| Назад | Содержание | Далее |
Отказ от плановых методов управления развитием экономики и социальной сферы в начале 90-х годов характеризовался переходом к методам регулирования на основе индикативного прогнозирования и программирования. Первоначально крен был сделан в пользу функциональных и отраслевых разработок. Практически по всем важнейшим межотраслевым комплексам и отраслям промышленности были разработаны и задействованы отраслевые программы. В их составе в ряде случаев разрабатывались или подпрограммы по отдельным кризисным регионам (например, по развитию важнейших угольных бассейнов России) или давался территориальный разрез выполняемых программных мероприятий. Из числа региональных программ были представлены программы по малочисленным народам Севера, федеральная миграционная и некоторые другие.
Положение с разработкой и реализацией региональных программ изменилось с середины 90-х годов. В 1995 году из федерального бюджета финансировались дополнительно 4 программы: “Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов” (1993-2000 годы), “Социально-культурное развитие Тверской области (территории Великого водораздела)” (1993-1998), “Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области на 1994-1995 годы и до 2000 года”, “Социально-экономическое развитие Республики Саха (Якутия) (1995-1998 годы)”. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом “О внесении изменений в Федеральный закон “О федеральном бюджете на 1995 год” от 22 августа 1995 года №150-ФЗ еще по 7 регионам были приняты решения о мерах государственной поддержки социально-экономического развития регионов. В их числе республики Коми, Северная Осетия, Тыва, Тульская область (по вопросам развития регионального АПК), Камчатская область, г. Санкт-Петербург (по сохранению исторического центра города), Ингушская Республика (строительство столицы). В связи с тяжелой экологической ситуацией поддержка осуществлялась по бассейну озера Байкал, городам Братску и Чапаевску.
Общий объем финансирования федеральных программ по развитию регионов в 1995 году намечался в 1,8 трлн. рублей, или 0,7% к уровню государственных расходов. По состоянию на июнь 1996 года велась подготовка к утверждению и финансированию еще 11 федеральных программ (по республикам Бурятия, Мордовия, Калмыкия, Северная Осетия, Ставропольскому краю, Псковской и Калининградской областям, Дальнему Востоку, Нижнему Приангарью и др.). Окончательный перечень федеральных целевых программ (ФЦП), финансируемых в 1996 году из федерального бюджета, определился лишь к началу второго полугодия. В соответствии с Федеральным законом “О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996 год” от 23 августа 1996 года № 128-ФЗ число региональных программ превысило 20, а предполагаемые расходы, по оценке, составляли 5,8 трлн. рублей (см. Приложение).
Таким образом, примерно с 1995-1996 годов резко активизировалось внимание федеральных и региональных властей к разработке и реализации региональных программ. Несмотря на недостаточность правового обеспечения разработки региональных программ, о чем говорилось в предыдущем разделе отчета, резкое возрастание числа региональных программ было связано, во-первых, с желанием и возможностью получить дополнительные средства из федерального бюджета для решения острых проблем развития региона, а с другой — с решением Правительства Российской Федерации не рассматривать конкретные вопросы государственной поддержки развития региона вне разработки и реализации соответствующей региональной программы. Кроме того, имело место стремление региональных властей с помощью программы, утвержденной Правительством Российской Федерации, заинтересовать потенциальных и перспективных инвесторов в реализации наиболее приоритетных инвестиционных и быстро окупаемых проектов. Все это побудило большинство субъектов Федерации на разработку “собственных” федеральных целевых программ (см. Приложение).
В результате число региональных программ к 1999 году возросло, по оценке, до 56, а общий объем финансирования из федерального бюджета в этом году был определен в 4,4 млрд. рублей, или меньше уровня 1996 года на 24% (с учетом деноминации рубля). В расчете на одну программу бюджетные назначения сократились с 240 млрд. рублей (без учета деноминации) до 78,9 млн. рублей.
Современная ситуация с финансированием федеральных программ в условиях хронического дефицита федерального бюджета настолько остра, что Правительство Российской Федерации на своем заседании 29 июля 1999 года решило практически пересмотреть идеологию формирования федеральных программ, включая и критерии выделения программ, с тем чтобы резко сократить их число и привести ограниченные финансовые ресурсы Федерации в соответствие с потребностью финансирования ФЦП.
В связи с этим, по отношению к региональным целевым программам встает вопрос о их распределении по уровням государственного управления и местного самоуправления, с тем чтобы более четко определить правовые и организационные вопросы ответственности властей всех уровней за реализацию программных мероприятий в интересах преодоления кризисных ситуаций и реализации государственных нужд.
