| Назад | Содержание | Далее |
Анализ практики разработки и реализации региональных программ показывает, что в числе основных недостатков организации этой работы в первую очередь выделяются:
К вопросу обоснования основных положений проекта программы.
Проведенный анализ ФЦПРР по субъектам Федерации показал, что практически во всех программах приводится обширный перечень целей и задач регионального развития, охватывающих собой практически весь спектр вопросов социально-экономического развития — от вопросов преодоления кризисного развития отраслей народного хозяйства и большинства отраслей промышленности, сельского хозяйства и транспорта до вопросов развития социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, вплоть до возрождения национальных языков и культуры в регионе. Очевидно, что при такой расширительной трактовке основных положений программы отбор приоритетных проектов для первоочередного финансирования программы становится трудноразрешимой проблемой.
Для ее преодоления целесообразно, по нашему мнению, рассмотреть вопрос и определиться с критериями выделения ФЦП, с тем чтобы ужесточить требования к программным документам, претендующим на финансирование из федерального бюджета.
Следует подчеркнуть, что отмеченные трудности отбора приоритетных проектов для первоочередного финансирования из федерального бюджета связаны с некритическим отношением к формированию перечней проектов, включаемых в программу. Если в среднем на одну программу приходится до 100 приоритетных проектов, в том числе для первоочередной реализации примерно до 50, то в данном случае общее число рекомендуемых проектов может достигнуть суммарно для 30 субъектов Федерации примерно 3000 и 1500 проектов соответственно.
По нашему мнению, при формировании перечня приоритетных проектов федерального значения целесообразно учесть опыт использования в СССР ценза отбора важнейших строек в соответствии с имевшейся практикой формирования титульных списков вновь начинаемых строек производственного назначения сметной стоимостью 4 млн. рублей и выше, которые утверждались Министрами СССР (норма введена в действие в октябре 1986 года, до этого она составляла 3 млн. рублей). Ориентировочно, это может соответствовать в современных условиях уровню финансирования примерно в 40 млн. рублей в расчете на один проект.
О весомости этих финансовых средств говорят те факты, что в соответствии с Федеральной адресной инвестиционной программой на 1999 год на реконструкцию Саратовского обводнительно-оросительного канала предусмотрено направить из федерального бюджета 40 млн. рублей, на строительство 4-й очереди Большого Ставропольского канала — 30 млн. рублей, освоение Средне-Тиманского бокситового месторождения (1-й пусковой комплекс) — 20 млн. рублей и т.д. Однако большинство производственных строек по этой программе “тянет” на 1 — 10 млн. рублей, а объектов социального комплекса — на 1 — 5 млн. рублей.
Таким образом, общий объем финансирования только первоочередных объектов федерального значения может составить примерно 60 млрд. рублей на весь период реализации программ, а на год около 10 млрд. рублей. Следует при этом учитывать, что соответствующие бюджетные назначения в 1999 году составили всего 1,6 млрд. рублей. Этот пример показывает необходимость реального сопоставления возможностей бюджетного финансирования программ с понятным желанием государственных заказчиков включить в программу максимальное число проектов федерального уровня.
Анализ программ показывает, что включенные в них данные о возможном финансировании из федерального бюджета чрезмерно завышены. Об этом говорят материалы об источниках финансирования, взятые из разработанных в последние годы программ. Так, в программе по Челябинской области среднегодовые запросы на финансирование мероприятий из федерального бюджета составляют в среднем 200-300 млн. рублей, по Ростовской области — 200-400 млн. рублей, по Курганской области — 200-500 млн. рублей, Республике Коми — до 1000 млн. рублей, Тверской области — до 1600 млн. рублей. Если эти данные сопоставить с данными по бюджетным назначениям за 1996 — 1999 годы, приведенным в приложении 2 отчета, то станет ясно, что установившаяся практика разработки и реализации федеральных целевых программ развития регионов должна быть изменена. Для этого необходимо перейти к более жесткому отбору критериев формирования федеральных программ.
В их число следует включить не только критерии эффективности использования денежных средств и окупаемости инвестиций по приоритетным проектам (как это обычно практикуется), но и оценку того, в какой степени предлагаемые к конкурсу проекты соответствуют решению важных народнохозяйственных проблем за счет структурного реформирования экономики и социальной сферы конкретного региона, обеспечивающего единство экономического пространства России. В результате по каждой программе определяется какой-то минимум проектов федерального значения.
Практика показывает, что такая предварительная работа проводится по значительному числу как отсталых, так и развитых регионов. Однако, как уже отмечалось, большинство программ относится к отсталым регионам.
Для того чтобы обеспечить равный подход к регионам в части разработки и реализации ФЦПРР, следует организовывать не конкурс проектов федерального значения, предлагаемых в состав одной конкретной программы, а конкурс проектов федерального значения по всем программам одного территориального уровня (положим, уровня субъекта Федерации).
Такой подход ведет к достижению более справедливого распределения ограниченных средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование программных мероприятий большого федерального значения.
Впредь до организации такой трудоемкой и ответственной процедуры по отбору приоритетных проектов федерального уровня, целесообразно целевым назначением выделять часть средств федерального бюджета для финансирования проектов в развитых регионах, которые, как правило, не выдерживают “конкуренции” со стороны отсталых регионов в процессе распределения средств из этого бюджета. В первую очередь данное правило можно распространить на те примерно 15 субъектов Российской Федерации, которые из года в год обеспечивают до 2/3 доходной части федерального бюджета по налоговым поступлениям. В их числе города Москва и Санкт-Петербург, республики Татарстан и Башкортостан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Красноярский край, Московская, Нижегородская, Самарская, Пермская, Свердловская, Челябинская, Кемеровская области и некоторые другие регионы.
Возможная сумма финансирования программ по этим регионам-”локомотивам” экономического роста может составить, положим, 5% от объема их налоговых перечислений (суммарно это составляет около 10 млрд. рублей для условий 1998 года). Такое предложение напрямую стимулирует развитые регионы и одновременно за счет адекватного роста их налоговых отчислений в федеральный бюджет расширит в последующем возможности федерального финансирования региональных программ и по отсталым регионам. Таким образом, используется возможность государственной поддержки наиболее развитых регионов, обладающих высокой конкурентоспособностью на мировом рынке и являющихся донорами федерального бюджета.
Практика показывает, что в условиях глубокого экономического кризиса в ходе рассмотрения и утверждения региональных программ и утверждения объемов бюджетных назначений преобладает принцип государственной поддержки неотложных нужд развития региона. Методологическим обоснованием при этом является то понимание, что выполнение того или иного приоритетного, особенно инвестиционного проекта в отсталом районе ведет к структурному реформированию его экономики и уменьшению, тем самым, степени глубоких различий в уровнях социально-экономического развития между данным регионом и другими регионами. Однако при этом не обеспечивается отбор регионов, действительно нуждающихся в первоочередной поддержке, среди многих подобных. Для того чтобы обеспечить более справедливое финансирование региональных программ по отсталым регионам, целесообразно проводить мониторинг их социально-экономического положения, определение сравнительных уровней развития.
Один из возможных подходов к решению этой задачи в региональном аспекте связан с дополнительным учетом геополитического и социально-экономического положения Российской Федерации, состояния обороноспособности и национальной безопасности, остроты бюджетного кризиса и социальной ситуации в стране, нарастания угроз экономической безопасности и неравномерности социально-экономического развития регионов.
При этом могут быть сформулированы в обобщенном виде следующие стратегические цели регионального социально-экономического развития России и укрепления ее государственности:
Выполнение указанных целей федеративного строительства в России требует приоритетного выделения и финансирования федеральных целевых программ регионального профиля. Вместе с тем на долю региональных программ в 1996 году приходилось 15,6%, в 1997 году — 10,2%, 1998 году — 13,4%, в 1999 году — 13,1%, а в 2000 году — 10,1% от общего объема финансирования федеральных программ (по сумме бюджетных назначений). Обращает внимание тот факт, что за 1996-1999 годы в 2,4 раза возросло финансирование программ уровня субъекта Федерации, тогда как финансирование программ преимущественно межрайонного значения (II и IV типы регионов) практически осталось на одном и том же уровне (примерно по 200 — 500 млн. рублей и 130 — 270 млн. рублей ежегодно — соответственно по типам регионов). Это подтверждает факт большой заинтересованности администраций субъектов Федерации в реализации программ, тогда как государственные заказчики по программам, решающим межрайонные проблемы, не проявляют достаточной энергии в решении вопросов финансирования.
В перечень этих государственных программ следует включить также программы, которые связаны с решением задач структурной перестройки производства в отраслях, подвергшихся практически сплошной приватизации. К их числу традиционно относятся ФЦП по развитию ТЭК, черной и цветной металлургии, АПК, общего машиностроения, лесной и рыбной промышленности и т.д. В условиях преимущественного акционирования указанных отраслей их развитие должно обеспечиваться преимущественно за счет собственных и привлеченных ресурсов.
Государство в современных условиях должно участвовать в управлении и развитии соответствующих производств и отраслей только в части, соответствующей его доле в пакете акций акционерных обществ (и при непременном условии регулярного перечисления компаниями государственной доли прибыли). Вместе с тем по ряду стратегически значимых производств перед государством стоит задача восстановления утраченного в процессе приватизации контроля над этими производствами. Для решения этой задачи может быть использован механизм частичного участия государства в реализации соответствующих федеральных программ, включая пополнение государственного пакета акций в счет долевого участия в финансировании программ и путем покрытия налоговой задолженности предприятий федеральному бюджету.
Тем самым методами “сращивания” государственного и частного капиталов в ходе реализации ФЦП могут быть частично исправлены ошибки периода сплошной приватизации, когда государство необоснованно резко сократило свое участие в управлении производством.
Кроме того, государство может напрямую участвовать в развитии производства по линии финансирования инвестиционных проектов на конкурсной основе из Бюджета развития Российской Федерации.
Обязательным условием реализации указанных целей выделения и финансирования ФЦП является непременный учет их региональных составляющих. Это относится даже к таким целям, как обеспечение обороноспособности и национальной безопасности (например, по вопросам социально-экономического развития и оборонного строительства в регионах, занимающих особое геополитическое положение), проведение фундаментальных исследований (например, в связи с развитием наукоградов и технополисов).
При рассмотрении указанных выше целей могут учитываться следующие примерные индикаторы кризисных процессов в отечественных регионах и вокруг пограничных рубежей России, влияющие на формулирование основных положений:
Тем самым решение о разработке конкретной ФЦПРР получает объективную основу, тогда как до сих пор в этом процессе преобладали элементы компанейшины и нездорового соревнования руководителей регионов, особенно депрессивных и зачастую национальных, друг перед другом по “выбиванию” средств федерального бюджета.
Объектами разработки программы в этом случае могут быть крупный экономический район Российской Федерации, субъект Российской Федерации. Этот подход может быть использован и на более низких территориальных уровнях.
Следует подчеркнуть, что в соответствии с Законом “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” могут быть разработаны и реализованы межгосударственные целевые программы. В их числе программы по совместному и согласованному развитию соседних приграничных районов (особенно со странами СНГ), которые стоят перед решением однотипных хозяйственных задач по приграничному производственно-экономическому сотрудничеству на основе восстановления нарушенных интеграционных связей. Среди указанных районов можно отметить зону возможного сотрудничества между российскими и украинскими районами Донецкого бассейна, приграничную зону российско-казахстанской границы вдоль Транссиба, в пределах Рудного Алтая и нефте-газоносных районов Западного Казахстана и Нижней Волги, приграничную российско-азербайджанскую границу на юге Дагестана в районах проживания лезгинов, смежные территории Эстонии и Ленинградской области в районе Ивангорода и др.
По каждому из выделенных выше таксономических уровней регионов могут быть разработаны собственные системы индикаторов кризисного состояния, сигнализирующие о целесообразности применения программно-целевого метода управления на основе координации федеральных, региональных и местных (муниципальных) усилий.
При формировании этих индикаторов может быть использован опыт Минэкономики России по разработке показателей экономической безопасности, проведенной в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1996 года № 1569 “О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 года № 608”.
Так, для условий развития субъекта Российской Федерации могут быть предложены, как пример, следующие индикаторы оценки кризисного развития и их пороговые значения (см. табл. 3).
При этом следует учитывать, что предлагаемые индикаторы определяются в большинстве по отклонению конкретного показателя от соответствующего среднероссийского уровня на конкретную дату (период). Это уровень все последние годы испытывал в основном тенденцию к снижению.
В результате уровни индикаторов кризисного состояния для многих регионов могут достигать таких экстремальных значений, при которых проявляется эффект негативного влияния конкретного региона на структурные пропорции развития экономики и социальной сферы страны в целом. Тем самым выявляется потребность в проведении активной поддержки и кризисных регионов со стороны федеральных органов власти, в том числе и методами регионального программирования.
| Перечень индикаторов
оценки
кризисного состояния региона |
Пороговые
значения кризисного состояния (оценка) |
Фактическое состояние
(по резуль- татам мони- торинга) |
Отношение фактического
и порогового значений
(расчет) |
|
|
|
|
|
| 1. Объем валового регионального продукта в расчете на душу населения | менее 50%
от среднего уровня по РФ |
||
| 2. Производство валовой промышленной продукции в расчете на душу населения | менее 50%
от среднего уровня по РФ |
||
| 3. Доля машиностроения в промышленном производстве | менее 20% | ||
| 4. Доля новых видов продукции в объеме выпускаемой продукции | менее 6% | ||
| 5. Доля продукции
обрабатывающей
промышленности в экспорте региона |
менее 40 % | ||
| 6. Производство валовой сельскохозяйственной продукции в расчете на душу населения | менее 50%
от среднего уровня по РФ |
||
| 7. Доля импорта в продовольственном обеспечении региона | более 30% | ||
| 8. Инвестиции в
основной капитал
в расчете на душу населения |
менее 50%
от среднего уровня по РФ |
||
| 9. Объем грузооборота на железнодорожном транспорте в расчете на душу населения | менее 50%
от среднего уровня по РФ |
||
| 10. Объем межрайонного грузооборота по региону (по вывозу и ввозу продукции, включая экспортно-импортные поставки, через административную границу субъекта Федерации) в расчете на душу населения | менее 50%
от среднего уровня по РФ |
||
| 11. Величина кредиторской
задолженности
в расчете на душу населения |
более 150%
от среднего уровня по РФ |
||
| 12. Величина дебиторской задолженности в расчете на душу населения | более 150%
от среднего уровня по РФ |
||
| 13. Величина задолженности
по выдаче заработной платы в расчете
на душу населения |
более 150%
от среднего уровня по РФ |
||
| 14. Расходы на научные исследования, в % к ВРП | менее 6% | ||
| 15. Розничный товарооборот в расчете на душу населения | менее 80%
от среднего уровня по РФ |
||
| 16. Доля людей, имеющих доходы ниже прожиточного минимума | более 7% | ||
| 17. Величина разрыва между доходами 10% населения, имеющего наиболее высокие, и 10% населения, имеющего наиболее низкие доходы | более 8 раз | ||
| 18. Естественный прирост населения | отрицательное значение естественного прироста | ||
| 19. Уровень общей
безработицы,
рассчитанной по методике МОТ |
более 15% | ||
| 20. Бюджетная обеспеченность
в расчете на душу населения |
менее 50%
от среднего уровня по РФ |
||
| 21. Доля собственных источников региона в показателе бюджетной обеспеченности, в % к величине душевого показателя | менее 50% | ||
| 22. Число мигрантов (беженцев, вынужденных переселенцев) в расчете на душу населения | более 150%
от среднего уровня по РФ |
||
| 23. Число зарегистрированных преступлений в расчете на 10 тыс. человек населения | более 150%
от среднего уровня по РФ |
||
| 24. Затраты на обеспечение экологической безопасности, в % от ВРП | менее 5% | ||
| 25. Среднегодовые затраты на ликвидацию чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (в последние 3 года) | более 150%
от среднего уровня по РФ |
||
| 26. Региональный
индекс дискомфортности с учетом экстремальных
природно-климатических и транспортных условий:
а) для районов Крайнего Севера; б) для приравненных к Крайнему Северу местностей |
конкретное
значение индекса (с учетом транспортной поправки) |
К вопросу финансирования региональных программ, превышающего реальные возможности бюджетного финансирования из бюджетных источников.
Многолетняя практика разработки и реализации федеральных целевых программ показала, что к настоящему времени на федеральном уровне полностью исчерпаны возможности полномасштабного финансирования этих программ. В результате имеют место систематические срывы сроков выполнения программных мероприятий, “омертвление” средств в незавершенных объектах, резкое снижение эффективности программно-целевого метода регулирования социально-экономического развития страны.
Общая картина финансирования региональных программ за 1996-2000 годы (по бюджетным назначениям) представлена в табл. 4.
О кризисном положении в бюджетной системе Российской Федерации говорит тот факт, что финансирование региональных программ из федерального бюджета за 5 лет уменьшилось с 5,8 трлн. рублей (неденоминированных) в 1996 году до 4,4 млрд. рублей в 1999 году и 5,1 млрд. рублей в 2000 году, или соответственно на 24 % и 12 % в сопоставимом исчислении. При этом число региональных программ, финансируемых из федерального бюджета, возросло с 24 до 59. В результате объем финансирования (по бюджетным начислениям) на одну региональную программу сократился с 240,8 млрд. неденоминированных рублей в 1996 году до 78,9 млн. рублей в 1990 году и 86,4 9 млн. рублей в 2000 году, или соответственно меньше в 3 и 2,8 раза. Фактическое финансирование программ за 1996-1999 годы ухудшилось еще более (см. раздел 3.2.2).
Очевидно, что такое положение не способствует своевременной реализации программ (особенно, если учитывать значительное число предлагаемых и фактически реализуемых в каждой программе инвестиционных проектов, многие из которых переходят в категорию “долгостроев”).
Следует, однако, учитывать, что в процессе экономической реформы постепенно возрастают финансовые возможности самих субъектов Российской Федерации, конкретных субъектов хозяйственной деятельности, особенно крупных корпораций, имеющих межрегиональный характер (РАО “ЕЭС”, “Газпром”, “Транснефть”, ведущие нефтяные, металлургические и лесопромышленные компании и др.), а также расширяется сфера внебюджетного финансирования. Существенными финансовыми возможностями обладает банковская система для инвестирования приоритетных проектов реального сектора экономики. Поэтому нагрузка на федеральный бюджет в целях финансирования программ может быть относительно уменьшена.
С учетом приватизации и акционирования большинства предприятий-загрязнителей окружающей среды ответственность за неблагоприятную экологическую обстановку в городах следует постепенно перекладывать с федерального уровня на уровень компаний, которым принадлежат данные предприятия и которые обязаны принимать активное долевое
| Типы федеральных
целевых программ (по уровням государственного управления и местного
самоуправления) |
1996 год
(млрд. рублей) |
1997 год
(млрд. рублей) |
1998 год
(млн. рублей) |
1999 год
(млн. рублей) |
2000 год (млн.
рублей) |
|
|
|
|
|
|
|
| I. Программы обще-федерального значения |
|
|
|
|
|
| II. Программы крупного межрегионального значения |
|
|
|
|
|
| III. Программы развития субъектов Федерации |
|
|
|
|
|
| IV. Межмуниципальные программы |
|
|
|
|
|
| V. Программы муници-пальных образований |
|
|
|
|
|
| Всего финансирование из федерального бюджета |
|
|
|
|
|
| То же, в % к предыдущему году |
|
|
|
|
|
| Объем финансирования всех ФЦП |
|
|
|
|
50583,2 |
| Удельный вес финансирования региональных ФЦП в финансировании всех ФЦП |
|
|
|
|
|
| Число ФЦПРР, финансируемых из федерального бюджета, ед. |
|
|
|
|
|
| Объем бюджетного финан-сирования в расчете на одну региональную программу |
|
|
|
|
|
участие в финансировании соответствующих программ. В связи с этим указанные программы должны носить уже не федеральный, а региональный и даже муниципальный характер.
Естественно, что при отсутствии соответствующих договоров и соглашений между центром и регионами федеральная составляющая государственных нужд в ходе рассмотрения приоритетных проектов, включаемых в ФЦП, может трактоваться весьма расширительно.
Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” от 24 июня 1999 года №119-ФЗ подтвердил уже распространенную практику взаимной передачи части полномочий между государственным заказчиком программы и субъектом Федерации на основе заключения соответствующего соглашения (статья 18 указанного закона). Очевидно, что при этом появляются дополнительные возможности неоднозначной оценки вопросов материально-финансового обеспечения программных мероприятий из различных источников.
Так, в указанном соглашении субъекту Федерации передаются (кроме очень трудоемкой и ответственной работы по отбору на конкурсной основе конкретных исполнителей работ, услуг, поставщиков по каждому программному мероприятию и другие многообразные функции по реальному регулированию хода выполнения мероприятий программы) такие функции, как “уточнение объемов необходимых средств по программным мероприятиям, источникам финансирования и срокам реализации мероприятий”, “предоставление государственному заказчику ежегодной бюджетной заявки с обоснованиями на финансирование из федерального бюджета, бюджета области и внебюджетных источников”, “подготовка и внесение государственному заказчику предложений по изменению сроков реализации программы и объемов ее финансирования”, предоставление государственному заказчику ежеквартальных и годового отчета о реализации программных мероприятий. Очевидно, что по этим вопросам необходима тщательная экспертиза направляемых государственному заказчику материалов и их приемка в части оценки предложений по финансированию и реализации программных мероприятий федерального значения.
Анализ содержания формы №1-БЗ “Сведения об использовании средств из бюджетных и внебюджетных источников на выполнение федеральных и межгосударственных целевых программ и поставок (закупок) товаров, работ и услуг для государственных нужд” (квартальная отчетность) показал, что в этой форме отсутствуют сведения об использовании средств федерального бюджета по важнейшим приоритетным проектам федерального уровня. Положение не спасает раздел формы “Направления использования средств на программу (подпрограмму)”, где предусмотрен только отраслевой разрез предоставления информации.
Если ФЦП и включаемые в нее подпрограммы и инвестиционные проекты, подкрепляемые конкретными технико-экономическими расчетами и бизнес-планами, носят с самого начала конкретно-адресный характер с точки зрения финансирования и выполнения программных мероприятий, то это обстоятельство должно быть учтено в ходе взаимоотношений между государственным заказчиком и администрацией субъекта Федерации и отражено в отчетной информации.
За основу при выделении и финансировании ФЦП целесообразно избрать перечни расходов, финансируемых исключительно из Федерального бюджета (статья 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации), а также финансируемых совместно из бюджетов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований (статья 85). Кроме того, по отношению к выделению ФЦПРР должны быть учтены материалы “Основных положений региональной политики в Российской Федерации” (утверждены Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года №803) и “Концепции государственной национальной политики Российской Федерации” (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 года №909).
В процессе формирования и реализации ФЦП необходимо учитывать возможности масштабного привлечения внебюджетных средств. Практика показывает, что на один рубль бюджетных средств приходится до 3-4 рублей, а в ряде случаев до 5-6 рублей привлеченных средств юридических и физических лиц.
Опыт реализации региональных программ в зарубежных странах подтверждает эффективность активного привлечения инвесторов к финансированию программ даже в тех случаях, когда государство берет на себя не более 10% общих затрат (например, только в развитие транспортной инфраструктуры и средств телекоммуникаций).
ФЦПРР следует поэтому рассматривать как метод интеграции финансовых, материально-технических и трудовых ресурсов Центра и конкретного региона для совместного решения задачи избирательной инвестиционной поддержки регионов, предусмотренной “Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах” (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года №862).
На эти программы не должны, однако, возлагаться функции по дополнительному “выбиванию” средств из центра (в том числе под развитие социальной сферы). Анализ включаемых в программы проектов показывает, что большинство из них направлено на решение местных проблем развития, которые должны и могут решаться иными методами через систему текущего государственного регулирования и среднесрочного прогнозирования. Это особенно относится к мероприятиям по развитию социальной сферы, в число которых зачастую включают малозначимые с федеральной точки зрения объекты.
К вопросу организации контроля за реализацией региональных программ в части выполнения приоритетных проектов федерального, регионального и местного уровней.
К настоящему времени сложилась определенная система формирования организационно-хозяйственного механизма финансирования, реализации и текущего контроля работы по региональной программе (см. разделы 3.2 и 3.3 настоящей книги).
В числе возможных рекомендаций по совершенствованию этого механизма, многие из которых уже неоднократно предлагались, но не решены до сих пор, следует упомянуть следующие:
- предоставление права государственного заказчика по федеральным целевым программам (ФЦП) субъектов Федерации - администрациям субъектов Федерации, а по ФЦП города, муниципального образования, ЗАТО - соответствующим администрациям. Выполнение данного предложения связано с нарушением правового положения об ответственности федеральных органов исполнительной власти за удовлетворение федеральных государственных нужд в ходе выполнения программных решений. Однако в случае, когда объем финансирования программы из федерального бюджета заведомо меньше объема ее финансирования из бюджета субъекта Федерации, права государственного заказчика целесообразно передавать решением Правительства Российской Федерации региональным властям, как это уже имеет место при передаче им отдельных функций госзаказчика. При этом следует учитывать, что это решение не отменяет контроля федеральных органов власти за использованием средств федерального бюджета;
- помимо обоснования бюджетных заявок на финансирование программ непосредственно из региональных и местных бюджетов, должна быть прописана процедура выделения средств из федерального бюджета, учитывая принцип равноправия всех субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами власти. Закрепление статуса государственного заказчика за отдельными органами региональных и местных властей не должно приводить к немедленному прекращению финансирования целевых программ, имеющих федеральный статус, из федерального бюджета;
- приоритетное формирование с момента утверждения ФЦП по крупному экономическому району или группе субъектов Федерации объединенной дирекции или унитарного предприятия в интересах координации всей организационной работы (определение лимитов финансирования, квотирование участия субъектов Федерации в выполнении конкретных межрегиональных проектов, проведение договорной кампании с конкретными исполнителями мероприятий, подготовка отчетов о ходе реализации программы и др.);
- организация в ходе мониторинга реализации программы раздельного контроля выполнения приоритетных проектов федерального, регионального и местного уровней;
- разработка правового и хозяйственного механизма согласованной между федеральными и региональными органами власти корректировки программных заданий, выполняемой ежегодно или однократно за период действия программы в зависимости от динамики текущей социально-экономической ситуации в стране или форс-мажорных условий;
- выборочная проверка практической реализации рекомендаций Государственной экспертной комиссии Правительства Российской Федерации, учтенных в программе при ее доработке и утверждении (в целях адекватной корректировки требований ГЭК к разработке региональных программ в последующей работе комиссии).
Для комплексной оценки представленных федеральных программ социально-экономического развития регионов должны привлекаться специалисты Министерства по делам Федерации и национальностей Российской Федерации, Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по делам Севера, Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и других федеральных министерств и ведомств. Для этого целесообразно разработать гибкий механизм рассмотрения проекта программы, согласования принципиальных позиций с точки зрения достаточного учета федеральных интересов, преодоления негативных лоббистских тенденций, организации последующей доработки или коренной переработки проекта.
Анализ показывает, что статус президентских программ практически не влияет на условия их приоритетного финансирования и тем более на возможность привлечения дополнительных средств. В условиях хронического дефицита федерального бюджета идея формирования президентских программ практически себя исчерпала. Вместе с тем, учитывая, что с течением времени многие наиболее острые проблемные проекты могут быть успешно реализованы, социально-политическая и экономическая значимость президентских программ изменяется. Поэтому статус президентских программ целесообразно подтверждать ежегодно на основе анализа и оценки предлагаемых к реализации в текущем году проектов, имеющих исключительно высокий федеральный уровень. В этом случае президентские программы должны включаться в особый перечень программ, по которым расходы из федерального бюджета носят исключительно защищенный характер.
Нет окончательного решения вопроса о продлении срока действия программы с учетом специфики разработки и реализации региональных программ.
Данный вопрос в “Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ...” решен на формальном уровне без выделения критериев признания целесообразности продления или прекращения действия программы. Указано только, что эти решения принимаются “при необходимости”. Такая рекомендация не обеспечивает справедливого решения вопроса.
Здесь могут быть рассмотрены следующие случаи.
Первый вариант. Срок действия региональной программы заканчивается, однако, в условиях недостаточного финансирования ее выполнение не завершено. Вместе с тем сохраняется объективная необходимость в продолжении работ по программе на определенный прогнозный период, обеспечивающий существенное продвижение вперед в решении актуальных проблем социально-экономического развития региона и территорий. Более того, в отношении многих территориальных проблем трудно сказать, когда заканчивается их решение.
Ведь в соответствии с принципом возвышения потребностей трудно сказать, на каком уровне следует остановиться при решении задач совершенствования социальной, производственной, транспортной или социальной инфраструктур. Так, для развитых стран Запада характерно применение мер по поддержке развития проблемных регионов, уровень развития которых (по показателю производства валового регионального продукта на душу населения) ниже среднего показателя по стране на 20%. Этого уже достаточно для включения механизма государственной поддержки региона. Для России территориальные различия по абсолютному объему производства валового регионального продукта по субъектам Федерации составляют 217,8 раза, по численности населения – 98,4 раза (данные Госкомстата России за 1996 год, когда начался “бум производства” региональных программ. Данные по 9 автономным округам при этом включены в показатели соответствующих краев и областей). В результате по удельным показателям объема производства ВРП на душу населения российские регионы различаются в 20,4 раза.
Такая ситуация с продлением срока действия региональной программы имела место в отношении реализации программы по развитию экономики и культуры малочисленных народов Севера на 1991-1995 годы. Поэтому была подготовлена уточненная программа по экономическому и социальному развитию коренных малочисленных народов Севера с конкретными заданиями на 1996-2000 годы. В этом случае программа должна была пройти все основные этапы разработки и утверждения.
Второй вариант. Срок действия региональной программы также заканчивается, однако, в условиях недостаточного финансирования ее выполнение не завершено. В случае продолжения активной работы по программе и ее достаточного финансирования за счет всех источников финансирования имеется надежда на успешное выполнение программных мероприятий. Детальной корректировки заданий программы не предусматривается, хотя желательно провести ранжирование инвестиционных проектов и мероприятий программы по их приоритетности с учетом стратегических задач ее реализации.
Это имело место в отношении продления срока действия программы Псковской области на 1996-1998 годы на последующие 1999-2000 годы (Постановление Правительства Российской Федерации №522 от 28 мая 1998 года) и программы по социально-экономическому развитию Курильских островов Сахалинской области на 1994-1995 годы и до 2000 года на период до 2005 года (Постановление Правительства Российской Федерации №668 от 30 июня 1998 года).
Такой чисто механистический подход к продлению срока реализации региональной программы вряд ли оправдан (особенно в тех случаях, когда этот срок продлевается на 5-7 лет). Он не учитывает возрастающие темпы научно-технического прогресса и возможности применения новых “высоких” технологий, варианты корректировки (в том случае и сокращения) сроков реализации программных мероприятий в случае изменения их финансовой базы.
Продление срока действия программы должно проводиться не в конце “текущего года”, когда пропущены все возможные сроки рассмотрения и утверждения на следующий период и программы, и бюджетных средств, а в ходе текущего рассмотрения и утверждения всей системы программ в соответствии с текущим бюджетным процессом. Следовательно, подготовка продленной программы (и оформление факта ее продления) должна завершаться не позднее первого полугодия “текущего года”.
При решении вопроса о сроках реализации федеральной целевой программы целесообразно учитывать периодичность и сроки разработки годовых и среднесрочных (в основном на 3 года) прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов. В настоящее время в основном используются временные горизонты прогнозирования, кратные 5 и 10 годам (до 2000 года, до 2005 года, до 2010 года). Следует, однако, учитывать, что 2005 год и 2010 год, еще не узаконены как горизонты прогнозирования в текущих документах по организации прогнозной работы в России. Так, в ряде программ по Северному Кавказу срок их реализации ограничен 2001 годом (республики Дагестан и Ингушетия, Ставропольский край, Ростовская область). Возможно, что этот срок связан с хасавюртовскими договоренностями, которые имели место в 1996 году, когда вопрос об определении статуса Чеченской Республики был отнесен на конец 2001 года.
Вместе с тем следует учитывать, что в Минэкономики России в 1999 году была организована работа по прогнозированию социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2002 года (в ходе подготовки прогноза на 2000 год). В текущем 2000 году горизонт прогнозирования сдвигается на один год (соответственно по текущему прогнозу на 2001 год и по среднесрочному — до 2003 года). Кроме того, уже развертывается организационно-методическая и практическая работа по подготовке Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2015 года, Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2010 года.
 |
МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова |