4.3. Рекомендации по совершенствованию правовой базы разработки региональных программ

Проведенный анализ разработки, финансирования и реализации целевых программ, подготавливаемых для различных территориальных уровней управления, показывает определенное несовершенство их правовой базы. Важнейшим недостатком имеющейся правовой базы федеральных, региональных и муниципальных программ является то, что в ней недостаточно учитываются региональные особенности разработки, финансирования и реализации программных документов, которые используются на том или ином иерархическом уровне управления.

Немногочисленные разработки по нормативно-методическим основам подготовки и реализации региональных и муниципальных программ на уровне регионов практически повторяют принятые на федеральном уровне нормативные акты и не содержат принципиальных требований к отбору проблем для их решения программным методом. Во многих случаях в виде “программ” представляются к рассмотрению и утверждению в законодательных (представительных) органах власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обычные планы мероприятий по различным сферам повседневной деятельности подразделений администраций.

Рассматривая целевые программы как один из инструментов государственного и муниципального регулирования развития экономики и социальной сферы макро- и микрорегионов, представляется целесообразным, хотя бы в первом приближении, определить состав тех целей и задач развития региональной экономики, которые могут быть решены на каждом уровне управления программно-целевым методом.

Напомним, что за основу определения общественной (народнохозяйственной, муниципальной) потребности в продуктах, товарах и услугах, удовлетворяющих запросы государства, общества, муниципального образования по обеспечению экономической и политической независимости страны, развитию экономического потенциала, росту населения и его культурно-образовательного уровня, достижению достойного уровня жизни ее населения, гарантированию национальной и личной безопасности, могут быть положены понятия “государственная нужда”, “муниципальная нужда”.

Как уже отмечалось, состав “государственных нужд”, включая поставки продукции для реализации федеральных целевых программ, в целом был определен Законом Российской Федерации №2859-1 от 28 мая 1992 года “О поставках продукции и товаров для государственных нужд”, где были установлены два уровня “нужд” – федеральный и региональный (уровня субъекта Федерации). В последующем эти уровни были подтверждены Федеральным законом №60-ФЗ от 13 декабря 1994 года “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”, действующим доныне.

Однако при формулировании целей удовлетворения государственных нужд в обоих законах совершенно пропущены задачи регионального развития, которые при этом могут быть решены. Так, в пункте 17 “Порядка...” определено, что в ходе экспертизы необходимо установить соответствие проектов крупных целевых программ интересам Российской Федерации, достаточность системы программных мероприятий для эффективного решения приоритетных задач социально-экономической, научно-технической, оборонной и экологической политики. Рекомендовано учитывать и аспекты миграционной политики.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации при рассмотрении процесса составления бюджета устанавливаются задания по предоставлению государственных и муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования каждого конкретного распорядителя бюджетных средств, в том числе на цели финансирования долгосрочных целевых программ.

В настоящее время правовая база разработки, финансирования и реализации федеральных, региональных и муниципальных программ существенно пополняется и в определенной степени приводится в соответствие с реалиями сегодняшнего дня. Это связано с предстоящим вводом в действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации (утвержден Президентом Российской Федерации за №145-ФЗ от 31 июля 1998 года). Такое решение принято в Федеральном законе №159-ФЗ от 9 июля 1999 года “О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации”.

В Бюджетном кодексе определено, что исключительно из федерального бюджета финансируется федеральная инвестиционная программа (статья 84), исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации – региональные программы (статья 86).

В числе функциональных видов расходов, совместно финансируемых из бюджетов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований (статья 85), расходы на финансирование программ, к сожалению, не упомянуты. Конечно, разработка и реализация этих программ подразумевается при рассмотрении названных в данной статье расходов на государственную поддержку отраслей промышленности и других отраслей экономики, обеспечение социальной защиты населения, проведение НИОКР, охрану окружающей среды, охрану и воспроизводства природных ресурсов, предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального характера и, что особенно важно, на обеспечение развития федеративных и национальных отношений.

Статьей 87 Кодекса предусмотрено финансирование исключительно из местных бюджетов реализации целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления. В порядке совершенствования межбюджетных отношений предусмотрены субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации для финансирования расходов по федеральным целевым программам (статья 136). Под реализацию федеральных целевых программ или федеральных законов финансовая помощь может быть предоставлена и местным бюджетам (статья 141).

Вместе с тем в статье 179 “Долгосрочные целевые программы” Бюджетного кодекса регламентированы (в сжатой форме) формирование перечня целевых программ, содержание программ. Однако эта статья относится в равной степени как к программам, разрабатываемым органом исполнительной власти Федерации или субъекта Федерации, так и к программам, разрабатываемым органом местного самоуправления.

Так, перечень программ увязывается с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и соответственно с прогнозами социально-экономического развития соответствующих территорий и с определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами. Однако в тексте статьи 179 каких-либо региональных приоритетов не установлено.

В такой же степени сжато регламентировано содержание долгосрочной целевой программы, включающее технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы, наименование заказчика программы, сведения о распределении объектов и источников финансирования по годам, другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Для каждого таксономического уровня территориальной иерархии могут быть определены специфические задачи развития, решение которых потребует привлечения программно-целевого метода управления.

Так, в число социально-экономических задач общегосударственного, межрайонного уровня и уровня субъекта Федерации, решаемых программно-целевым методом, следовало бы включить:

сохранение единого экономического пространства страны и развитие процессов межрегиональной экономической интеграции;
обеспечение экономической самостоятельности регионов на основе взаимосогласованных отношений федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;
формирование общероссийского и региональных рынков;
содействие развитию государственного (федерального и регионального) и муниципального секторов экономики;
преодоление чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития между крупными экономическими районами и субъектами Российской Федерации;
стимулирование экономического роста развитых и государственная поддержка кризисных и депрессивных регионов, регионов со сложными условиями хозяйствования и государственного регулирования (районы Арктики, Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Дальнего Востока, приграничные и горные регионы и др.).

При этом следует обеспечить учет интересов субъектов Российской Федерации, не носящих по отношению к другим субъектам Федерации дискриминационного характера (это органически вытекает из конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации), а также учет важности решения приоритетных задач структурной, региональной, национальной, демографической и внешнеэкономической политики. Дополнительного внимания требуют вопросы достижения устойчивости экономического и социального развития как в целом по России, так и по регионам, проведения протекционистской политики по отношению к отечественным производителям, преодоления территориальных диспропорций производства и др.

Их решение непосредственно влияет на уровень экономической безопасности страны в целом и по отдельным геостратегическим направлениям, на преодоление тенденций к автаркии или ограничению межрайонных связей, ведущему к росту экономической самостоятельности регионов и в отдельных случаях — к усилению националистических процессов.

Все эти задачи закономерно связаны с укреплением российской государственности, как это определено Указом Президента Российской Федерации №803 от 3 июня 1996 года “Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации”.

Таким образом, для повышения эффективности разработки, функционирования и реализации региональных программ на общегосударственном (федеральном), межрайонном уровнях и уровне субъекта Федерации необходимо законодательно установить приоритетные цели и основные задачи регионального развития, требующие программного разрешения.

С точки зрения формирования собственной законодательно-правовой базы разработки, финансирования и реализации региональных программ выявлена объективная потребность в принятии целого ряда федеральных законов. При этом следует учесть, что в их число входят законы, которые помогают созданию благоприятной правовой “среды” для непосредственного действия законодательных основ регионального программирования (указанные законы отмечены ниже значком *).

В числе законов федерального уровня выявляется необходимость разработки, как минимум, следующих документов:

“Основы законодательства Российской Федерации о размещении производства и территориальной организации производительных сил”.*
“О Генеральной схеме расселения на территории Российской Федерации”.*
“О разработке и реализации федеральных целевых программ развития крупных экономических районов и решения актуальных межрайонных проблем России”.
“О разработке и реализации федеральных программ развития субъектов Российской Федерации”.
“Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами”.*
“О стимулировании перемещения промышленности”.*
“О свободных экономических зонах”.
“О регионах приграничного сотрудничества”.
“О статусе города федерального значения”.
“Об основах формирования муниципального заказа”.*

Законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 года №154-ФЗ названы предметы ведения местного самоуправления (статья 6), включающие вопросы местного значения, решение которых связано с удовлетворением местных (муниципальных) нужд. В их числе комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, развитие экономической базы (в том числе градообразующей) и муниципальных систем энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, рациональное использование земель, водных объектов и охрана окружающей среды и др.

Большинство этих вопросов может стать и уже являются предметом формирования программ местного самоуправления на уровне муниципальных образований в интересах увеличения экономического потенциала, уточнения производственной специализации, развития местного предпринимательства, формирования благоприятной среды для привлечения инвестиций, развития межселенных связей и достижения достойного уровня жизни местного населения.

О недостаточности законодательной базы реализации программных документов на уровне муниципалитетов говорит тот факт, что до сих пор в Государственной Думе идет работа над Федеральным законом “Об основах формирования муниципального заказа”. Отсутствуют сколько-нибудь обоснованные материалы по разработке программ развития муниципального образования, которые можно было бы использовать как основные организационно-методические рекомендации в работе над программами. В их числе можно назвать материалы по разработке программ содействия занятости населения в муниципальных образованиях. Научно-методическим центром “Города России” ведется разработка методических рекомендаций по составлению специальных программ содействия занятости в монопрофильных городах с критической ситуацией в сфере занятости.

Вместе с тем на региональном (местном) уровне необходимы решения представительных органов местного самоуправления по предметам их ведения, которые могут быть использованы как организационно-правовая база реализации программно-целевого метода развития муниципальных образований:

“О локальной системе расселения и благоустройства территории”.*
“О разработке и реализации программы развития группы муниципальных образований (или зоны экономического роста).”
“О разработке и реализации программы развития муниципального образования.”
“О программе развития города”.
“О программе развития закрытого административно-территориального образования”.

В разделе 2 настоящей монографии показано, что в настоящее время лишь в немногих регионах имеются официально утвержденные организационно-методические материалы по разработке региональных (республиканских, областных) программ, включая развитие особых экономических зон и отдельных городов (Чувашская Республика, Саратовская, Самарская, Свердловская области, города Санкт-Петербург, Алатырь, Ижевск, Чапаевск и др.).

Таким образом, между группой региональных программ общегосударственного (федерального), межрайонного и регионального (для субъекта Федерации) уровней и региональными программами муниципального уровня намечается определенный структурно-правовой разрыв. Он относится к уровню внутриобластных районов, группы муниципальных образований в пределах территории одного субъекта Федерации. По отношению к нему вопросы разработки и реализации региональных программ до сих пор не определены достаточными нормативно-правовыми актами федерального и регионального значения.

Речь идет о формировании приоритетных целей и основных задач проведения активной внутриобластной (внутриреспубликанской, внутрикраевой) региональной политики.

Под внутриобластной региональной политикой понимается система целей и задач органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по управлению политическим, экономическим и социально-демографическим развитием внутриобластных регионов, по регулированию национально-культурных и национально-этнических отношений в регионах, а также механизм их реализации.

Основными целями и задачами внутриобластной региональной политики являются:

обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ формирования единого хозяйственного комплекса области, рассматриваемого как неотъемлемая часть российской экономики, звено единого экономического пространства России;
рациональная территориальная организация области, включающая целесообразное разделение и интеграцию труда, формирование внутриобластной инфраструктуры (прежде всего, транспорта, связи, рациональной системы расселения);
обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей административных районов и городов, использование механизма привлечения средств федеральных бюджетов в экстремальных случаях при недостатке собственных ресурсов области;
выравнивание условий социально-экономического развития административных районов и городов;
предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита районов, природных заповедников и национальных парков;
приоритетное развитие административных районов и городов, имеющих благоприятные условия для развития воспроизводственного потенциала и обеспечивающих основную часть доходов в бюджетах области;
государственная поддержка развития особых экономических зон;
приоритетная государственная поддержка районам и городам с неблагоприятными природно-климатическими и экологическими условиями развития;
поддержка развития мелкого и среднего предпринимательства, фермерских хозяйств;
становление и обеспечение гарантий развития местного самоуправления.

Указанные выше положения могут стать предметом законодательно-нормативного регулирования внутриобластной региональной политики. При этом особое внимание должно быть обращено на следующие вопросы:

основные положения внутриобластной региональной экономической политики (цели, задачи, методы региональной политики, правовые и организационные формы ее реализации);
правовые основы размещения нового, расширения и реконструкции действующего производства (предприятия) в производственной сфере;
правовые основы размещения нового, расширения и реконструкции действующего производства (предприятия) в непроизводственной сфере;
государственное регулирование развития внутриобластных, межобластных и внешнеэкономических связей административных районов, городов и предприятий области;
основные положения региональной политики в социальной сфере (цели, задачи и методы реализации региональной политики, правовые и организационные формы ее реализации);
правовые основы обеспечения жильем особых категорий граждан (пострадавших от техногенных катастроф и стихийных бедствий, северян, военнослужащих, ликвидаторов, беженцев и вынужденных переселенцев и др.) за счет ресурсов области, административных районов и городов (помимо практической реализации программных мероприятий за счет федеральных ресурсов);
правовые основы проведения активной внутриобластной политики повышения уровня и качества жизни населения и его занятости;
основные положения регулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды;
правовые основы национально-этнических отношений и развития национальных языков на территории республики, края, области, автономной области, автономного округа;
поддержка и развитие национально-культурной автономии народов и национальных групп, населяющих область.

Так, в Пензенской области в соответствии с постановлением Губернатора-Председателя Правительства области от 29 марта 1999 года №231 внедрен механизм использования системы балльной оценки работы территорий по административным районам с целью улучшения их социально-экономического положения, регулирования межбюджетных отношений и увеличения налогооблагаемой базы. Анализ проводится с учетом весовых характеристик по 10 показателям социального и экономического развития района.

В порядке развития правовой базы на уровне субъекта Федерации выявляется необходимость разработки, как минимум, следующих законов:

“О внутриобластной экономической политике”.
“О Межведомственной комиссии по размещению производственных и иных объектов на территории субъекта Федерации”.*
“О разработке и реализации региональных целевых программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации”.
“О разработке и реализации внутриобластных и муниципальных целевых программ социально-экономического развития на территории субъекта Российской Федерации”.
“О разработке районной планировки субъекта Российской Федерации”.*
“О региональных системах населенных мест”.*
“О региональных программах местного самоуправления”.
“О программах развития городов”.

Лишь в отдельных субъектах Федерации имеются нормативные материалы по порядку разработки, утверждения и реализации областных программ (Чувашская Республика, Саратовская, Тульская, Свердловская области и др.).

Практически вопрос о правовом нормировании внутриобластной региональной политики, позволяющей определить перечень приоритетных целей и основных задач разработки и реализации региональных программ на уровне экономических подрайонов и микрорайонов внутри территории субъекта Федерации (по административным районам и городам), может быть решен следующим образом.

На первом этапе по заданию администрации одного из субъектов Российской Федерации, накопившего определенный, достаточно богатый опыт разработки и реализации региональных программ, может быть разработан в научно-исследовательских и практических организациях пилотный (рамочный) проект областного Закона о внутриобластной региональной политике.

На втором этапе после широкого обсуждения в области проекта Закона скорректированный и дополненный проект утверждается Законодательным собранием (Губернской Думой).

На третьем этапе данный Закон используется как пилотный (рамочный) для составления проектов аналогичных законов во всех заинтересованных субъектах Федерации с учетом их специфических особенностей и интенсивности внутриобластных интеграционных процессов.