Распределение целевых региональных программ по уровням территориального управления и масштабам реализации выглядит следующим образом (см. Приложение):
- региональные программы общефедерального значения, относящиеся к территории нескольких или практически всех крупных экономических районов России (программы “Малочисленные народы Севера”, “Миграции”, “Чернобыль” и др.). Эти программы разрабатываются и реализуются в основном на уровне федеральных органов государственной власти с привлечением в ряде случаев администраций регионов. Целью этих программ является обеспечение неотложных федеральных нужд и преодоление крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение программ ложится на федеральные органы власти;
- региональные программы крупного межрайонного значения, реализуемые на территории одного крупного или двух-трех смежных экономических районов России (программы “Возрождение Волги”, “Каспий”, “Освоение Нижнего Приангарья” и др.). Программы разрабатываются и осуществляются на уровне федеральных органов государственной власти с более активным привлечением администраций субъектов Российской Федерации. Целью этих программ является обеспечение приоритетных федеральных и государственных (на уровне субъектов Федерации) нужд и преодоление крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на федеральные и региональные органы государственной власти;
- региональные программы развития субъектов Российской Федерации, реализуемые на территории одного субъекта Федерации (имеется более 30 программ по отдельным субъектам, включая программы по 12 республикам). Эти программы разрабатываются и реализуются в основном на уровне администраций субъектов Федерации. Целью программ является обеспечение неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоление региональных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на региональные органы государственной власти при сохранении полной ответственности за федеральными органами, выполняющими функции государственных заказчиков;
- региональные межмуниципальные программы, осуществляемые на территории одного или нескольких экономических подрайонов внутри субъекта Российской Федерации, а также на территории нескольких муниципальных образований (программы “Кавказские Минеральные Воды”, “Курилы”, “Краснодарское водохранилище”). Программы разрабатываются и реализуются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций, а в тех случаях, когда решается крупная региональная проблема значительного общероссийского значения, — с участием федеральных органов власти (последнее относится, например, к программе “Курилы”, реализация которой имеет большое геостратегическое значение). Целью программ является обеспечение приоритетных федеральных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и муниципальных нужд, преодоление региональных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на федеральные, региональные и муниципальные органы власти;
- региональные (локальные) программы развития муниципальных образований, реализуемые на территории одного муниципального образования (программы по развитию города — курорта Сочи, сохранению исторической части г. Санкт-Петербурга, оздоровлению экологической обстановки городов Череповец, Чапаевск, Нижний Тагил, Братск и др.). Программы разрабатываются и реализуются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций. Целью программ является обеспечение неотложных муниципальных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоление локальных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на муниципальные, региональные и федеральные органы власти.
Рассмотренное распределение действующих программ носит не формальный, а сущностный характер, отражая масштабность решаемых в программах проблем в соответствии с возникающими федеральными, региональными и муниципальными нуждами.
За период 1996-1999 годов произошли довольно существенные сдвиги в распределении финансовых средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию программ. Об этом говорят следующие данные. Удельный вес финансирования региональных программ общефедерального значения в общем объеме финансирования региональных программ при этом уменьшился с 77 % до 47,4 %, последовательно сокращаясь из года в год. Одновременно возрос удельный вес финансирования региональных программ уровня субъекта Федерации с 12,2 % до 37,4 %, региональных программ крупного межрайонного значения — с 6,7 % до 9,5 %. Это говорит в пользу того, что при рассмотрении вопросов финансирования региональных программ больше внимания стало уделяться решению конкретных вопросов развития экономики и социальной сферы регионов.
Удельный вес затрат на реализацию региональных межмуниципальных программ колеблется в диапазоне 3 — 5 %. На региональные (локальные) программы уровня муниципального образования приходилось от 0,6 % в 1996 году до 2,8 % в 1999 году с некоторой тенденцией к росту.
Особое место в предложенном распределении программ приходится на группу федеральных программ крупного межрайонного значения. Их число пока еще невелико, но в перспективе может быть значительно увеличено (особенно, если будет реализована идея “укрупнения” региональных программ по крупным экономическим районам). Указанные программы выполняют каждая в отдельности определенную важную народнохозяйственную задачу, решаемую на территории крупного региона. Их примерами могут служить программы “Возрождение Волги”, “Каспий”, “Освоение Нижнего Приангарья” и др.
К этой же группе программ относятся программы “Дальний Восток и Забайкалье” и “Сибирь”. Они носят, несомненно, межрайонный характер. Однако в них еще недостаточен элемент постановки и особенно решения крупных межрайонных проблем федерального уровня. В этих программах принципиальные предложения по структурным сдвигам, имеющим общероссийское звучание, “утопают” среди множества проектов, носящих ограниченный характер.
Так, в частности, в программу “Дальний Восток и Забайкалье”, помимо традиционных подпрограмм по проведению мер государственной поддержки ТЭК, транспорта, по предотвращению стихийных бедствий и ликвидации их последствий, вполне правомерно включены подпрограммы по решению ряда важнейших проблем: структурной перестройки экономики региона, содействия занятости и закреплению кадров на Дальнем Востоке, вовлечения региона в мировое хозяйство через экономическое сотрудничество со странами АТР. Однако в последующем изложении программы центральное место отведено все-таки рассмотрению приоритетных инвестиционных проектов отраслевого характера по каждому из 13 субъектов Федерации, участвующих в реализации программы. Среди посубъектных перечней проектов преобладают традиционные: развитие ТЭК, ВПК, АПК, “Рыба”, транспорт и др. Среди приоритетных проектов, относящихся к Камчатской области (“Рыба”, транспорт), вопросы устойчивого энергоснабжения области забыты, хотя в последующих материалах программы есть предложение о строительстве газопровода до Петропавловска-на-Камчатке. В исходных предпосылках раздела по охране окружающей среды не отмечена проблема охраны озера Байкал. В последующем изложении Байкалу посвящены только следующие слова: “Велика роль Забайкалья в реализации экологических программ сохранения озера Байкал” (с. 130). Представляется, что этого недостаточно на фоне фактического загрязнения его бассейна, включая работу Байкальского целлюлозного завода.
В пользу решения задачи экономического обеспечения связей региона со странами АТР говорят предложения по развитию 5 приграничных станций, свободной экономической зоны “Находка”, свободного порта Ванино и др.
Таким образом, несмотря на вполне обоснованные предложения по решению указанных выше важнейших проблем, в программе “Дальний Восток и Забайкалье” отсутствует их “сквозная” проработка, включая вопросы реализации и финансирования.
В программе “Сибирь” в разделе “Узловые проблемы” также вполне обоснованно дан перечень 10 важнейших региональных проблем развития макрорегиона: реконструкция Транссиба, решение проблемы “Енисей – Северный морской путь”, завершение сооружения Севсиба, перепрофилирование ВПК, концепция развития регионов Крайнего Севера, развитие единой электроэнергетической системы Сибири, создание транспортного коридора для передачи электроэнергии и природного газа из Сибири в страны АТР и др. Однако они не получили в программе дальнейшей детальной проработки.
В последующем изложении указанной программы на рассмотрение перспективных программных мероприятий по каждому из 19 субъектов Федерации отводится примерно по одной странице, что явно недостаточно. На ней дается без каких-либо дополнительных обоснований только перечень предлагаемых непосредственно субъектами Федерации приоритетных инвестиционных проектов (Приложение 2 Программы, сс. 126-171).
В результате вопрос о реализации межрайонных проблем развития Сибири отошел на второй план. Ничего не сказано о формировании сибирского регионального рынка и его влияний на общероссийский и мировой рынки.
В этих условиях целесообразно пересмотреть критерии выделения федеральных средств, которые в первую очередь должны быть направлены на реализацию в регионах приоритетных проектов, связанных с обеспечением федеральных государственных нужд (включая реализацию мероприятий по предметам совместного ведения). Анализ включаемых в программы проектов показывает, что большинство из них направлено на решение местных проблем развития, которые должны и могут решаться иными методами через систему текущего государственного регулирования и среднесрочного прогнозирования. Это особенно относится к мероприятиям по развитию социальной сферы, в число которых зачастую включают малозначимые с федеральной точки зрения объекты.
Действительно, если через механизм программных решений и финансирование из федерального бюджета решается задача постройки крупной многопрофильной больницы, способной обеспечить квалифицированной лечебной помощью население не только одного города или области, но и соседних областей, то данный проект “тянет” на федеральную значимость и может быть включен в программу. Однако, если в федеральную программу включаются такие объекты, как строительство пристроек к сельской больнице, школе, интернату, то эти объекты практически местного значения в лучшем случае могли бы реализовываться через региональные программы муниципального уровня.
Основные типы целевых региональных программ зависят от многообразия тех региональных ситуаций, которые должны решаться программно-целевым методом. В связи с этим наибольшее многообразие региональных программ наблюдается на муниципальном уровне.
