавшие видное место в стране. Однако по различным причинам (из-за истощенных ресурсов, в результате перехода к худшим геологическим условиям, спада спроса на продукцию региона или снижение ее конкурентоспособности) эти регионы потеряли свое былое значение.

Значительный интерес представляет подход зарубежных специалистов к выделению районов, нуждающихся в повышенном внимании государственных органов власти (а нередко и межгосударственных, международных образований, организаций). Анализ и обобщающая характеристика этих подходов даны С.С.Артоболевским.³

Национальные органы Европейского сообщества (ЕС) выделяют 3 типа проблемных районов: слаборазвитые, кризисные промышленные и сельскохозяйственные районы.⁴

Слаборазвитые районы выделяются, прежде всего, на основании душевого ВВП — он должен быть не выше 75% от среднего по ЕС. Кроме того, вне зависимости от душевого ВВП, к этой категории отнесены “особые случаи”, т.е. районы, проблемы которых общеизвестны. Таким образом, выделение слаборазвитых районов ведется как по количественным, так и по качественным критериям. Границы выделенных слаборазвитых районов устанавливаются на 5 лет.

Для отнесения района ко второй категории — кризисных промышленных — необходимо, чтобы уровень безработицы был выше, чем в среднем по ЕС (в течение предшествующих 3 лет). Кроме того, “требуется” общее снижение занятости в отдельных отраслях. В состав таких районов могут быть включены и прилегающие к очагам кризиса ареалы, крупные центры, в которых уровень безработицы выше на 50% среднего по ЕС.

К третьей категории — сельскохозяйственных районов относятся территории с высоким удельным весом занятости в сельском хозяйстве, низким уровнем доходов в указанной отрасли и социально-экономического развития. Эти районы, как правило, расположены в центральных частях сообщества и существенно отличаются в лучшую сторону от аграрных районов, находящихся на периферии, часть которых попадает в число слаборазвитых.

Общий для ЕС подход, приводимый для выделения проблемных регионов, нуждается и в универсальном подходе с учетом различий в социально-экономическом развитии отдельных стран, что потребовало “взвеши-вания” положения района в стране и ЕС в целом. В связи с этим комиссия ЕС выделяет проблемные районы по двум критериям — душевому ВВП и уровню безработицы. “Базовым” уровнем является ВВП на душу населения ниже 85% от среднего по стране и свыше 110% для безработицы. Затем указанные критерии уточняются исходя из положения страны — по этим показателям в ЕС. В случае если выделяемые в отдельных странах проблемные районы не соответствуют критериям, установленным ЕС, то сообщество настаивает на пересмотре их границ, т.е. добивается в конечном счете концентрации усилий на развитии наиболее выраженных кризисных ареалов и недопущении нарушения принципа свободной конкуренции (т.е. цель предотвратить предоставление средств достаточно благополучным территориям и тем самым повысить их шансы на рынке).

Следует заметить, что эти критерии разработаны для относительно стабильного периода развития стран, входящих в ЕС. Естественно, что для нашей страны, находящейся в условиях системного кризиса (помимо других существенных отличий от стран ЕС), прямое копирование критериев выделения кризисных районов было бы ошибочным, что, однако, не исключает разумного использования многих позиций и положительного опыта в деятельности ЕС.

Анализ практики выделения проблемных районов позволяет сделать несколько выводов, полезных и для выработки подходов применительно к отечественным условиям.

С учетом изложенного выше, представляется возможным сформулировать следующие позиции применительно к понятию и критериям выделения отечественных городов, находящихся в сложной ситуации. Для таких городов целесообразно ввести две категории — депрессивные и кризисные.

Депрессивный город (от латинского depressio — подавление, подавленность). Этим термином обозначается определенная стадия развития города, характеризующаяся по сравнению с предшествующим периодом спадом производства, появлением безработицы, снижением уровня жизни населения и в целом снижением инвестиционной привлекательности. Наиболее распространенные причины появления депрессивных городов — общий социально-экономический кризис в стране или существенное изменение структуры хозяйства, при которой традиционные для данного города отрасли (предприятия, сферы деятельности) становятся экономически неэффективными и нуждаются в техническом перевооружении или замене новыми.

Кризисный город (греч. krisis — решение, решительный исход). Это стадия, следующая за депрессивным состоянием, когда депрессия принимает затяжной характер и сопровождается дальнейшим ухудшением основных социально-экономических показателей (падение производства и банкротство значительной части предприятий, массовая безработица, резкое снижение уровня жизни населения и сокращение его численности, потеря инвестиционной привлекательности). На этой стадии город уже не может самостоятельно преодолеть тяжелую ситуацию и нуждается во внешней помощи (со стороны общегосударственных или региональных органов).

Наряду с городами, кризисное состояние которых определяется экономическими причинами (спад производства, смена хозяйственных приоритетов и т.д.), к категории кризисных должны быть отнесены: города, характеризующиеся тяжелой экологической ситуацией (как внутригородского происхождения, так и в результате воздействия внешних крупномасштабных техногенных аварий), а также находящиеся в зонах вооруженных конфликтов.

Для выделения кризисных городов могут быть рекомендованы качественные и количественные критерии, которые должны отвечать следующим требованиям и условиям рассмотрения:

1. Кризисный город рассматривается и выделяется применительно к двум уровням: страна в целом и “свой” субъект Федерации. Такой подход позволяет, с одной стороны, оценить остроту проблем города как на фоне страны в целом, так и применительно к конкретному региону. Это создаст возможность более объективной оценки ситуации и более целенаправленного выделения средств и оказание помощи как со стороны федеральных, так и региональных органов. Достаточно типичными могут быть две ситуации: кризисный город в составе депрессивной территории (субъекта Федерации), кризисный город в составе относительно благополучной территории. В первом случае возможна поддержка федеральных органов, во втором — преимущественно региональных.

2. Критерии должны характеризовать устойчивые, длительные по времени процессы (не менее трех лет).⁵ Число критериев должно быть жестко ограничено, но при обязательном условии, что они наиболее точно отражают кризисные явления, иными словами, — играют роль наиболее информативных индикаторов.

Важным требованием является обеспеченность отобранных показателей регулярно разрабатываемой информацией.

Критерии должны быть понятны населению, так как без общественной поддержки трудно рассчитывать на выделение средств налогоплательщиков, которые должны быть уверены в объективности выбора городов для такой помощи.

Выполнение приведенных выше требований представляется достаточно сложным и в методическом, и в информационном аспектах.

В качестве основных критериев выделения “кризисных” городов могут быть рекомендованы следующие:

1) Относительно высокий уровень падения объемов производства и услуг. Лучше было бы использовать показатель душевого производства валового внутреннего продукта (ВВП), но применительно к уровню города требуется методическое обеспечение такого показателя и введение его в систему постоянной разработки статистическими органами.

Целесообразность введения показателя объема производства (услуг) объясняется не только тем, что этот показатель отражает уровень хозяйственной деятельности предприятия. Не менее существенно, что состояние таких объектов оказывает непосредственное влияние на занятость населения и его доходы, уровень безработицы, поступления в бюджет и соответственно — на возможность нормального функционирования муниципального жилья, общегородских учреждений (школы, больницы и т.д.). Кроме того, необходимо учитывать, что на балансе предприятий до сих пор сохраняются объекты социальной инфраструктуры, а отдельные предприятия обеспечивают потребность города в тепле, воде и водоотведении.

В качестве количественной характеристики такого показателя может быть предложено его значение относительно соответствующих показателей по стране и по конкретному субъекту Федерации. Учитывая высокий уровень падения производства в стране и большинстве регионов, предлагается принять для кризисных городов показатель выше средних данных не менее чем на 30%. Применительно к большинству предприятий это свидетельствует практически об их остановке и необходимости применения процедуры банкротства.

2) Высокий уровень безработицы. Выше указывалось, что падение производства сопровождается нарастанием безработицы. Вместе с тем, как показывает анализ по стране в целом, по регионам и конкретным городам можно говорить об однонаправленной тенденции, т.е. повышение уровня спада вызывает повышение уровня безработицы, однако при этом количественные характеристики не совпадают — падение производства опережает сокращение численности занятых . Это объясняется нередко искусственными мерами по сдерживанию официальной безработицы путем предоставления отпусков по инициативе администрации, перехода к работе на неполный рабочий день, дробления ставок и т.д.

В связи с этим наряду с показателем, характеризующим уровень падения производства, введение показателя уровня безработицы представляется крайне необходимым. В современных условиях для этих целей можно использовать показатель официально зарегистрированной безработицы, регулярно разрабатываемый федеральным, региональными и городскими органами Министерства труда и социального развития. Этот показатель “уровень регистрируемой безработицы” характеризует удельный вес численности зарегистрированных безработных в численности экономически активного населения.⁶

Лучше было бы использовать показатель “уровень безработицы”, разрабатываемый в соответствии с рекомендациями МОТ — удельный вес численности безработных в численности экономически активного населения. Однако в связи с тем, что на местах нет систематического учета всей совокупности безработных, а только тех, кто обращается в службу занятости, рекомендовать такой показатель в настоящее время не представляется возможным.

В качестве количественного критерия для кризисных городов рекомендуется принять уровень безработицы выше средних показателей по “своему” региону не менее чем на 50%.

3) Сокращение численности населения. Длительное сохранение негативных процессов в городах — падение производства и уровня жизни, рост безработицы — приводит к нежелательным социально-демографическим последствиям: оттоку населения, прежде всего, его наиболее активной части, росту смертности, сокращению рождаемости. Результатом этих процессов становится сокращение численности населения городов. В качестве количественного критерия можно принять сокращение населения за последние 3 года не менее чем на 5 процентов.

4) Показатель экологической напряженности. Для определения этого показателя могут быть приняты критерии, рекомендованные Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (ныне Госкомэкология). При этом важно отметить официально принятые названия территорий экологического неблагополучия: “зона чрезвычайной экологической ситуации”, “зона экологического бедствия”.

5) Показатель политической нестабильности. Для количественной характеристики этого показателя могут быть приняты масштабы миграции (массовый отток населения) и соответственно — сокращение численности населения города.

Среди отмеченных выше показателей особый интерес представляет сокращение численности населения, т.к. этот показатель регулярно разрабатывается статистическими органами, он в значительной мере отражает как позитивные, так и негативные процессы, происходящие в городах.

Вместе с тем, как показывает анализ, на численность населения, на показатели его естественного и механического движения оказывает влияние большое число факторов, имеющих весьма различную направленность. В общем виде, по-видимому, можно сказать, что есть зависимость между негативными процессами, падением уровня жизни (в широком смысле) и оттоком населения. Однако эта зависимость в современных условиях может реально проявиться лишь при крайней ситуации, когда вопрос стоит практически о возможности выживания в данном месте. Это в значительной мере объясняется жесткой “привязкой” населения к местам проживания в связи с неразвитостью рынка жилья, а также низким уровнем доходов преобладающей части населения.

К числу таких крайних случаев может быть отнесено нахождение данного города в районах межнациональных и иных, в т.ч. вооруженных конфликтов, в зонах катастрофических бедствий природного или антропогенного характера (техногенные аварии и природные катастрофы), либо в регионах, где резко меняется общегосударственная политика и население практически лишается средств существования.

Примером первого случая может служить ситуация в Чечне, где ряд городов (и других поселений) оказался в зоне боевых действий. В частности, в Грозном население сократилось по официальной экспертной оценке в два с лишним раза, при этом необходимо отметить неполноту учета естественного движения и миграции. Примером зон катастрофических бедствий могут служить города, попавшие в зону землетрясений (например, на Сахалине), но не все города, находящиеся, например, в зоне Чернобыльской аварии, теряют население. В частности, население г. Новозыбкова не только не сократилось, но даже увеличилось (на 1.01.1991 г. было 42,4 тыс. человек, а на 1.01.1997 г. — 43,3 тыс. человек).

Особая ситуация складывается в городах, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях. Наряду с тем, что общие для страны кризисные процессы проявились здесь с наибольшей остротой, не менее негативное влияние оказало существенное изменение общегосударственной политики по отношению к северным территориям. Это проявилось, прежде всего, в кардинальном изменении режима компенсации за работу в этих районах. Если раньше стоял вопрос о закреплении здесь кадров, то в последние годы взят курс на резкое сокращение проживающего здесь населения. (В рамках данной работы мы удерживаемся от рассмотрения вопроса о целесообразности такой политики и ее различных последствий.)

Об этом свидетельствует анализ группы малых городов, в которых сокращение численности населения за 5 лет (с 1.01.1991 г. по 1.01.1996 г.) превысило 10%: из 27 городов 21 — это города, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территорий, а 3 — это города республик Северного Кавказа.⁷

Для целей настоящей работы целесообразно установить взаимосвязь между различными критериальными показателями и, прежде всего, между динамикой численности населения и уровнем безработицы.

Если применительно к численности населения городов мы располагаем практически любым временным рядом, то по уровню безработицы из-за отсутствия централизованной информации за ряд лет в разрезе отдельных городов вынуждены ограничиться лишь данными за 1994 г. В известной мере эти данные отражают тенденции, характерные для отдельных городов. Рассмотрим указанные показатели применительно к малым городам — наиболее многочисленной и весьма представительной категории городов (см. табл. 1.1).

Как видно из приведенных данных, нет прямой зависимости между уровнем безработицы и сокращением численности населения. Так, в двух группах городов, где уровень безработицы был в интервале от 10 до 20% и от 5 до 10%, наибольшую долю (по 59%) из всей совокупности составляют города, потерявшие за последние годы население. А крайние значения по уровню безработицы занимали заметно меньшую долю. Не прослеживается прямой зависимости и во второй совокупности городов, где численность населения сократилась более чем на 5%. Здесь, как это видно из таблицы, почти треть городов имела относительно низкий уровень безработицы — менее 2,5%, что существенно ниже средних данных по всем малым городам России в 1994 г. (5,8%) и по большинству городов в данной группе показатели не превышают средних данных по России в целом (2,2%).

На первый взгляд, своеобразная закономерность прослеживается при рассмотрении третьей совокупности малых городов, в которых численность населения сократилась на 10 и более процентов. Здесь идет нарастание доли городов в группах с последовательно убывающим уровнем безработицы. Однако нам представляется, что это случайное совпадение. Рассмотрим конкретный состав городов, входящих в эту совокупность.

Таблица 1.1. Группировка малых городов Российской Федерации по динамике численности населения и уровню безработицы

Из 27 городов преобладающая часть (21), как указывалось выше, относится к городам, расположенным на Крайнем Севере или приравненным к ним территориям. При этом выделяются два субъекта Федерации — Мурманская область — 4 города и Читинская область — 7 городов. Города Читинской области потеряли от 15 до 10% населения, а уровень безработицы в них не превышает 1,8% при средней по области в 0,9%. Так что если ограничиться предложенным выше критерием по уровню безработицы, то эти города вряд ли попадут в число кризисных (показатели ниже, чем в среднем по России, а у трех городов из 7 — ниже, чем средние по области). Столь внешне “благоприятные” показатели по безработице связаны прежде всего с сокращением населения и соответственно с сокращением спроса на рабочие места. Однако это вовсе не свидетельствует о благополучии таких городов. Более того, подобная ситуация отражает кризисные процессы в рассматриваемой группе городов, которые характеризуются рядом аспектов. Во-первых, это города с высоким уровнем миграции населения, причем наибольшую долю среди мигрирующего населения составляет, по-видимому, социально-активные жители, в значительной мере уверенные, что по своим характеристикам они могут претендовать на рабочие места в других городах. В результате город теряет свой перспективный кадровый потенциал, который при иных условиях мог бы стать основой стабильного и достаточно прогрессивного его развития. Во-вторых, сокращение населения (усугубляющееся его отливом в наиболее репродуктивном возрасте) связано и с ухудшением демографической ситуации — сокращением рождаемости, снижением доли новых семей, ростом показателей смертности из-за повышения доли старших возрастов и падения уровня жизни. И, в-третьих, при стабильной численности населения в таких городах, уровень безработицы был бы значительно выше. Проиллюстрируем это укрупненным расчетом на примере малых городов Читинской области. При минимальной доле мигрирующего населения, равной ориентировочно двум третям в общем объеме сократившегося населения, масштабы потери экономически активного населения составили за 4 года (1991-1995 гг.) от 15 до 20%, можно предположить, что такое количество лиц могло бы претендовать на рабочие места и тем самым уровень безработицы по разным городам области составил бы от 11 до 22% вместо от 0,4 до 2,3%. Ниже приводятся результаты укрупненного расчета (см. табл. 1.2).

Из этого примера можно сделать вывод о необходимости сопряженного рассмотрения показателей уровня безработицы и динамики численности населения для выделения депрессивных и кризисных городов. Одновременно следует отметить, что принятые в службе занятости критерии отнесения городов и других населенных мест к административным единицам, нуждающимся в повышенном внимании государственных органов, лишь по уровню негативных характеристик рынка труда и, прежде всего, по уровню безработицы, явно недостаточны. Города, где произошло существенное сокращение населения в связи с его миграцией, также не могут считаться благополучными, поскольку (помимо отмеченных выше аспектов) здесь сохраняется напряженное положение на рынке труда в связи с потерей наиболее активных и квалифицированных кадров (заменить которые будет весьма сложно), т.е. будет несоответствие рабочих мест остающемуся контингенту рабочей силы. Можно сказать, что в таких городах болезнь загоняется внутрь, на какой-то период сохраняется внешнее благополучие по уровню занятости, однако происходит “омертвление” основных фондов, при крайне ограниченных возможностях их “оживления” в период подъема, т.к. часть кадров уже перебазировалась в другие места и город в значительной мере обречен на отставание в своем развитии.

Для использования показателя сокращения численности населения в качестве критерия выделения кризисных городов необходимо выделить его количественное значение. При этом представляется необходимым обеспечить его взаимосвязь с таким, практически не вызывающим сомнение критерием, как уровень безработицы. С этой целью нами была предпринята попытка выявить количественную взаимосвязь этого критерия с уровнем безработицы.

В качестве определенной гипотезы (мы отдаем себе отчет в излишне прямолинейном ее характере) была предложена следующая схема рассуждений: если бы население из данного города не мигрировало, то уровень безработицы был бы существенно выше и при определенных значениях достиг бы количественных параметров, принятых в качестве критерия для кризисного города по показателю уровня безработицы. Естественно, что эти рассуждения рассматриваются для случаев, когда уровень безработицы в городе ниже критериального.

На основе укрупненных расчетов нами предложена формула о зависимости гипотетического уровня безработицы от степени сокращения численности населения и доли экономически активного населения (ЭАН) в составе мигрирующего населения. В “словесном” выражении эта формула звучит следующим образом: гипотетический уровень безработицы будет равен произведению числа процентов сокращаемого населения на долю мигрирующего населения, и на удвоенную долю ЭАН в мигрирующем населении плюс исходный уровень безработицы (т.е. уровень, взятый на исходное состояние).

Бг = Бо + А * К * Э * DN/Nо * 100%

где:

Б_г — гипотетический уровень безработицы;
Б_о — исходный уровень безработицы;
N_о — население исходное;
DN — численность сокращаемого населения;
Э — доля ЭАН в мигрирующем населении;
К — доля мигрирующего населения;
А — эмпирически определенный коэффициент, равный двум
DN =N_о — N₁ , где

N₁ — численность населения на 01.01.1995 г.
N_о — численность населения на 01.01.1991 г.

Если принять, что доля ЭАН в составе мигрирующего населения составляет 70%, а доля мигрирующего населения по отношению к исходной численности горожан составляет 20%, то при нижнем пределе уровня безработицы в 5,8% (средний показатель уровня безработицы по совокупности малых городов России), увеличенном в 1,5 раза (в соответствии с принятым критерием отнесения к кризисным городам), получим следующие ряды:

• при исходном уровне безработицы в 0,5% город рассматривается в качестве возможного кандидата кризисного города при сокращении его населения на 5,4%;
• при уровне безработицы 1% — при сокращении населения на 4,1%;
• при уровне безработицы 1,5% — при сокращении населения на 3,3%;
• при уровне безработицы 2,0% — при сокращении населения на 2,8%;
• при уровне безработицы 2,5% — при сокращении населения на 2,4%;
• при уровне безработицы 3,0% — при сокращении населения на 2,1%;
• при уровне безработицы 4,0% — при сокращении населения на 1,7%;
• при уровне безработицы 5,0% — при сокращении населения на 1,4%.

Таким образом, в качестве количественных критериев предварительного отбора “кандидатов” в кризисные города целесообразно использовать:

1. Уровень падения производства — свыше 30% по сравнению со средними данными по России и “своему” субъекту Федерации.

2. Уровень безработицы выше средних показателей по России и “своему” субъекту Федерации на 50%.

3. Уровень сокращения численности населения в зависимости от потенциально возможного уровня безработицы (т.е. те, у которых уровень безработицы реально или потенциально выше 8,7%, т.е. на 50% выше уровня безработицы в среднем по малым городам России.⁸

Для определения общего массива кризисных городов, а точнее, “кандидатов” в такую группу воспользоваться первым критерием даже при условии сравнения лишь за 1 год (а не за 3) нельзя, так как нет точной информации о действительном сокращении объемов производства. В связи с этим вынуждены ограничиться двумя последующими критериями — уровнем безработицы и сокращением численности населения.

Применительно к рассматриваемой совокупности малых городов число возможных “кандидатов” в кризисные города составит порядка 215.

Наряду с малыми городами значительное число “кандидатов” в кризисные поселения насчитывается среди поселков городского типа. В связи с отсутствием необходимой информации по уровню безработицы и падению объемов производства вынуждены ограничиться данными о динамике их населения за 1990-1996 гг. Однако следует отметить, что из общего числа поселков 2203 на 1.01.1990 г. и по данным на 1.01.1996 г. их осталось 2022, т.е. почти каждый десятый поселок потерял статус городского. Важно также подчеркнуть, что за эти годы доля населения, проживающего в пгт, сократилась почти на 1,4 млн. человек или на 10,3%.

На последующих стадиях исследования представляется целесообразным, наряду с кризисными городами, определить критерии по депрессивным городам и, соответственно, выявить число городов и пгт, соответствующих этим критериям.

Определенная группа городов являются кризисными в связи с неблагополучной экологической ситуацией, в том числе и в связи с нахождением в зонах техногенных аварий или природных катастроф.⁹

Анализ интересующих нас вопросов и конкретные данные по городам за 1994 г. приведены в Государственном докладе “О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации в 1994 году”.

В соответствии с Законом “Об охране окружающей среды” на территории России выделяются “зоны чрезвычайной экологической ситуации” и “зоны экологического бедствия”. Отнесение к той или иной зоне устанавливается на основании заключения Государственной экологической экспертизы и объявляется либо Указами Президента, либо Постановлениями Федерального собрания. Минприроды утвердило “Критерии оценки экологической обстановки территории для выявления зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации”.

В составе указанных зон по степени экологической опасности выделены:

• территории с напряженной экологической обстановкой;
• территории экологического кризиса;
• территории экологического бедствия.

Минприроды в 1994 г. определило, что экологическая обстановка в городах Каменск-Уральский (Свердловская область), Магнитогорск (Челябинская область), Чапаевск (Самарская область), Новочеркасск (Ростовская область) оценивается как кризисная, а в городе Карабаше (Челябинская область) соответствует экологическому бедствию.

Иными словами, указанные 5 городов, безусловно, должны рассматриваться как кризисные (независимо от других критериев).

Вместе с тем, с нашей точки зрения, помимо уже “признанных” городов, необходимо выявить и возможных кандидатов в кризисные города, т.е. города, где экологическая ситуация весьма напряженная. С этих позиций следует рассматривать и 83 города, где максимальные разовые концентрации различных веществ — выше 10 ПДК. Число жителей, проживающих на таких территориях, составляло в 1994 г. 40,1 млн. человек.

Еще больше оснований для включения в число “кандидатов” в кризисные имеют города, где зафиксирован постоянно высокий уровень загрязнения воздуха. Таких городов насчитывается 38, в том числе 27 городов попали в число городов с максимальной разовой концентрацией. Из общего числа в 38 городов 29 — входят в список городов с высокими уровнями загрязнения более 5 лет.

Так что если брать города по критическому состоянию атмосферного воздуха, то их общее число достигнет 94, из них, как указывалось выше, наибольшей устойчивостью негативных процессов характеризуются 29 городов.

Значительная часть городов выделяется сильным загрязнением земель как внутри городской черты, так и в пригородной зоне. Проведенный Росгидрометцентром в 1994 г. выборочный контроль загрязнения земель 5 км зоны выявил 25 городов (из 32 обследованных) с высоким уровнем содержания в почве различных металлов (свинца, цинка, меди, марганца и др.). Наряду с загрязнением воздушного бассейна и почв для многих городов экологическое неблагополучие связано с состоянием поверхностных и подземных вод. Качество большинства водных объектов не отвечает нормативным требованиям. Основные реки (в бассейне которых расположена преобладающая часть городов) Волга, Дон, Кубань, Обь, Енисей, Печора — оцениваются как “загрязненные”, их крупные притоки — Ока, Кама, Томь, Иртыш, Тобол, Миасс, Исеть, Тура и р.Урал являются “сильно загрязненными”.

Что касается подземных вод, то наиболее интенсивное их загрязнение наблюдается в Московской, Орловской, Смоленской, Воронежской, Тульской, Нижегородской, Пензенской, Ростовской, Саратовской, Самарской, Оренбургской, Пермской, Кемеровской, Томской, Иркутской областях, Чеченской и Ингушской республиках, в Ставропольском, Краснодарском и Красноярском краях.

Ухудшение качества воды за 1994 г. произошло в 76 городах и пгт.

Существенное влияние на состояние ряда городов и других населенных мест оказали техногенные аварии и, прежде всего, вследствие аварий на Чернобыльской АЭС и ПО “Маяк”, кроме того, для ряда городских поселений негативное воздействие связано с глобальным радиоактивным фоном, обусловленным проводившимися ядерными испытаниями, а также в связи с эксплуатацией предприятий ядерного топливного цикла, судовых установок. Следствием аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 году явилось загрязнение 20 областей ЕТР цезием-137. Наибольшее влияние Чернобыльской аварии испытали Брянская, Калужская, Тульская, Орловская области, где находятся площади, загрязненные цезием-137 с уровнем от 5 до 15 Ки/кв. км (в Брянской области есть площади с загрязнением от 15 и более 40 Ки/кв. км).

В результате аварии на ПО “Маяк” радиоактивному загрязнению подверглись северная часть Челябинской и часть юга Свердловской областей.

Из-за проведенных подземных ядерных взрывов образовались районы с локальными участками радиоактивного загрязнения: Якутия-Саха (Мирненский район), Оренбургская область (Октябрьский и Оренбургский районы), Ивановская область (Кинешемский район), Архангельская область (Вилегодский район), Пермская область (Чердынский район). Кроме того, наземные испытания также вызвали радиоактивное загрязнение, это прежде всего Токский полигон в Оренбургской области и Семипалатинский полигон — их след оказывает негативное влияние на отдельные города и пгт.

Существенную опасность для населенных мест представляют зоны базирования выведенных из эксплуатации атомных подводных лодок (в 1994 г. из эксплуатации было выведено 121 АПЛ), из них 3/4 содержатся в местах базирования в неудовлетворительном состоянии.

Наиболее тяжелое положение сложилось с радиоактивными отходами (РАО) на Тихоокеанском флоте. После запрещения сброса РАО в море количество отходов растет, а плавучая база их хранения находится в опасном состоянии.

Ряд городов и других населенных мест оказались в последние годы в зонах чрезвычайных ситуаций природного характера, это наводнения и паводки и другие явления, но особенно опасными по своим последствиям оказались землетрясения (в районе Курильских островов и Сахалина).

Среди критериев выделения кризисных городов в условиях переходного периода следует отметить нестабильность социально-политической ситуации: зоны национальных конфликтов, в том числе вооруженного противостояния, приграничные территории, принимающие беженцев из бывших союзных республик и др.

Наибольшая нестабильность характерна для регионов Северного Кавказа, здесь ряд городских и других поселений, как известно, находились или находятся в зонах активных конфликтов, что привело к разрушению городов, гибели мирных граждан и широкомасштабной миграции населения, особенно русскоязычного.

Среди таких населенных мест, прежде всего, нужно отметить города и другие поселения в Чечне, Ингушетии. Однако есть и примеры не только оттока, но и массового притока населения, что также ставит такие города в крайне сложные ситуации, когда за короткий срок численность населения вырастает в несколько раз.

Примером таких городов может служить Назрань, где численность населения за 5 лет возросла почти в 4 раза, а численность Малгобека — в 1,5 раза. Естественно, что такие города не могут самостоятельно справиться с “нахлынувшими” на них сложными проблемами.

Как уже отмечалось выше, одним из существенных вопросов использования приведенных показателей и критериев является уровень обеспеченности и надежности информации. Мы, например, сталкиваемся со случаями, когда официальная статистика сообщает о высоком уровне безработицы, а предприятие, расположенное в данном поселке и предлагающее достаточно высокие заработки, не может заполнить вакантные места. Выясняется, что у граждан реальные доходы (практически не учитываемые), значительно выше, чем им могут дать предприятия, нуждающиеся в кадрах.

Предварительный подсчет “кандидатов” в кризисные города показывает, что их общее число превышает 300 городов, в т.ч. в связи:

а) с высоким уровнем безработицы и падением производства и сокращением населения 215 (только среди малых городов);

б) с тяжелой экологической обстановкой порядка 80 городов;

в) в связи с политической нестабильностью, вооруженными конфликтами и т.д. 10 городов.

Таким образом, примерно 1/3 городов может рассматриваться как достаточно реальные “кандидаты” в кризисные города. Кроме того, значительная часть (около половины) поселков городского типа также должны быть рассмотрены на предмет последующего отбора в кризисные поселки.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова

Мы можем доставить новые кухни из массива в ресторан или кафе по заранее обговоренному адресу.

Сайт создан в системе uCoz