Из истории управления

Управление экономикой СССР в период становления административно-командной системы (30-е годы)

ПОЛ ГРЕГОРИ
профессор Хьюстонского университета
(США)
ЕВГЕНИЯ БЕЛОВА
ВАЛЕРИЙ ЛАЗАРЕВ
АЛЕКСЕЙ ТИХОНОВ
кандидат исторических наук
Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
(Россия)

• Высокие информационные издержки не позволяли долгосрочному централизованному планированию стать эффективным инструментом хозяйственного управления
• Трения между руководителями высшего эшелона и исполнительными органами проявляются в экономике любого типа, и советская –
не исключение
• За привычным образом тотальной плановой системы скрываются тонкие и сложные механизмы экономического управления, лишенные идеологической подоплеки

По отношению к советской административно-командной экономике западных ученых можно разделить на две группы. Одна выражает мнение Л.Мизеса и Ф.Хайека¹, высказанное еще в 20-е годы: созданная система обречена на провал в силу непреодолимых проблем с информацией, правами собственности и стимулированием. Ее нежизнеспособность доказывается снижением темпов роста и недостаточным удовлетворением запросов потребителей.

Другая группа, опирающаяся на работы О.Ланге², утверждает, что советская система трансформировала экономику из отсталой в мощную индустриальную за небольшой промежуток времени, развиваясь вплоть до последних десятилетий, и лишь неадекватная политика и некомпетентность администраторов привели ее к поражению.

Хотя литература, посвященная экономической теории социализма, обширна, она дает весьма поверхностный анализ того, как эта система реально работала на уровне выше отдельного предприятия. На Западе не было информации о том, как принимались решения на высшем партийно-государственном уровне, начиная с 30-х годов. В данной статье представлен первый этап совместного американо-российского проекта исследования механизмов управления на самых верхних этажах в период созревания советской экономики, т.е. в первой половине 30-х годов. Исследованию существенно помог доступ к открытым в последнее десятилетие российским архивам.

Имеющиеся работы в рассматриваемой области затрагивают прежде всего идеологические, политические и личностные аспекты, не подвергая серьезному анализу собственно экономические факторы, лежавшие в основе формирования стратегии управления.

Вопросы, требующие ответа

Недавно М.Олсон предпринял попытку смоделировать поведение политического лидера административно-командной экономики, которого он условно называет “Сталин”, чтобы понять, как  организовано управление страной³.

М.Олсон доказывает, что “Сталин” установил советскую экономическую систему не по идеологическим соображениям, а для того, чтобы наиболее эффективно мобилизовать ресурсы для собственных целей. При такой интерпретации поведение советского руководства, сделавшего выбор в пользу практически стопроцентной государственной собственности, жестких цен и налогообложения предприятий, направленного на максимизацию накопления капитала, может рассматриваться как экономически рациональное и независимое от идеологии. М.Олсон объясняет, как выбор системы заставляет подчиненных прибегать к практике негласных соглашений для защиты от диктата сверху. Идеи М.Олсона, в частности о целевой функции лидера, сговоре между подчиненными и дестимулирующем (disincentive) эффекте централизации прав собственности при принятии решений, еще не восприняты полностью.

Поставим, однако, следующие вопросы:

• какова была степень централизации/децентрализации процесса принятия решений? (Какие решения принимались Политбюро, а какие - исполнительными органами? Существовали ли какие-либо правила, устанавливавшие уровень принятия решений определенного рода?);

• как высший слой советской экономической бюрократии решал проблему бесконечной потребности в информации? (Как Политбюро и другие центральные органы организовывали информационные потоки и управление ими? Использовались ли альтернативные каналы информации? Был ли у центра своего рода “независимый аудитор”, обеспечивавший его неискаженной информацией?);

• какие механизмы использовались для преодоления нехватки информации в центре? (Административно-командная экономика требовала достоверной информации, но самая детальная находилась в нижнем эшелоне хозяйственного управления. Какого рода стимулы (и антистимулы) имелись для точной передачи информации в центр?);

• как формировались предпочтения планировщиков? (В советской экономике контрольные цифры и списки инвестиционных проектов – “титульные списки”, одобренные партией, соотносят предпочтения планировщиков с непосредственными исполнителями. Кто определял эти предпочтения? Определялись ли они консенсусом, с какой степенью детализации?);

• какова была роль финансового планирования в сопоставлении с физическим планированием? (Принято считать, что советская экономика регулировалась физическими показателями, несмотря на то, что это создавало проблемы в планировании. Действительно ли центр опирался лишь на физические показатели? Если нет, то в чем состояли функции финансового управления?);

• как центр оценивал и принимал решения относительно основных инвестиционных проектов? (Партийное руководство принимало решения с учетом ограничений, накладываемых кредитным планом государственного бюджета. Выбор центром крупных инвестиционных проектов был результатом объективной оценки или лоббирования региональных или отраслевых групп?).

Литература по экономике информации (economics of information) и общественного выбора (public choice economics), а также теории фирмы может служить хорошим фундаментом для ответа на упомянутые вопросы. Плодотворный подход к их изучению лежит в плоскости отношений между центральными органами власти и органами хозяйственного управления, доверителями и агентами (principal-agent problem), или руководителями и исполнителями. Проблема здесь возникает как только начинают делегироваться полномочия⁴. Суть ее заключается, во-первых, в наличии у агента целей, отличных от целей доверителя (иными словами, доверитель желает, чтобы агент действовал наилучшим образом в его интересах, в то время как у последнего первичны собственные цели, а соглашение с заказчиком для него лишь средство). Во-вторых, имеет место такое явление, как асимметрия информации: доверитель не обладает полной информацией об истинных целях и средствах агента, которому принадлежат наиболее подробные сведения. Нереально разработать “идеальный контракт”, т.е. такой набор правил поведения, а также способов контроля и воздействия, которые бы учитывали и пресекали оппортунистическое поведение, т.е. любые действия агента в ущерб интересам доверителя.

Эксплицирование названных противоречий используется при анализе поведения сторон в рыночной экономике (в частности, в теории моделирования механизма контракта). Однако, несмотря на используемую лексику, теоретически данная проблема не привязана к специфике рыночной системы, а коренится в самой человеческой природе.

Принятие решения о том, что, для кого и в каких количествах производить, невозможно без сбора и обработки информации о редкости/доступности и сравнительной ценности ресурсов. В рыночной экономике для этого используется достаточно эффективный и универсальный способ обмена информацией - механизм равновесных цен. Процесс принятия решения децентрализован, поскольку в принципе любой агент может работать, не обращаясь к услугам других, основываясь лишь на той полноте и точности информации, которая ему доступна.

Советская экономическая система отказалась от подобного варианта. Плановый механизм управления “позаботился” о том, чтобы хозяйственные субъекты не потонули в море информации, занимаясь изучением спроса, предложения и сравнительного качества различных продуктов.

Планирование: официальная доктрина
и реальная практика хозяйствования

В СССР были созданы специальные органы, составлявшие согласованный план работ для всей страны на основе данных, собираемых центром от хозяйственных субъектов всех уровней.

Официальная доктрина представляла собой стройную теорию итеративного построения планов. Она подразумевала довольно длительный процесс многократного прохождения данных снизу-вверх и обратно.

Французский исследователь Э.Залески пришел к выводу, что советские пятилетние планы  были нереалистичными и никогда не выполнялись в том виде, в каком декларировались⁵. Советская экономика была не плановой, а “управляемой”. С этим выводом согласуется предположение о том, что методической основой экономического планирования в 30-х годах являлось “взвинченное планирование” (taut planning) – подстегивание производителей путем систематического установления заданий выше реально выполнимых⁶. При определенных условиях эта политика могла действительно стимулировать экономический рост.

Если следовать такой логике рассуждений, то напрашивается вывод о том, что плановые органы в той форме, в какой они существовали, не были нужны. Тем не менее, сложившись в годы первой пятилетки, они сохранились в почти неизменном виде до 1991 г. Видимо, были " планы" и планы. Первые как долгосрочные программы очерчивали основные направления развития страны, но не предназначались для непосредственной реализации. Вторые, годовые и в особенности квартальные, а иногда и месячные, стали реальным инструментом оперативного управления. Они и составляли основную работу Госплана СССР.

Теоретически смысл планирования состоит в снижении неопределенности в отношении будущего состояния экономической системы, в частности спроса и предложения. Эффективное планирование выгодно всем, но чтобы хозяйственный субъект следовал именно тем целям, которые ставит центральная власть, советское руководство сосредоточило в своих руках монополию на распределение  материальных и финансовых ресурсов.

Архивные материалы показывают, что выработка планов предусматривала многосторонние “переговоры”, согласования, которые вовсе не происходили в обстановке согласия и идеального сотрудничества. Наоборот, они сопровождались противоречиями, в основе которых лежали явления трех типов: несвоевременность подачи сведений хозяйственными агентами (задержка информации и срыв сроков составления планов); искажение информации (преувеличение потребностей и уменьшение продуктивности); трудности в работе самих центральных органов (прежде всего желание Госплана избавиться от решения многочисленных текущих задач). Кроме перечисленных явлений, которые можно интерпретировать как информационные издержки управления, центральная власть по мере возникновения новых целей производила интервенции, разрушающие и без того хрупкие (или напряженные) планы.

Названные явления прямо или косвенно были причиной  непредусмотренного хаотического потока информации снизу-вверх (внеплановые ходатайства о перераспределении уже отпущенных средств, а также о выделении дополнительных ресурсов). Реакция центральных плановых органов на такие своеобразные сигналы и составляла основу оперативного управления экономической жизнью.

Неинформативные цены
и неценовая информация

Мы подходим к одному из главных моментов в критике либеральными экономистами (прежде всего Л.Мизесом и Ф.Хайеком) советской системы хозяйствования: по их предположению она не могла существовать прежде всего из-за информационных проблем, вызываемых отсутствием эффективного механизма ценовых сигналов. Однако налицо противоречие: система существовала достаточно продолжительное время, демонстрируя на некоторых этапах довольно высокие темпы роста. Исследователи не могли не задаться вопросом о том, какие черты, не учитываемые обобщенными моделями, обеспечивали ее функционирование. В теоретической работе Р.Пауэлла ставится задача выяснить, могли ли и, если да, то каким образом незапланированные действия в процессе выполнения плана увеличивать эффективность системы. В центре внимания оказываются передача и усвоение неценовой информации о сравнительной редкости ресурсов и принятие на ее основе оптимизирующих решений⁷.

В каких формах создавалась, передавалась и перерабатывалась экономическая информация? Невозможно понять механизм реального функционирования советской системы, не исследовав на документальном материале конкретные пути, которые агенты используют для обмена информацией о потребностях, каковы прежде всего типичные реакции распределяющих органов на запросы о предоставлении производственных ресурсов.

Хотя прояснить картину, охватывающую все схемы распределения и соответствующие им механизмы информационного обмена, весьма трудно, для отдельных частных случаев это возможно. Архивные фонды Совнаркома содержат большое количество материалов о деятельности высших органов хозяйственного управления в связи с распределением некоторых наиболее важных и дефицитных ресурсов (автомобили и тракторы, некоторые виды металла и др.). Есть возможность показать механизмы обмена неценовой информацией между потребителями и распределяющей инстанцией, т.е. фактически то, что в административно-командной экономике замещает механизмы рыночного обмена.

СССР как большая фирма

Централизованное распределение ресурсов приводит к аналогии с фирмой-монополистом. СССР – корпорация в чистом виде, объединяющая все секторы экономики и  работников. Можно определить советскую систему хозяйствования как вертикально интегрированную⁸, создание которой было задачей высшего советского руководства. Основное ее отличие от традиционно понимаемой корпоративной экономики заключается в координации принимаемых решений, нацеленности на решение единой стратегической задачи, и прежде всего на реализацию концепции самоподдерживающего роста.

Это предполагает наличие высокого уровня управляемости действиями всех агентов в соответствии с единым хозяйственным планом. Однако организация экономики огромной страны в точном соответствии с принципами вертикально-интегрированной системы, опорой исключительно на административную иерархию невозможна. Свидетельство тому – провал попыток радикальных реформ управления в 1929-1930 гг., в ходе которых пытались перейти к полной централизации и фактической отмене денег. В советском обществе, как и в любом другом, деньги остались важнейшим средством обмена, а за финансами в значительной степени сохранились функции инструмента перераспределения национального дохода. В итоге одной из основных задач управляющих становится интеграция финансовой системы в хозяйственную иерархию.

Финансы: актив или пассив
советской экономики?

Выделяются две точки зрения на роль и функции финансов в советской экономике. Первая является частью официальной доктрины экономического управления. В соответствии с ней финансовые механизмы способствуют реализации запланированных результатов. Задача финансового планирования – установить органическое единство государственного сектора народного хозяйства, разделенного на бюджетное и внебюджетное (хозрасчет) финансирование производственных организаций.

Вторая точка зрения, доминировавшая в западной литературе, отражала идею, что финансовые механизмы вообще не играли значительной роли в управлении советской экономической системой, ориентированной на плановое распределение материальных ресурсов. Наиболее жестко эта позиция была сформулирована Л.Мизесом, который исходил из антагонизма “цены – бюрократия”. Если следовать логическим построениям Л.Мизеса, финансовой системе нет места в советской экономике. Тогда остается открытым вопрос – почему она функционировала и, более того, была предметом особого внимания со стороны органов экономической власти?

Тезисы о финансовой системе как части плановой стратегии, равно как и о ее пассивности, имеют преимущественно историческое объяснение. Однако активность (или пассивность) этой системы всегда рассматривалась в следующем контексте. Советская экономика действительно представляла собой монолитное образование, которое управлялось сверху и никак иначе, а все приказы и распоряжения безукоризненно выполнялись на всех этажах иерархии. Сформировавшись в конце 20-х – начале 30-х годов, она не претерпела никаких существенных изменений вплоть до середины 50-х годов. Мы полагаем, что это представление не совсем верно хотя бы потому, что не учитывает информационный обмен. Последний важен для вертикальных корпоративных систем, где ценовые и кредитно-финансовые механизмы рыночного самоконтроля ослаблены. Усиление же функций управления и контроля является основной целью корпоративной системы.

Оппортунистическим поведение хозяйственных агентов в финансовой сфере становится, когда есть возможность не платить за поставленные товары или оказанные услуги. Ужесточение финансового контроля за использованием денежных ресурсов – прямой путь к обмену посредством взаимного товарного кредитования участников, что приводит к неконтролируемому трансферту ресурсов. Этот эффект в сочетании с отсутствием реально действующих механизмов банкротства запускает  механизм отрицательного отбора (adverse selection) - кредиты в конечном итоге будут получать “плохие агенты”, т.е. слабые предприятия.

***

Мы еще далеки от того, чтобы дать исчерпывающие ответы на поставленные в статье вопросы. Тем не менее первые итоги анализа архивных материалов, связанных с деятельностью высших органов партийного и хозяйственного руководства в 30-е годы, позволяют утверждать, что сложившиеся представления неполны и неточны.

За привычным образом тотальной централизованной системы скрывались более тонкие и сложные механизмы управления, практически лишенные идеологической подоплеки. Конечно, невозможно отрицать огромную роль высшего партийного руководства в формировании экономической политики. Однако оно является лишь одним из участников процесса выработки решений, обусловливавших функционирование хозяйственной системы на разных уровнях. Это сложный процесс с обратной связью, развивавшийся через конфликты и компромиссы.

Характер процесса наиболее ярко проявляется при изучении проблем информационного обмена. “Незнаменитые” его участники играли заметно большую роль, чем принято считать. Под воздействием исходивших от них сигналов, давления снизу, центральными органами принимались решения, так или иначе расширяющие рамки самостоятельности хозяйственных агентов разных уровней и ослабляющие напряжение в системе. Возможно, именно благодаря балансу интересов (как оказалось, неустойчивому), достигнутому в системе управления в середине 30-х годов, экономика СССР показала одни из самых высоких темпов роста в мире.

¹См., напр.: Людвиг фон Мизес. Социализм. Экономический и социологический анализ. – М.: Catallaxy, 1994; Хайек Ф.А. Пагубная самонадеянность. Ошибки социализма: Пер. с англ./Под ред. У.У. Бартли. – М.: "Новости" при участии изд-ва "Catallaxy", 1992.
²Lange Oskar. On the Economics Theory of the Socialism: Review of Economic Studies. – Vol. 4. – No 1 (October, 1936); Lange Oskar, Taylor Fred M. On the Economics Theory of the Socialism: Ed. Benjamin E. Lippencott. – Minneapolis: Univ. of Minnesota Press, 1938.
³Murrell  Peter, Olson Mancur. The Devolution of Centrally Planned Economies/Journal of Comparative Economics, 15, 2 (June, 1991). – P. 239-266.
⁴См., например: Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма. – С.-Пб., Лениздат, 1996; Коуз Р.Г. Природа фирмы//Вестник С.-ПбГУ. Сер. "Экономика", 1992, вып. 4; Коуз Р.Г. Проблема социальных издержек, 1960; Коуз Р.Г. Фирма, рынок и право: Пер. с англ. – М.: Дело ЛТД при участии изд-ва "Catallaxy", 1993.
⁵Zaleski Eugene. Stalinist  Planning for Economic Growth 1933-1952. – Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1980.
⁶Hunter Holland, Szirmer Janusz M. Faulty Foundations: Soviet Economic Policies, 1928-1940. – Princeton Univ. Press, 1992. – P. 60-63.
⁷Powell Raymond P. Plan Execution  and the Workability of Soviet Planning//Journal of Comparative Economics 1, 1977. – P. 51-76.
⁸Основные элементы такого типа экономической организации (компании) описаны в работах О.Уильямсона (указ. соч.) и А.Чандлера (Chandler A.D. Strategy and Structure. – Cambridge: Mass. MIT Press, 1962).