Среди массива региональных программ (подпрограмм) могут быть выделены федеральные, собственно региональные и местные целевые программы (подпрограммы). Основанием для их выделения служит не факт реализации программы на конкретной территории, отнесенной к тому или иному таксономическому уровню (от крупного экономического района до экономического подрайона, города, сельского поселения), а решение с помощью программы конкретной проблемы, в том числе и задачи обеспечения федеральных и региональных государственных нужд, нужд отдельных муниципальных образований. В результате одновременно решаются и перспективные хозяйственные и социально-политические задачи, включая преодоление негативных тенденций развития региона.
Программно-целевой метод выполнения задач региональной экономики позволяет решать стратегические задачи реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе государственной поддержки приоритетных инвестиционных проектов и с учетом действия мультипликационного эффекта.
Содержательная характеристика (типология) ФЦП регионального профиля представляется следующим образом (см. примечание в Приложении):
- федеральные программы социально-экономического развития регионов-ФЦПРР (чаще всего уровня субъекта Федерации). Данный тип программ носит наиболее массовый характер. По набору поставленных и решаемых в программе региональных проблем в ней чаще всего рассматриваются вопросы комплексного социально-экономического развития региона, формирования прогрессивной структуры экономики. В связи с этим, в данных программах в большинстве случаев приводится очень широкий набор узловых проблем от развития топливно-энергетического комплекса до социального развития села, что практически делает их мало реализуемыми или практически нереализуемыми. Так, в число этих проблем обычно включаются проблемы развития крупных межотраслевых комплексов (ТЭК, АПК, ЛПК, ВПК и др.), ведущих отраслей промышленности и сельского хозяйства, социальной сферы. В то же время недостаточное внимание уделяется мероприятиям по усилению вклада региона в обеспечение федеральных государственных нужд и в экономический рост страны;
- федеральные программы социально-экономического развития городов. Данные программы менее многочисленны, чем предыдущий тип программ. Они связаны с решением какой-либо федеральной проблемы (например, развитие города-курорта Сочи, рекреационного района Кавказских Минеральных Вод, реконструкция исторической застройки городов России и др.);
- федеральные программы социально-экологической реабилитации регионов (чаще всего уровня субъекта Федерации). Большинство экологических программ носит непосредственно региональный характер. Они связаны с решением проблем оздоровления окружающей среды, социально-экологической реабилитации территории, а потому экономический и социально-экологический эффект от реализации этих программ, как и по программам социально-экономического развития регионов, имеет комплексный характер;
- федеральные программы социально-экологической реабилитации городов. Данные программы даже более многочисленны, чем предыдущий тип экологических программ. Они реализуются по городам, где сложилась наиболее острая экологическая ситуация, высока степень загрязненности атмосферного воздуха и водных источников, что ведет к повышенной заболеваемости населения. Вместе с тем, с учетом приватизации и акционирования большинства предприятий-загрязнителей окружающей среды, ответственность за неблагоприятную экологическую обстановку в городах следует постепенно перекладывать с федерального уровня на уровень компаний, которым принадлежат данные предприятия и которые обязаны принимать активное долевое участие в финансировании соответствующих программ. В связи с этим указанные программы должны носить уже не федеральный, а региональный и даже муниципальный характер;
- федеральные программы возрождения народов России. Данные программы в основном связаны с реабилитацией репрессированных народов (российских немцев, калмыков, балкарцев) или с поддержкой развития экономики и социальной сферы малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. По набору программных мероприятий они приближаются к типу федеральных программ социально-экономического развития регионов (за исключением программы возрождения российских немцев, где социально-экономические проблемы жизнедеятельности немцев рассматриваются применительно к местам их компактного проживания). В этих программах большее внимание уделяется вопросам развития социальной сферы и сохранения национальных культурных и трудовых навыков;
- федеральные программы по решению неотложных вопросов развития социальной сферы. В их числе “Дети Севера”, “Дети Чернобыля”, федеральная миграционная программа, программы развития рекреационных и туристических районов общефедерального значения. Очевидно, что наиболее разнообразно эти программы представлены на муниципальном и региональном уровнях;
- федеральные программы по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций. Данные программы в большинстве связаны с ликвидацией радиационного загрязнения территорий, восстановлением объектов производственной и инженерной инфраструктур, проведением мер по реабилитации населения от поражения радиацией, от разрушительных последствий землетрясений, селей, наводнений, иных природных катастроф, а также от последствий техногенных аварий и катастроф и др.;
- федеральные инновационные программы. Эти программы связаны: с разработкой и внедрением новейших научно-технических разработок в промышленность и сельское хозяйство конкретных территорий района, города (наукограда); с развитием наукоемких производств на основе использования уникальных сырьевых ресурсов района.
На уровне региональных и муниципальных программ большое значение придается программам содействия занятости населения.
 |
МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова |