Восстановление властной вертикали – фактор экономического роста

– В послании президента Федеральному собранию было сказано, что создание федеральных округов было одним из наиболее важных решений, принятых в 2000 г., а деятельность полномочных представителей заметно приблизила федеральную власть к регионам. Какие задачи ставились перед полпредами и как они реализовывались на практике, в частности в Центральном федеральном округе?

– Как известно, в прошлом году в качестве стратегической задачи определено укрепление государства в лице всех институтов и на всех уровнях власти. Без решения этой ключевой проблемы нам не достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере. Поэтому создание четко работающей исполнительной вертикали, укрепление правовой дисциплины и действенной судебной системы стало основной целью государственного строительства. Именно здесь сердцевина механизма реализации государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан. В ряду мер, предпринятых с целью создания прочной федерации, а следовательно, и сильного государства стало учреждение в стране семи федеральных округов и института полномочных представителей в этих округах.

Еще год назад было понятно, что обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнями власти, что отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям. Сегодня уже можно сказать, период расползания государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой недавно говорилось как о реальной угрозе, остановлена. Для предотвращения этой опасности законодатели и исполнители разработали и приняли пакет федеральных законов, провели реформу Совета федерации. Активно действует Государственный совет. У России, наконец, появились утвержденные законом государственные символы.

В ряду мер, предпринятых с целью создания прочной федерации, а следовательно, и сильного государства стало учреждение в стране семи федеральных округов и института полномочных представителей в этих округах. При этом перед нами были поставлены задачи, которые должны решаться в федеральных округах:

во-первых, организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых президентом;

во-вторых, организация контроля за исполнением решений федеральных органов власти;

в-третьих, обеспечение реализации кадровой политики главы государства;

в-четвертых, регулярное предоставление президенту докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в округе, внесение соответствующих предложений.

С учетом этих указаний президента одним из основных направлений работы постоянных представителей стало приведение всех местных нормативных актов в соответствие с федеральным законодательством. Об объеме этой работы говорят такие цифры: к моменту создания института полпредов Конституции России и федеральным законам не соответствовали более 3,5 тыс. нормативных актов, принятых в субъектах Федерации. На сегодняшний день в Центральном федеральном округе, который включает Москву и 17 областей, у 80% законов, ранее выходивших за рамки общероссийского правового поля, устранены все нарушения. К сожалению, аутсайдерами в этом процессе являются Москва и Московская область. Но подобная работа в режиме аврала, чем бы она не оправдывалась, не может считаться нормальным делом. Поэтому контроль за соблюдением федеральных законов мы стремимся перевести в плановый режим. Причем это касается тех, кто принимает законы, и тех, кто следит за их исполнением. Нам необходимо отказаться не только от вторжения в федеральную компетенцию, но и от необоснованных попыток федеральных структур вмешиваться в сферу исключительной компетенции регионов.Процедура приведения местного законодательства в соответствие с федеральным будет идти длительное время. На основании законов субъектами РФ принималось большое количество подзаконных актов – всевозможных инструкций, постановлений, распоряжений. Сейчас этими документами занимаются органы прокуратуры и управлений юстиции. Мы со своей стороны лишь координируем их действия. Я считаю, эту работу необходимо завершить, тем более что уже отработан правовой механизм решения вопросов.

– Следовательно, главной функцией полномочного представителя является координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе. Но ведь у Вас есть и другие обязанности. В чем они состоят и какими правами Вы наделены для их выполнения?

– Действительно кроме координирующей функции в круг моих обязанностей также входят:

• анализ эффективности деятельности правоохранительных органов и состояние кадровой политики в этих органах;

• организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными организациями;

• разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах округа;

• контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений президента, постановлений правительства;

• согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы округа или отдельного субъекта РФ на его территории.

Замечу, что этим перечнем далеко не исчерпывается круг моих обязанностей. Для их выполнения нам предоставлены соответствующие права и организационное обеспечение. Полномочный представитель главы государства, в частности, имеет право запрашивать необходимые материалы от администрации президента, федеральных и региональных органов власти и местного самоуправления, пользоваться банками данных этих структур, организовывать проверки исполнения государственных решений, использования федерального имущества и средств федерального бюджета, а также образовывать совещательные и консультативные органы.

В декабре 2000 г. президент обозначил новые направления в работе полпредов. Во-первых, перед нами стоит задача оптимизировать деятельность федеральных структур в регионах. Здесь проблем более чем достаточно. Сегодня от 50 до 80 различных органов федеральной власти имеют свои подразделения на местах. И многие из них либо параллельно ведут работу, либо дублируют региональные структуры. Это неправильно. Наша задача – повысить эффективность государственного управления и максимально сократить затраты федерального бюджета. Во-вторых, президент обратил внимание на разграничение полномочий между субъектами Федерации и центром. Как известно, действующие договоры на этот счет имеют свои временные рамки. И в тех регионах, где срок действия истекает, мы будем их изучать. Имейте в виду, эти документы подписывались пять лет назад, а жизнь не стоит на месте.

Одному человеку такая работа не по силам. Поэтому деятельность полпреда обеспечивает аппарат, в состав которого входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления президента. Мы также тесно сотрудничаем с региональными органами Генеральной прокуратуры, ФСБ, МВД и других федеральных ведомств.

– В прессе и деловых кругах нередко можно слышать утверждение, что губернаторы вполне могут договориться друг с другом о хозяйственном взаимодействии в рамках таких межрегиональных экономических ассоциаций, как “Черноземье” или “Центральная Россия”. Что им мешало решать проблемы без участия федеральной власти?

– Неверно было бы думать, что региональные руководители вообще ни о чем друг с другом не договаривались. Какие-то связи, может быть локального характера, создавались. Но никто не говорил о том, что есть округ, внутри которого необходимо совместно решать проблемы. И не только сугубо экономические. Да, существуют ассоциации “Черноземье” и “Центральная Россия”, есть московский регион. Но, может быть, тогда слишком много было разговоров? А сегодня все прекрасно поняли, что в рамках Центрального федерального округа необходимо сотрудничать. Оказалось достаточным лишь небольшого толчка, чтобы заработали межрегиональные связи.

На совете губернаторов определены конкретные пути развития экономики центра России, в первую очередь акцентировали внимание на восстановлении интеграционных связей между регионами, входящими в Центральный федеральный округ. Сейчас разрабатывается механизм передвижения товаров внутри нашего региона, особенно в сторону московского рынка. Эта идея поддержана всеми руководителями, в том числе и мэром Москвы. На одной из последних встреч губернаторов в г. Орле мы обсуждали также вопросы кооперации по созданию сельскохозяйственной техники силами федерального округа. Появляется сеть торговых организаций в столице, которые будут в первую очередь реализовывать продукцию, производящуюся на территории 17 областей, входящих в округ, а также единая инвестиционная структура для централизованного привлечения капиталов в наши регионы.

Однако названные успехи никак нельзя считать достаточными. Они вряд ли могут нас удовлетворить, так как уровень жизни граждан остается пока крайне низким. Российские предприниматели с осторожностью вкладывают деньги в экономику своей страны, а чиновники продолжают, к сожалению, давить бизнес, сдерживая деловую инициативу и активность. У нас сохраняются серьезные экономические и социальные риски.

В последние месяцы вызывает беспокойство ухудшение ряда ключевых экономических показателей, особенно на фоне устойчивого развития мировой экономики. Пока наша страна находится в полосе лишь относительной экономической стабильности, и только от нас зависит, сможем ли удержать ситуацию и обеспечить условия для роста благосостояния народа.

У нас есть серьезная проблема с обеспечением населения продовольствием. Последние годы все больше уповали на то, что “заграница нам поможет”. Благодаря нашим руководителям начала перестройки народ к этому приучили. Российский рынок завалили иностранными продуктами сомнительного качества, это привело к значительным потерям в отечественном сельском хозяйстве. А сегодня получается, мы стоим перед выбором: либо закупать иностранные продукты и подвергать себя риску, либо обращаться к нашим товаропроизводителям. В центре России животноводство развито неплохо, и есть возможность развивать эту отрасль. Но только собственными силами крестьянские хозяйства не смогут обеспечить потребности населения. У них большие проблемы с финансированием. Нужны средства. На совете губернаторов в г. Орле мы говорили о необходимости взять кредит для всех регионов. Как известно, правительство гарантирует погашение процентов по кредитам наполовину. А оставшуюся часть областные бюджеты вполне могут взять на себя. И товаропроизводители в результате получат беспроцентный кредит.

Замечу, что перед полпредами не ставилась задача лоббировать интересы как отдельных предприятий, так и округа в целом. Но ко мне часто обращаются руководители разного уровня. Если предложения интересные и способствуют развитию округа, я направляю их в правительство и отслеживаю дальнейшие решения по ним. В большей же степени я могу помочь, когда нарушаются интересы предприятий. В частности, это касается участившихся случаев лжебанкротств. Когда вполне благополучное предприятие в чьих-то интересах пытаются объявить несостоятельным. Кстати, в Центральном федеральном округе мы ищем эффективные механизмы противостоять этому процессу. Обсуждение идет не только с губернаторами, но и с директорским корпусом.

– В президентском послании неоднократно подчеркивалось, что консолидированная и эффективная государственная власть нужна нам для решения и неотложных социально-экономических проблем, и задач в сфере безопасности государства. В этом плане, какие задачи стоят перед федеральной администрацией на всех уровнях, в частности перед полномочными представителями?

– Первая задача – определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов федерации в рамках их совместной компетенции, разграничение федеральными законами. Хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами и прежде всего федеральными законами, предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов федерации.

Вторая задача – навести порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции. В ближайшие месяцы правительство должно определить обновленный порядок создания и работы территориальных органов федеральных министерств и ведомств.

И, наконец, третья задача – наведение порядка в межбюджетных отношениях. Четкое распределение ресурсов и налоговых поступлений – это вопрос ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти. В 2000 г. в стране было проведено перераспределение налоговых поступлений между центром и регионами. Это вызвало очень много споров. Но это все-таки, и это тоже факт, уменьшило разрыв в стартовых возможностях регионов и предоставило им дополнительные возможности для экономического развития. Кроме того, на практике уже действует новая методика выделения трансфертов, но в перспективе ее надо закрепить законодательно и, соответственно, пересмотреть деятельность ныне существующих фондов региональной поддержки. Нам крайне необходим прозрачный механизм выделения из бюджета субсидий и региональных трансфертов.

Важнейшей частью бюджетной системы страны являются бюджеты муниципальных образований. Именно здесь и в первую очередь на уровне административных единиц органы местного самоуправления часто осуществляют функции органов государственного управления. Именно здесь идет борьба между региональными администрациями и органами самоуправления, между мэрами и главами регионов. Отсюда проистекают проблемы экономической и политической нестабильности в отдельных регионах России.

Наконец, президент обратил внимание на высоко дотационные субъекты РФ, которых немало и в Центральной России. Полагаю, что для реализации этого указания потребуются законодательные и нормативно-правовые акты, касающиеся порядка введения особых процедур финансового управления на таких территориях.

– Ключевой вопрос любой власти – доверие граждан государству. Степень этого доверия определяется тем, как оно защищает граждан от произвола рэкетиров, бандитов и взяточников. Какие действия власть должна предпринять, чтобы не нарушались права и интересы граждан?

– Сегодня нам крайне необходима судебная реформа. Отечественная судебная система отстает от жизни и на практике мало помогает проведению экономических преобразований. Не только для предпринимателей, но и для многих людей, пытающихся законно восстановить свои права, к сожалению, суд так и не стал ни скорым, ни правым. Арбитражная практика также наталкивается на противоречивую и невнятную законодательную базу.

Ведомственное нормотворчество является одним из главных тормозов развития предпринимательства. Чиновник привык действовать согласно инструкции, которая после вступления в силу того или иного закона часто вступает в противоречие с самим законом, но при этом годами не отменяется.

Кроме того, много раз отмечалось, что любой закон должен быть обеспечен и организационно, и материально. Однако на практике имеем совсем другую картину. Федеральное собрание продолжает, к сожалению, принимать законы, для исполнения которых необходимо пересматривать утвержденный им же федеральный бюджет и бюджет Пенсионного фонда. Поэтому нам давно нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно размытые в последние годы, огромное число уже принятых декларативных норм. Их противоречивость дает возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как законы.

Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему усмотрению выбирать норму, которая кажется ему наиболее приемлемой. Как результат наряду с теневой экономикой, у нас уже формируется и своего рода теневая юстиция. И, как показывает практика, граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут другие, далеко не правовые выходы. И подчас убеждаются, что незаконным путем имеют шанс добиться справедливого решения. Это подрывает доверие к государству.

В существенном совершенствовании нуждается также законодательство, регулирующее порядок исполнения судебных решений. В настоящее время исполняются не все решения судов. Нам давно пора навести порядок и в муниципальном законодательстве. Оно ближе всего к повседневной жизни граждан и при этом очень низкого качества, перегружено и часто нелогично. К этой работе должны быть привлечены практики и эксперты местного самоуправления, общественные союзы городов и муниципальных образований, имеющие богатый теоретический и практический опыт. Таких людей у нас достаточно.

– Расчеты показывают, что в 2000 г. отток капиталов превысил 20 млрд долл., а за 10 лет утечка составила около 250 млрд. Крупнейшие российские компании, так называемые голубые фишки, стоят в несколько раз меньше, чем их зарубежные аналоги. Какие меры необходимо, на Ваш взгляд, предпринять для создания нормального делового климата в стране?

– Факты, приведенные Вами, показывают: Россия по-прежнему живет преимущественно в рентной, а не в производительной экономике, а наша экономическая система, по сути, мало изменилась. Основные деньги делаются на нефти, газе, металлах, другом сырье. Полученные дополнительные доходы от экспорта либо проедаются, либо питают отток капитала, либо в лучшем случае инвестируются в этот же сырьевой сектор. В 2000 г. более 60% всего объема инвестиций в промышленность направлены в топливно-энергетический комплекс. К сожалению, очень многих устраивает нынешняя точка равновесия, а скорее бездействия, когда одни приспособились к получению финансовых доходов, а другие – политических дивидендов от создавшейся ситуации. Этот консенсус многие путают со стабильностью, однако такая стабильность никому не нужна.

На мой взгляд, виной сложившегося положения дел является не только сопротивление реформам со стороны чиновничьего аппарата, хотя и таких примеров много. Дело в самой системе работы законодательных и исполнительных органов. Сейчас она устроена так, что тормозит, а во многих случаях просто останавливает преобразование. Система защищает свои права на получение так называемой статусной ренты. Говоря прямо – взяток и отступных. Такой способ существования власти представляет угрозу для общества и государства.

Неоднократные попытки сокращений аппарата управления, слияние и разделение ведомств не сделали правительство и его органы ни более компактными, ни более эффективными. Вместо этого, как отмечено в послании президента, число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тыс. в 1993 г. до свыше 1 млн в настоящее время. В этом году правительство подготовило пакет законопроектов по дебюрократизации и минимизации административного вмешательства государства в дела предприятий. Надо работать над тем, чтобы и дальше сокращать перечень лицензируемых видов деятельности. Даже в уменьшенном виде этот перечень очень велик.

Нужно энергично наводить порядок и в других сферах, где есть избыточное государственное вмешательство. Хочу подчеркнуть, избыточное. Речь идет прежде всего о чрезмерной на сегодняшний день обязательной сертификации продукции, разного рода разрешениях, регистрациях, аккредитациях и иных нормах и правилах, не предусмотренных в законах, но настойчиво вводимых всякого рода инструкциями. У нас не должно быть иллюзий, только прозрачные, закрепленные в законе прямого действия отношения между государством и предпринимателями могут дать новый импульс развитию российской экономики.

Теперь о деловом климате. К сожалению, права собственности все еще плохо защищены. Качество корпоративного управления остается невысоким. Война претендентов на собственность не прекращается даже после принятия судебных решений, а сами решения часто основываются не на законах, а на давлении заинтересованных сторон. Мы должны защищать права добросовестных приобретателей как недвижимости, так и ценных бумаг, любой собственности. Речь, разумеется, идет не только и не столько о собственности крупных корпораций. Мы обязаны гарантировать права всех – мелких и крупных собственников, отечественных и иностранных инвесторов. Справедливо указывается и на необходимость принятия нового закона о приватизации, который установит четкие и прозрачные правила продажи, приобретения государственной собственности и позволит покончить с политическими спекуляциями на тему о продаже России. Известно, что эффективность государства определяется не столько объемом контролируемой им собственности, сколько действенностью политических правовых и административных механизмов соблюдения общественных интересов в стране. Это рельефно отражается в оборонно-промышленном комплексе, который имеет значительный удельный вес в продукции предприятий Центральной России. Анализ показывает: уже сейчас потребность обороны почти наполовину обеспечивается частными предпринимателями, в том числе акционерными обществами с участием государства. Полагаю, что практика участия негосударственных предприятий в оборонных исследованиях и производстве будет расширяться. Разумеется, при четком соблюдении всех установленных требований, через конкурсную систему государственных закупок.

Важным показателем, своего рода “лакмусовой бумажкой” хорошего делового климата в стране является соотношение импорта и экспорта капитала. К сожалению, приведенные Вами цифры пока свидетельствуют об обратном. Но этот процесс можно и нужно направить в обратную сторону. Достаточно только создать в России приемлемые условия для предпринимательства. Силой же капитал нельзя удержать. Он должен иметь законную свободу передвижения туда, где выгодно и эффективно. Думаю, что правительство поступит правильно, если перестанет держаться за неработающие ограничения в валютной сфере. Пора пересмотреть сами принципы валютного регулирования, приближая их к общепринятым в мировой практике, тем более что действующие ограничения на операции с капиталом и недвижимостью дискриминируют граждан России по сравнению с гражданами других государств, ограничивают их свободу и подрывают конкурентоспособность российского предпринимательства.

Подытоживая сказанное, хочу подчеркнуть: во всех своих действиях государство должно строго следовать принципу наибольшего благоприятствования в отношении своих граждан. Россиянам не должно быть запрещено то, что разрешено гражданам других стран на их Родине.