Основные принципы стратегии социально-экономического развития России

ВИКТОР ИШАЕВ
губернатор Хабаровского края,
руководитель рабочей группы Государственного Совета Российской Федерации
по подготовке стратегии развития государства до 2010 г.

• Нужны стратегические ответы на вопросы о долгосрочных целях развития страны,  отношениях к собственности, земле, монополиям, роли государства в развитии экономики
• Экономическая система эффективна тогда, когда обеспечивает реализацию базовых целей общества
• К базовым целям относится достижение высокого уровня жизни населения, устойчивой динамики развития, гармоничных социальных отношений
• Эффективное государственное управление – главное средство решения поставленных социально-экономических задач

С точки зрения общественных интересов любые экономические механизмы – всего лишь инструменты в достижении желаемого результата. Каждая экономическая система может считаться эффективной лишь в той мере, в какой она способна в конкретных макроэкономических обстоятельствах обеспечить достижение базовых целей общества, а именно: высокого уровня жизни населения, гармоничных социальных отношений, устойчивой динамики развития.

Эффективное государственное управление – главное средство прогрессивного развития

В современной России нет стабильного рынка и традиции демократического государственного регулирования. Это затрудняет развитие страны на принципах самоорганизации. Встречаются факты необоснованного, не обеспеченного ресурсами и потому вредного вмешательства государства в те процессы, которые имеют потенциал саморегулирования.

Государство в рыночной экономике выступает как организатор экономического порядка, ответственный за установление правил игры и являющийся гарантом их стабильности и выполнения, и как выразитель общественных интересов. Переход к современному рынку – это проблема выбора между скоростью перехода и достижимостью ожидаемого эффекта. В сложившихся условиях эволюционное формирование эффективного рыночного хозяйства в России потребует длительного времени, предопределит ее дальнейшее отставание от стран – лидеров экономического развития и будет сопровождаться крупномасштабной потерей производственного и ресурсного потенциала, неприемлемо большими социальными издержками. Именно поэтому эффективную рыночную экономику необходимо сознательно формировать. Она должна стать итогом реализации стратегии, в рамках которой необходимо согласовать и гармонизировать целевые установки в области рыночных преобразований, антикризисного регулирования, структурно-технологической перестройки, повышения уровня жизни населения, эффективного включения в мировую экономику.

В основе стратегии должны лежать высокие, достойные России и одновременно достижимые долгосрочные цели. Это превращение России в динамично развивающуюся державу, обеспечивающую на основе интенсивного труда и деловой инициативы, разумной и последовательной экономической политики среднеевропейские стандарты уровня жизни в российских природно-климатических и географических условиях.

Основные принципы и блоки долгосрочной концепции развития России

Основные идеи нашей концепции сводятся к следующему.

Социальная консолидация как основа развития государства. Условием успешного экономического развития является социальная консолидация. Рассматриваемая как фактор укрепления государственности, она означает решение ряда взаимосвязанных задач. Это налаживание механизма партнерства между основными социальными группами, формирование на его основе нормативных рамок поведения социальных групп и механизмов ответственности за их нарушение; расширение базы социальной поддержки власти на основе ее реальной ответственности за достижение значимых целей – роста уровня жизни, безопасности.

Для того чтобы запустить взаимообусловленные процессы социальной консолидации и укрепления государства, необходимы следующие условия:

выбор такой стратегической цели, которая обладает консолидирующим потенциалом, способна объединить усилия различных социальных групп. Формирование механизма социального контракта между государством, властью, бизнесом, обществом, на котором, в частности, будут базироваться институты легитимности государства и собственности;

создание новой системы социального порядка, регулирующей поведение основных социальных субъектов в контексте реализации стратегических целей государства.

Успешная стратегия развития государства по принципу благосостояния для большинства будет определяться динамикой формирования массового среднего класса. Становление среднего класса предполагает формирование новой модели потребления российского стандарта благосостояния. По-нашему мнению, такой стандарт должен включать качественное жилье, высокую обеспеченность товарами длительного пользования и качественные здравоохранение и образование.

В настоящее время в соответствии с западными стандартами благосостояния живут только 5-7% людей. А весь сегодняшний российский класс, который сохранил доперестроечный уровень жизни, составляет не более 20%. Слой бедности, в котором среднедушевые доходы не покрывают даже прожиточного минимума, охватывает почти 60 млн, или около 40% населения страны. При этом почти 30 млн человек живут на грани нищеты, которая стала носить застойный характер. Долю населения с доходами ниже прожиточного минимума необходимо снизить до 15%.

Российское общество принимает черты двухъярусной социальной структуры, характерной для стран “третьего мира”, где значительная часть населения живет в состоянии перманентной нищеты и лишена мотивации. Раскол не только по уровням дохода и жизненным стандартам, но и в восприятии моральных ценностей подрывает базис государства.

Невозможно длительное время соединять полярные сегменты расколотого общества, если не начать ускоренное становление его единственной социальной опоры – массового слоя людей со средним достатком, охватывающим по крайней мере 55% населения. Формирование среднего класса придаст устойчивость всей социальной конструкции и послужит основой для преодоления наиболее негативных последствий социального раскола. Ведь в настоящее время в государстве, как это ни парадоксально, никто не нуждается. Богатые видят в государстве только фискальные начала. Беднейшие слои не нуждаются в нем, так как оно не обеспечивает их потребности подобно тому, как это делалось в условиях советского патернализма.

Такая ситуация как бы подталкивает к выбору одной из двух полярных моделей поведения государства по отношению к обществу. Либо модели государственного патернализма, при котором должна осуществляться массированная и всесторонняя поддержка жизненного уровня населения за счет ресурсов государства, либо модели субсидиарного государства, когда оно обеспечивает только минимум социальных услуг. В действительности ни одна из этих моделей в чистом виде не может быть реализована сегодня. Конечно, мы должны стремиться к модели субсидиарного государства. Но это пока иллюзорный подход, так как население не в состоянии принять на себя всю оплату услуг, которые пока частично оплачиваются государством. Необходимость достижения выше обозначенных социальных целей, поддержания достаточного уровня национальной безопасности предъявляют предельно жесткие требования к экономическому росту. Главная задача на этом пути – обеспечение в перспективе высоких, и главное, устойчивых темпов экономического развития. Они помогут в ближайшей перспективе сохранить и минимально необходимый уровень патернализма.

Механизмы достижения стратегических и социально-экономических целей. Нам не нужны просто высокие темпы роста. Они должны быть средством достижения значимых для населения ориентиров благосостояния, успешного решения актуальных задач структурно-технологической модернизации, реализации дополнительных конкурентных преимуществ России на международной арене. Поэтому темпы должны быть не ниже 5-6% в год.

Решающим условием в обеспечении экономического роста, а следовательно, и всей стратегии развития России как социального государства в ближайшие 10 лет становится инвестиционный прорыв. Он предполагает:

форсированный рост капиталовложений, осуществление инвестиционного маневра в пользу секторов, способных обеспечить конкурентоспособность российской экономики в мировом хозяйстве;

инвестиционную поддержку ряда ключевых секторов, не обладающих сегодня достаточным инвестиционным потенциалом, таких как сельское хозяйство и, как ни парадоксально, энергетика;

инновационное наполнение инвестиций. Без этого будет воспроизводство устаревших технологий, консервация отсталости.

Но чтобы инвестиции стали значимым фактором, мультипликатором роста, существенную роль в их материальном обеспечении должно играть отечественное производство инвестиционных товаров, в частности машиностроение. Это предполагает ускоренную модернизацию данного сектора на основе отечественного и импортного оборудования и технологий.

Необходимо подчеркнуть, что только модель экономического роста, ориентированная на повышение благосостояния большинства населения, сможет реально вывести из социально-экономического кризиса, острота которого сегодня просто маскируется конъюнктурной волной оживления в производстве. Если же ставка будет сделана на рост ради роста, то обострение социальной обстановки похоронит и рост производства, и нормальное развитие государства и общества в целом.

Есть основание утверждать, что необходимо учитывать ряд угроз экономической динамике. Важнейшими из них являются:

1. Недостаточность внутреннего спроса.

Во-первых, при низкой рентабельности, нехватке оборотных средств на ряде предприятий банковская система не в состоянии обеспечить межотраслевой перелив капитала.

Во-вторых, основная часть потенциального спроса связана с девальвационными доходами экспортных отраслей, которые не готовы увеличить спрос на внутреннем рынке в масштабах, адекватных росту их доходов.

2. Внешний долг. Выплата в полном объеме порядка 16 млрд долл. США в год на протяжении этого десятилетия может привести к новой волне стагнации производства и снижению уровня жизни.

3. Неготовность инвестиционного комплекса к масштабным инвестициям. Необходимы задельные инвестиции в самом инвестиционном комплексе, инициатором которых может быть государство, а участниками – представители бизнеса.

4. Непропорционально высокий темп роста цен на топливо, электроэнергию, транспортных тарифов, проявившийся с начала 2000 г., резко ограничивает возможности экономического роста. Повышение цен на продукцию естественных инфраструктурных монополистов должен быть ограничен инструментами государственного регулирования.

Анализ ресурсных и производственных возможностей свидетельствует, что эффективная траектория экономического роста в среднесрочной перспективе естественным образом распадается на три периода.

Первый период – высоких темпов роста и наращивания инвестиций, опирающихся на вовлечение в экономический оборот пока еще не используемого потенциала и связанных с этим возможностей значительного повышения эффективности использования ресурсов.

Учитывая, с одной стороны, имеющиеся резервы, а с другой, частичную мобилизацию этих резервов, уже произошедших в 1999- 2000 гг., указанный период составит не более трех лет. В рамках этого периода возможно достижение темпов роста на уровне 8-10%.

Второй период существенного снижения динамики обусловлен исчерпанием резервов и запаздыванием ввода новых мощностей, осуществляемых за счет инвестиций последних лет. Длительность этого периода, а также степень снижения темпов роста напрямую связаны с тем, в какой мере нам удастся нарастить инвестиции в рамках первого периода.

Расчеты показывают, что его длительность может составлять два-три года. Темпы экономического роста при этом могут снизиться до 2-4% в год. Избежать существенного снижения экономической динамики удастся лишь в том случае, если в ближайшие три года будут обеспечены сверхвысокие темпы капитальных вложений порядка 25% в год.

Третий период. Начиная с 2006 г. возможен выход на стационарную траекторию развития с сохранением в течение десятилетия темпов роста на уровне не ниже 5% в год. Задача состоит в том, чтобы создать условия расширенного воспроизводства на основе преимущественных внутренних накоплений и инвестиционных возможностей. Принципиальная установка стратегии такова, что высокий рост может обеспечить только эффективный, цивилизованный и регулируемый рынок.

Основным направлением в экономической политике мы считаем дебюрократизацию. Необходимо формирование подлинного конкурентного рынка, что предполагает создание равных условий для всех его агентов.

Воздействие на качество функционирования рынка распадается на две основные составляющие – насыщение экономики необходимыми рыночными институтами и инструментами и правовое информационное обеспечение. Для этого необходимо решить ряд задач.

Снижение инвестиционных финансовых хозяйственных рисков, повышение надежности кооперационных связей, поощрение процессов концентрации капитала на финансовых, страховых, инвестиционных рынках, формирование поддержания системы доверия в экономике, разработка и осуществление целостной и последовательной стратегии развития госсектора, реструктуризация неэффективных секторов экономики, формирование налогового режима, стимулирующего экономический рост, разработка целостной и сбалансированной инвестиционной политики, программа развития фондового и страхового рынков.

Сегодня сложилась ситуация, когда финансовый и реальный секторы существуют раздельно.

Накопление финансовых ресурсов в банковском секторе, которые подчас лежат мертвым грузом, и дефицит их в реальном секторе являются одной из основных причин слабой инвестиционной активности. Проблема не решается пониманием плохого инвестиционного климата. Здесь ключевой проблемой является активизация конечного спроса – внутреннего спроса домашних хозяйств, инвестиционного спроса корпораций и экспортного спроса. С одной стороны государство обязано влиять на формирование доходов населения. С другой – эффективно использовать следующие ресурсы:

избыточную ликвидность финансовых ресурсов, которая, по нашим оценкам, составляет примерно 100 млрд руб. и при сохранении положительного внешнеторгового сальдо будет возрастать;

теневые деньги, которые составляют, по разным оценкам (мы пользуемся данными Центробанка), 25-40% ВВП, или порядка 60-90 млрд долл. США, и отток капитала за рубеж около 20 млрд долл. в год, которые необходимо вовлекать в легальный оборот. Сбережения населения примерно 60 млрд руб.

При условии политической и экономической стабилизации, создании необходимых условий мы рассчитываем на приток серьезных иностранных инвестиций, но, к сожалению, в ближайшее время это нереально.

О бюджетной политике. Необходима сбалансированность между социальными обязательствами власти и ее возможностями мобилизации финансовых ресурсов как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Дефицит федерального бюджета просто переместился в бюджеты субъектов РФ. Это происходит из-за того, что не учитываются социальные обязательства регионов, которые также являются государственными обязательствами, т.е. финансовые ресурсы перемещаются в федеральный бюджет, а обязательства и ответственность остается в финансово не обеспеченных регионах. Азбучной истиной является то, что единое государство должно иметь и единый государственный бюджет, который обязан учесть всю сумму доходов и расходов за соответствующий год на территории страны.

Генеральным принципом достижения сбалансированного и действительного бездефицитного бюджета является не снижение расходов, чем занимается постоянно последнее правительство, а опережающий рост доходов в бюджет, основой которого являются доходы, полученные реальным сектором. Перспектива дальнейшего существенного снижения налоговых поступлений от реального сектора экономики вызывает настоятельную необходимость в кратчайшие сроки приступить к глубокой налоговой реформе.

На наш взгляд, должны быть установлены такие ставки по основным налогам и обязательным платежам, которые не подрывали бы собственную финансовую базу предприятий реального сектора для расширенного воспроизводства. По нашему мнению, уровни ставок должны быть не выше 10% по НДС, не выше 20% по налогу на прибыль и по всем видам социальных отчислений не выше 25% налогооблагаемой базы.

Еще один аспект – государство и монополии. Опыт показывает, что компании-монополисты больше заинтересованы в решении своих корпоративных проблем, чем в соблюдении общественных интересов. Поэтому государство должно сохранять контроль за формированием финансовой политики инфраструктурных монополистов, чтобы не было их негативного воздействия на экономический рост. А с другой стороны, чтобы эти компании устойчиво развивались и обеспечивали необходимыми услугами экономику.

На данном этапе основная задача заключается в обеспечении фундамента экономики РФ – таких монополистов, у которых получение прибыли является результатом эффективной работы. Другими словами, их интересы в первую очередь должны быть подчинены интересам национальной экономики. Задача монополистов – не грабить экономику, а развивать ее.

Учитывая реалии среднесрочной перспективы, а также базовые особенности переходного периода, государство должно обратить самое пристальное внимание на проблему собственности и, в частности, на проблему приватизации. Следует учесть, что простое изменение формы собственности неадекватно повышению эффективности использования ресурсов.

Реалии таковы, что государство должно существенно повысить эффективность в таких традиционных сферах общественной жизни, как управление, оборона, поддержка социальной сферы, фундаментальной науки, образования. К сфере ответственности государства относится ВПК, инфраструктурный комплекс, АПК.

Одной из ключевых задач представляется формирование региональной политики. Динамика огромной страны обязана учитывать экономико-географическое разнообразие ее системы. Необходимо преодолеть узкое понимание региональной политики как сглаживание различий в уровнях развития отдельных регионов с помощью трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки.

Практика показала, что задача сближения уровней при этом не решается. Если в 1990 г. 10 самых развитых регионов создавали 40,1% ВВП, то сейчас эти 10 регионов создают около 48% ВВП. Разница в доходах между 10 самыми богатыми и 10 самыми бедными регионами достигает 600%. Усиление различий уровней доходов между регионами приводит к тому, что заинтересованность их в повышении собственных доходов заметно падает, желание достичь минимальных параметров благополучия с помощью лоббирования социальных трансфертов растет, мотивация к самодостаточности исчезает. Могут возникнуть серьезные проблемы территориальной целостности государства.

Реформа власти и укрепление социальной базы реформ. Развитие государства и его институтов есть творческий процесс, направленный на обеспечение перспективного развития. Создание правового и организационного механизма, обеспечивающего эти согласованные действия, является основой стратегии развития государства. Государство может реализовать свои функции и социальные цели через создание практически работающего правового, политического и хозяйственного механизма разграничения обязательств и сфер ответственности федерального центра, субъекта Федерации, органов местного самоуправления.

Бизнесы и домохозяйство, достижение согласованных параметров уровня жизни, повышение благосостояния и решение социальных задач. Для этого необходимо разработать систему программ развития федерального и субфедеральных уровней, процедуру и инструменты их реализации и контроля, систему мобилизации ресурсов и концентрации их на приоритетных направлениях, систему мониторинга за достижением целевых параметров и адекватным использованием ресурсов, систему правового обеспечения программ развития и других инструментов государственной политики.

Мы предлагаем разработать и принять ряд законов, гарантирующих эффективную реализацию стратегии развития государства в интересах достижения основных целей общественного прогресса. К ним относится закон, который сформирует базовую рамочную схему взаимоотношений: государственная власть, общество, бизнес, граждане. Определить основные принципы их взаимосвязи, взаимоответственности, что гарантирует демократические нормы управления страной и экономикой. Законы развития федеративных отношений, которые установят разделение прав, полномочий и ответственности между федеральным и местным уровнями власти по реализации всего социально-экономического развития и выполнение социальных гарантий, зафиксированных в Конституции РФ. Законы о единых социальных экологических стандартах, поддержание которых гарантируется государством гражданам независимо от места проживания. Закон о защите северных и приграничных территорий, который создаст нормативно-правовую основу для объединения ресурсов в целях достижения стратегических целей. Этот закон станет правовой базой для защиты территорий, являющихся экономической основой безопасности государства. Закон о молодежи, который сформирует нормативно-правовую основу сохранения, воспроизводства и приумножения человеческого капитала.

Необходимо четко определить приоритеты, сконцентрировать усилия и оставшиеся ресурсы на ключевых стратегических задачах, решение которых обеспечит наиболее оптимальный путь, прорыв в экономическом развитии государства. Важно подняться выше общих макроэкономических рассуждений и определить эти приоритеты с максимальной точностью.

На первое место следует поставить энергетику, включая ядерные технологии. Ядерную энергетику следует рассматривать и как базовые условия экономического развития, и как сферу деятельности, способную быть точкой экономического роста. Это так, потому что сумма технологий, которые сосредоточены в энергетическом секторе, способна сформировать мультипликационный эффект для раскрутки других отраслей национальной экономики, а также уже сейчас является предметом экспорта.

Необходимо направить усилия на развитие технологий двойного назначения, т.е. оборонного и гражданского, технологий, связанных с экспортно-ориентированными отраслями. При этом не только продукты, созданные на базе этих технологий, но и сами технологии могут и должны быть предметом экспорта.

Опережающее развитие должны получить информационные технологии и другие отрасли третичного сектора. Сумма усилий по развитию технологического потенциала должна сформировать условия, когда и отрасли приоритетного сектора и другие секторы экономики смогут самостоятельно в каждом направлении генерировать инновации.

Итоговый вывод – нужна консолидация общества на решение проблем восстановления и развития государства на базе конкретной целевой программы возрождения России как сильного демократического государства, занимающего достойное место в мировом сообществе.

В основе статьи – доклад автора на парламентских слушаниях в Государственной думе “О стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу".