9 октября 2003 г. в г. Подольске (Московская область) на базе федерального унитарного предприятия «Опытно-конструкторское бюро «Гидропресс» состоялась научно-практическая конференция на тему «Государственная собственность в переходной экономике», организованная Международной академией менеджмента и ОКБ «Гидропресс» при содействии Министерства имущественных отношений РФ, Министерства РФ по атомной энергии, администрации г. Подольска.  В работе форума участвовали известные российские ученые и государственные деятели, руководители государственных предприятий, акционерных обществ и банков, профессора и преподаватели высших учебных заведений.
Перед участниками форума, проходившего под председательством президента МАМ академика РАН С. Ситаряна, выступили директор - генеральный конструктор ОКБ «Гидропресс» доктор технических наук Ю. Драгунов и первый заместитель министра имущественных отношений РФ, академик Международной академии менеджмента Ю. Медведев.
В числе информационных спонсоров конференции был международный журнал «Проблемы теории и практики управления».
Учитывая пожелания читателей чаще и полнее освещать проблемы развития госсобственности,  редакция публикует основные положения выступления Ю. Медведева, а также обзор дискуссии по этому докладу.

Новая модель управления госимуществом

ЮРИЙ МЕДВЕДЕВ
первый заместитель министра имущественных отношений РФ

Позади 10-летний период перехода России к рынку, и сегодня в стране налицо все черты рыночной экономики. Страна рассталась с монополизмом государственной собственности. Наряду с рынком товаров действуют рынки капитала, услуг, информации. Формируется законодательство, определяющее адекватные правила игры и конкурентный механизм экономики.

Внушают оптимизм показатели экономического развития: рост ВВП за 2001-2002 годы составил 5% и 4,3% соответственно, по итогам 2003 г. ожидается увеличение валового продукта еще на 6%, промышленного производства – на 6,6%, инвестиций в основной капитал – от 6 до 7,5%. Снижаются темпы роста инфляции: если в 1999 г. она составила 36,5%, то в 2003 г., согласно прогнозам правительства, она не превысит 12%. Третий год подряд растут доходы населения.

Таким образом, можно заключить, что вектор развития экономики страны выбран правильно.

Система управления государственной собственностью

В соответствии с логикой проводимых в России экономических и политических реформ Президентом РФ поставлены задачи в сфере земельно-имущественных отношений, решение которых требует новых подходов в управлении государственной собственностью. На наш взгляд, новая модель должна быть основана на принципах:

во-первых, соответствия состава государственного имущества функциям государства с последовательной приватизацией, реорганизацией или ликвидацией избыточного имущества;

во-вторых, текущего и перспективного планирования при системном контроле использования имущества.

Безусловно, наши предложения появились не на пустом месте. В 1999 г. правительством одобрена Концепция управления государственным имуществом и приватизации в стране. Практика подтвердила обоснованность и своевременность этого шага. За эти годы проведена инвентаризация объектов государственной собственности, налажен мониторинг их состояния. Доходы федерального бюджета от использования федерального имущества только в 1999-2002 годы выросли более чем в 3 раза, а по сравнению с 1997 г. – почти в 50 раз. В 2003 г. поступления в бюджет превысят 125 млрд руб.

Создана система экономического анализа и планирования деятельности государственных унитарных предприятий (ГУП). С 2001 г. часть их прибыли стала поступать в бюджет, в 2003 г. эти платежи составят более 2,5 млрд руб. Установлен порядок и организован аудит отчетности унитарных предприятий. В 2003 г. более 1,5 тыс. ГУП представили в Минимущество России аудиторские заключения.

Подобная же система мониторинга действует и в акционерных обществах с государственным участием. Количество АО, выплачивающих дивиденды, возросло с 35 в 1997 г. до 1 тыс. в 2003 г. По предварительным данным, поступления в бюджет по этой статье составят 12 млрд руб.

Сформирован реестр федеральной недвижимости, содержащий количественные, технические и правовые характеристики объектов. Субъектам малого предпринимательства передано в аренду более 3,5 млн м² помещений федеральной недвижимости.

За этот период во многом заново создана нормативная база. Разработан и вступил в силу новый закон «О приватизации государственного и муниципального имущества». Началась реализация Земельного кодекса и иных законов, регулирующих вопросы оборота земельных участков. Принятие ряда нормативных актов правительства придало импульс развитию оценочной деятельности. В короткий срок лицензии получили более 4,5 тыс. физических и юридических лиц, налажен систематический контроль деятельности оценщиков. При Минимуществе создается Совет потребителей оценочных услуг.

В целом процедура управления имущественно-земельным комплексом приобретает все более системный характер и определена в деталях на всех уровнях – от решений кабинета министров до графика действий министерского специалиста.

Мы вышли на систему пообъектного управления. Но резервы еще есть, и немалые. Чтобы задействовать их, потребуется более совершенная классификация федерального имущества, на основе которой можно будет оптимизировать структуру собственности в соответствии с ее государственными функциями. На деле это означает, что, с одной стороны, надлежит создать условия для  планового ухода государства из рыночной «коммерческой» ниши экономики, а с другой – системно обеспечить эффективное функционирование и развитие государственной и муниципальной собственности для деятельности, которая возложена исключительно на государство и местную власть Конституцией РФ и федеральными законами.

Подобное решение соответствует и мировому опыту. В частности, общественный (публичный) сектор играет существенную роль во многих странах Европы, хотя их экономика и функционирует на рыночных принципах. Они справедливо полагают, что в отдельных случаях рыночное регулирование экономики должно дополняться прямым вмешательством государства.

Новый механизм управления госимуществом

В силу сложившихся в нашей стране объективных экономических факторов и с учетом зарубежного опыта нам предстоит разработать новые механизмы управления государственным имуществом, которые бы позволили повысить его эффективность и защиту прав государства как собственника или участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций. Для этого нужна постоянно действующая система, базирующаяся на утверждаемой правительством Программе управления федеральным имуществом (активами) на очередной год и прогнозе развития этого сектора на два последующих года.

Программа управления должна состоять из трех планов – приобретения, использования и выбытия имущества и жестко увязана с разработкой федерального бюджета, федеральной адресной инвестиционной программы, прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества на очередной год. Этот процесс должен быть вписан в систему бюджетного планирования и соотноситься с перспективным финансовым планом на три предстоящих года.

Построение этой системы уже началось. В основном завершено создание  информационной базы пообъектного управления имуществом. В реестре, в частности, учтено имущество 8 820 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) и 36 693 государственных учреждений (ГУ), 1 218 788 объектов недвижимого имущества, включая 25 713 земельных участков.

В федеральной собственности находятся акции 4 183 акционерных обществ. При этом пакеты акций по доле Российской Федерации в уставных капиталах разделены следующим образом:

100% уставного капитала – 124 АО;

более 50% уставного капитала – 552 АО;

от 25 до 50% уставного капитала – 1 308 АО;

менее 25% – 2 199 АО, включая 492 АО, в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации в их управлении.

Кроме того, учтено 148 акционерных обществ, в отношении которых применено только специальное право на участие Российской Федерации в их управлении (акций нет).

Как видим, состав федерального имущества разнообразен и по основаниям его включения в федеральную собственность может быть представлен следующим образом:

 имущество, изъятое из оборота (в частности имущество силовых ведомств);

 имущество, ранее определенное как запрещенное к приватизации (в настоящее время действует указ президента и более 60 законов, устанавливающих такой запрет);

стратегические предприятия, определяемые президентом (с учетом нового закона о приватизации);

имущество, используемое для решения отдельных временных задач;

имущество, не приватизированное из-за различных, в том числе чисто технических, причин.

И если в отношении одних объектов цели использования нормативно установлены, то в отношении других различные ведомства высказывают прямо противоположные предложения. Нередко перед такими предприятиями ставятся задачи, не обеспеченные финансовыми и организационными ресурсами, что ведет к неэффективному управлению этим хозяйством. Так, в ведении Минсельхоза России находится 403 предприятия по племенной работе. Из-за отсутствия ресурсов значительное количество из них уже утратило свое предназначение как племенное предприятие. Однако Минсельхоз отказывался принимать в отношении их принципиальные решения. В итоге в бывших племзаводах ухудшились экономические показатели, а сами они лишены возможности маневра.

По новой классификации все объекты должны быть отнесены либо к имуществу, необходимому для осуществления функций и задач государства (условно его можно назвать функционально-целевым), либо к имуществу, утратившему такое значение (для краткости – коммерческое). Затем следует определить состав имущества, необходимого в качестве экономической базы для выполнения соответствующими органами публичной власти полномочий, и установить порядок его формирования. Такое имущество должно находиться только в собственности того уровня публичной власти, к компетенции которого отнесено, и не может быть отчуждено ни в результате приватизации или банкротства, ни в результате исполнительного производства. На функционально-целевое имущество не может быть обращено взыскание по обязательствам РФ или юридических лиц, которые им пользуются.

К сожалению, сейчас нередко происходит иное. Например, нижегородский областной арбитражный суд ввел в ФГУП «Международный аэропорт «Нижний Новгород» внешнее управление. В результате запрещенный к приватизации аэродромный комплекс не только выведен из управления государства, но и находится под угрозой отчуждения.

К функционально-целевому имуществу должно быть также отнесено имущество, используемое для решения ограниченного круга стратегических и социально ориентированных задач. Управлять им могут структуры, обеспечивающие оборону и безопасность страны, работающие в сфере высоких технологий, науки и охраны окружающей среды, но не получающие быстрой коммерческой отдачи, естественные монополии, а также организации инфраструктуры и коммунального хозяйства.

Эту комплексную межведомственную работу, не дожидаясь принятия федерального закона, уже сейчас можно организовать решением правительства. Классификации должны подлежать все виды федеральной собственности – предприятия и учреждения, отдельные объекты недвижимости (в том числе земельные участки и иные природные объекты), акции (доли) в хозяйственных обществах, имущественные права, объекты интеллектуальной собственности и т. п.

Для анализа эффективности деятельности подведомственных ФГУП федеральными органами исполнительной власти образованы межведомственные комиссии, к компетенции которых предлагается отнести выработку рекомендаций в отношении федерального имущества. На наш взгляд, подобные же структуры следует создать и для оценки деятельности федеральных учреждений и целевого использования иного имущества, принадлежащего Федерации.

Представляется целесообразным также запретить участие государственных унитарных предприятий в банках. Анализ показал, что такими предприятиями для приобретения акций (долей) в банках только официально израсходовано более 2,5 млрд руб. Причем взамен не получено ни дивидендов, ни капитализации. Возникает подозрение, что эти банки создавались лишь для финансовых потоков предприятий.

По нашему мнению, в результате системной аналитической работы можно будет легко определить состав и объем федерального имущества, необходимого для выполнения функций государства. Перечни такого имущества должны утверждаться соответственно или президентом или правительством, а изменения в этой описи производиться только путем внесения поправок и дополнений в федеральный закон и лишь в том случае, когда будут меняться функции государства, цели и задачи государственной политики.

Это имущество должно находиться либо непосредственно в казне соответствующего публичного образования, либо закрепляться на праве оперативного управления за казенными предприятиями или казенными учреждениями. Возможность создания таких структур предусматривается законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», который позволяет субъектам РФ и муниципалитетам эффективнее осуществлять дотируемые виды деятельности и решать социальные задачи, требующие дополнительных ассигнований.

Серьезному анализу предстоит подвергнуть деятельность федеральных учреждений, которых насчитывается 40 тыс. Гражданским кодексом наряду с жесткими требованиями о необходимости финансирования собственником их деятельности по смете и невозможности распоряжаться имуществом учреждениям предоставлено право осуществлять «приносящую доходы деятельность» и распоряжаться имуществом, приобретенным за этот счет. Такое разрешение им дано в период становления рыночных отношений, когда у государства были ограниченные финансовые возможности. На практике, однако, учреждения активно стали зарабатывать внебюджетные средства. В итоге возникло очевидное противоречие между коренными признаками учреждения и практикой их функционирования. Оставаясь формально бюджетополучателями, они в значительной степени стали по факту самостоятельными коммерческими производителями услуг.

По нашему мнению, пора покончить с этой вольницей, а для этого предстоит серьезно изменить нормативную базу существования этого сектора. В частности, нужно законодательно установить, что закрепленное на праве оперативного управления за казенными предприятиями и учреждениями имущество не может быть передано в аренду или быть предметом иных гражданско-правовых сделок, если  не принято решение о признании такого имущества излишним и подлежащим высвобождению.

Как показывает мировой опыт, эффективным методом управления госимуществом является передача его в концессию. Основное отличие передачи имущества по договору концессии от аренды в том, что концессионеру передается право осуществления деятельности или предоставления услуг, отнесенных Конституцией или законами к функциям государства или местного самоуправления. И уже для обеспечения такой деятельности передается государственное или муниципальное имущество.

Механизм концессии позволяет привлекать в общественный сектор частные инвестиции и необходимую собственность. Что же касается приобретения или создания нового имущества, обеспечивающего государственные функции, то для этого должны быть серьезные экономические причины и определенные источники финансирования. Возмездное приобретение или создание имущества должно корреспондироваться с федеральной адресной инвестиционной программой и расходной частью федерального бюджета. Отступление от этого порядка приводит к большим потерям. Так, в результате несогласованности  адресных инвестиционных программ с расходной частью бюджета в собственности РФ находится более 7 тыс. незавершенных строек, причем за бюджетные деньги работы ведутся только на 224 объектах (3%), а остальные не только теряют инвестиционную привлекательность, но и становятся опасными для окружающих. Пример такого долгостроя – радиотелевизионные башни в гг. Екатеринбурге и Магадане. Строительство 212-метровой телебашни в г. Екатеринбурге начато в 1984 г. и фактически прекращено в 1992 г. При этом не было должной консервации, и стройки стали местом опасных игр детей и подростков, приведших к трагическим исходам.

Дальнейшее сохранение объектов незавершенного строительства в собственности государства ведет лишь к дополнительным затратам и их разрушению. Многие из них еще сохраняют рыночную привлекательность и могут быть пущены в хозяйственный оборот, в том числе и через приватизацию. Для этого есть законные процедуры, обеспечивающие индивидуальный подход к каждому объекту. Они предусматривают полную инвентаризацию и аудиторскую проверку, рыночную оценку, обязательный учет стоимости земельного участка.

Комплекс мер в отношении объектов недвижимости

Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2003 г. предусматривает передачу в частные руки акции 1 978 открытых акционерных обществ и 970 федеральных государственных унитарных предприятий. В 2004 г. намечено к продаже еще 717 пакетов акций ОАО и 1063 ФГУП. Но пока имущество не продано, оно должно эффективно управляться и приносить стабильный доход в виде арендных платежей, дивидендов и иных возобновляемых доходов. Это позволит самым жестким способом запретить предприятиям и учреждениям паразитировать на имуществе, которое не используется для уставной деятельности.

Серьезный заслон нарушениям в этой сфере ставят балансовые комиссии, созданные в центре и на местах. Они анализируют работу предприятий, обоснованность издержек производства, ценовую политику, утверждают программы их деятельности. В некоторых случаях приходится прибегать к таким крайним мерам, как обращение в правоохранительные органы.

В этой работе серьезной поддержкой станет федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», который определяет порядок крупных сделок предприятия. Он требует, чтобы с собственником предварительно согласовывалось получение кредитов (займов), их объем и направление использования. Установлена ответственность руководителя за убытки, причиненные предприятию его действиями (или бездействием), в том числе в случае утраты имущества. Тем самым менеджерам уже невозможно будет превратить предприятие в кормушку.

В отношении унитарных предприятий необходимо добиться:

рассмотрения и утверждения федеральными органами исполнительной власти или территориальными межведомственными комиссиями их производственных программ;

систематического контроля их деятельности, аудита финансовой и бухгалтерской отчетности;

принятия обоснованных решений об использовании прибыли предприятий на собственное развитие и перечислении ее части в федеральный бюджет.

Задача состоит в том, чтобы объединенными усилиями органов власти как в центре, так и на местах в течение трех лет из 8,8 тыс. ФГУП реорганизовать, ликвидировать или приватизировать 5-6 тыс.

Большая работа должна быть проведена и в отношении федеральных учреждений. К сожалению, в последние годы в ряде министерств стало модой преобразование унитарных предприятий в государственные учреждения, количество которых из года в год растет. Наверное, это в некоторых случаях оправдано. Но нельзя увлекаться.

На наш взгляд, в отношении госучреждений необходимо:

выработать систему критериев и оценки деятельности, а также состав и объем необходимого для ее осуществления имущества;

обеспечить переоценку и учет имущества по реальной стоимости, а также контроль за ним и изъятие излишнего или используемого не по назначению;

разработать порядок приватизации государственных и муниципальных учреждений, деятельность которых утратила значение для решения государственных задач.

В стране достигнут серьезный прогресс в управлении акционерными обществами с государственным участием. Утвержден Регламент по реализации прав РФ как акционера, определен порядок прогнозирования результатов деятельности обществ и контроля исполнения решений собраний акционеров, в том числе по выплате дивидендов. Для дальнейшего повышения эффективности этой деятельности необходимо обеспечить:

применение в повседневной жизни АО положений Кодекса корпоративного поведения, направленных на повышение инвестиционной привлекательности и капитализации;

выработку в каждом АО рациональной дивидендной политики;

систематическую ревизию их деятельности, проведение аудита финансовой и бухгалтерской отчетности.

В случае введения в действие хорошие результаты может дать механизм доверительного управления находящимися в федеральной собственности акциями АО. Думается, что в ведущих акционерных обществах, таких как «Газпром», ЕЭС России, «Транснефть» и других, следует сохранить порядок прямого назначения государством своих представителей. А к участию в управлении остальными АО необходимо привлекать профессионалов на конкурсной основе, с постановкой перед ними конкретных задач, соответствующим стимулированием и материальной ответственностью.

Значительный комплекс организационных мер предстоит провести в отношении объектов недвижимости, в том числе в связи с вступлением в силу федерального земельного законодательства. Чтобы представить объем предстоящей работы, приведу несколько цифр. По состоянию на 1 января 2003 г. земельный фонд России составляет 1 709,8 млн га, из которых 1 580,8 млн (92,4 %) находятся в государственной собственности и 129 млн га (7,6 %)  – в частной. В результате разграничения этой собственности появится правовая основа для создания эффективной системы управления земельными ресурсами и развития полноценного рынка земли и недвижимости. Для этого предстоит распределить по уровням управления 1 500 тыс. земельных участков. Однако в Министерстве имущественных отношений РФ есть сведения лишь по 265 тыс. участков, из которых 126 тыс. могут быть отнесены к федеральной собственности. Право собственности Российской Федерации зарегистрировано всего на 7 678 участков.

Важнейшим направлением реорганизации земельного фонда является приватизация участков. Она позволит не только пополнить бюджет, но и получить более эффективных собственников. На настоящее время в частную собственность продано более 20 тыс. земельных участков, в том числе 1 тыс. под приватизированными из федеральной собственности предприятиями. От продажи земли в федеральный бюджет в 2003 г. уже поступило около 3 млрд руб.

Следует установить жесткий порядок использования объектов недвижимости, находящихся в ведении государственных предприятий и учреждений. Здесь важен строгий контроль за условиями их сдачи в аренду и поступлениями арендной платы в доходы. С целью улучшения этой работы формируется публичный реестр недвижимости. Планируем, что он будет содержать информацию о сданных в аренду объектах и ее условиях, а также сведения об имуществе, которое может быть передано в аренду. Важно, чтобы этот банк данных был доступен гражданам, субъектам малого бизнеса, другим предпринимательским структурам. Ведение публичного реестра, несомненно, позволит более эффективно использовать государственную недвижимость, увеличит спрос на нее и соответствующие поступления в бюджет.

Еще одним резервом, не в полной мере использованным сегодня, является рыночная оценка арендной платы. Эта работа уже ведется в Москве, и за счет этого в 2003 г. ожидаем рост доходов от аренды на 40%. И такой подход должен быть применен в отношении всей федеральной недвижимости.

Таким образом, речь идет о принципиально новой модели управления госимуществом, которая займет одно из ключевых мест в системе экономических отношений. Ее внедрение потребует немалых усилий министерств и ведомств, правительства, поддержки региональных и местных органов власти, ученых и практиков. Потребуется принятие ряда нормативных правовых актов. Но эта работа будет оправдана: в результате реализации этого проекта будет создана комплексная система управления, позволяющая добиться имущественного обеспечения выполнения государственных функций, оптимизации состава федерального имущества, рационального соотношения доходов и расходов федерального бюджета.