Характерные черты приватизации по-венгерски

ЕВА ВОСКА
ведущий научный сотрудник Института финансовых исследований
(Венгрия)

• Стремление снизить государственную задолженность – основной полудительный мотив для развития частного сектора в Венгрии
• Несмотря на некоторую противоречивость целей и методов, приватизационная кампания прошла успешно
• Основной формой структурных изменений собственности
в дальнейшем будет купля-продажа имущества частными инвесторами

К началу 1998 г. большая часть государственного имущества теми или иными путями перешла в частные руки. По официальным документам цели приватизации – увеличение бюджетных доходов в результате улучшения работы предприятий и создание класса средних собственников – достигнуты.

В законах о приватизации, правительственных постановлениях и конкретизирующих их нормативных документах, рассчитанных по времени их действия на год, нередко ставилось до восьми-десяти частных задач. Неудивительно, что они, часто противореча друг другу, не могли выполняться одновременно. Скажем, перестройка структуры производства противоречила стремлению сохранить уровень занятости. Оглядывая прошедшие десять лет, складывается впечатление, что реальные экономические результаты оказались лучше, чем теоретически сформулированные замыслы.

Первый этап изменения отношений собственности в Венгрии, т.е. конец 80-х годов, является периодом снижения субсидий, сокращения нормированного распределения ресурсов и либерализации внешней торговли. Правительство страны, хотя и принимало половинчатые решения, медленно, но последовательно отказывалось от регулярного финансирования предприятий. В то же время в интересах сохранения работоспособности экономики оно считало важным, чтобы банкротства не приняли массовый характер: как кредитор государство не выступило твердо против должников ни в лице крупных банков, ни в лице бюджетных организаций. Вместо централизованного погашения или переструктурирования долгов правительство начало, пока правда единичные, продажи зарубежным покупателям некоторых крупных фирм (ТУНГСРАМ, завод по производству железнодорожных транспортных средств "ГАНЦ"). Эти сделки не могли иметь главной целью получение больших бюджетных доходов, главным образом из-за общей политической и экономической неустойчивости, а также слабости самих предприятий. Государство ожидало от приватизации лишь сохранения жизнеспособности фирм, борющихся с недостатком источников финансирования.

Подобную задачу правительство ставило и тогда, когда предложило предприятиям другой путь спасения – организационную перестройку. Многие предприятия, утратившие свои рынки и все более погрязавшие в долгах, распадались на множество товариществ. Они стремились привлекать внешний капитал или пытались освободиться от долгов предлагая банкам-кредиторам долю собственности (МЕДИКОР, судостроительный завод "ГАНЦ-ДАНУБИУС"). В результате они получали финансовую передышку, шанс на выживание без непосредственной помощи центральной власти. Часть малых товариществ, образованных на базе имущества больших фирм, пережила критические годы, тогда как крупные предприятия часто рушились под тяжестью долгов (венгерские оптические заводы "МОМ", цементный и известковый заводы). Некоторые из них и вовсе исчезли с палитры венгерской экономики (судостроительный завод, станкостроительный завод, Панева). В этом процессе, который иногда называют "спонтанной приватизацией", частный капитал не играл еще почти никакой роли: новые малые АО и ООО остались в своем большинстве собственностью государственных предприятий. С другой стороны, важными движущими пружинами развития частного сектора были централизованные директивные меры. Новые нормативные акты стимулировали перестройку системы налогов, связанных с деятельностью товариществ и совместных предприятий, открывая легальные каналы преодоления ограничений в сферах регулирования заработной платы, экспорта-импорта и учета расходов. Все это было последним подарком политически и экономически слабеющего государства слабеющим предприятиям. В конце 80-х годов предприятия бежали от государства, пошатнувшегося и политически, и экономически, а государство также стремилось "уйти" от своих фирм – и все вместе искали пути освобождения от постоянного финансирования ущербов и накопившихся долгов.

В 1990 г. после парламентских выборов правительство централизовало права на продажу госимущества и одновременно – на доходы от нее. Оно распорядилось, чтобы начиная с 1992 г. при создании товариществ в процессе приватизации все права владения передавались уполномоченному – Государственному агентству по имуществу, а фирмы, остающиеся на длительный срок в государственной собственности, переходили под руководство вновь созданного АО Государственного управления имуществом.

Централизация снова парадоксальным образом сблизила политику и экономику именно тогда, когда одним из главных девизов нового устройства стало разделение этих двух сфер.

Цели централизованной приватизации были многообразные. Подобно тому как 40 лет назад партийное руководство видело в национализации только преимущества, так теперь приватизация казалась единственным решающим условием стабилизации и оживления экономики. Было острое желание побыстрее продать предприятия, причем без какого-либо предварительного их улучшения. "Лучшее управление имуществом – приватизация", – провозгласило новое правительство. Оно хотело оставить частному капиталу погашение долгов предприятий, а самому получить новые источники финансирования и сохранить командование рынком, сохраняя при этом уровень занятости.

Однако в течение 1990-1992 гг. в приватизационной стратегии господствовало стремление получить "реальную цену" за имущество, а не обеспечение спешной приватизации. Логика хозяйствования требовала большую часть доходов – сверх погашения государственной задолженности – вернуть обратно в экономику для обеспечения ее роста. Но централизованные продажи продвигались слишком медленно. Из 20 фирм первой приватизационной программы в течение полутора лет лишь двум удалось найти частного владельца, а вторая приватизационная программа – программа строительной промышленности и виноделия – фактически даже не была начата. Начиная с 1992 г. в экономической политике на передний план выдвинуто усиление и укрепление фирм, а не формальная скорость приватизации. Правильное распределение государственной собственности также имело преимущество перед продажей. Хотя в документах, предназначенных для широкой общественности, об этом никогда не говорилось однозначно, в одном, не подлежащем гласности решении правительства (3271/1992), сформулировано: "Целью ускорения развертывания приватизации является не максимизация денежных доходов, а создание широкого, прочного слоя отечественных владельцев и, посредством этого, эффективно действующей экономики".

В деле создания среднего слоя владельцев призвано на помощь бесплатное или льготное распределение государственной собственности – полное возмещение убытков, льготный кредит на пополнение оборотных средств. Широко использовались различные формы приобретения собственности служащими; единолично принимались решения о лизинге и рассрочных платежах, провозглашена программа акционерных приобретений для мелких собственников, напоминавшая ваучерную приватизацию.

Экономические результаты этих методов оказались далеко не во всем удовлетворительными. Вскоре стало очевидно, что путем государственных указов трудно создать предпринимателей. Для большинства из них получение имущества означало, в лучшем случае, лишь однократное дополнение доходов. Многие из них не могли или не хотели использовать полученное в виде основного капитала и быстро перепродавали имущество, нередко по цене ниже рыночной.

"Собственность рабочих", подтвержденная сначала неформально, а затем часто и юридически, превратилась во всевластие руководителей предприятий. Новые предприниматели из-за отсутствия своего капитала или под тяжестью долгов, часто в силу действительной необходимости, продавали свои паи внешним, нередко зарубежным инвесторам. Безусловно, что подобные методы способствовали накоплению имущества в частной собственности отдельных лиц, однако часто не у тех, кого правительство имело в виду. В основном это оказались мелкие предприниматели со скромным капиталом. Также стало очевидным, что государство может контролировать, в лучшем случае, лишь первый шаг в замене владельца, а дальнейшая судьба собственности оказывалась уже вне его поля зрения.

Распределение собственности касалось не только частных лиц, но и учреждений. Самоуправленческие областные органы и органы социального страхования, церкви, различные фонды получили государственные предприятия, а также были наделены правом участия в прибыли. Целью этого мероприятия было создание финансовой независимости указанных организаций, уменьшение их бюджетной поддержки, но такое искусственное создание собственников не принесло заметного успеха. Органы самоуправления и другие учреждения не предпринимательского типа оказались не намного лучшими хозяевами имущества, чем центральные государственные.

Все-таки надо признать, что приватизации методом распределения собственности мешали не столько недостатки теоретической проработки вопроса или отсутствие опыта, а чаще состояние фирм. Слабые акции и подарить нелегко: надо прежде улучшить состояние фирмы. К этому побуждали правительство кризисные явления на предприятиях в начале 90-х годов, распространению которых способствовал также ужесточенный закон о банкротстве. Некоторые руководители предприятий предполагали, что государство сознательно приводит множество фирм на грань банкротства. По унаследованным от планового хозяйства скептическим взглядам (поскольку никакая политическая сила не может взять на себя завершение банкротства всей экономики), общераспространенные строгие правила хороши лишь для того, чтобы затем государство само выбрало бы тех, кто заслуживает помощь.

Во всяком случае факт, что роль государства как перераспределителя ресурсов одновременно с развертыванием его роли как распределителя имущества после 1992 г. расширилась и укрепилась. За единичными пожарными мероприятиями последовали дифференцированные акции по отношению к большим фирмам (так называемым грязным тринадцати предприятиям). За ними последовали несколько волн консолидации кредитов, банков и должников. (Только последнее стоило свыше 400 млрд форинтов, почти столько же, сколько самый высокий годовой приватизационный доход.) Что касается поддержки предприятий, то здесь важную роль играли скрытые ее формы, обходящие бюджетные расходы или уменьшающие только доходы: передача приватизационных доходов предприятиям, освобождение их от задолженностей или отсрочка погашения кредита собственникам, увеличение капитала и гарантии. Одна часть государственных вложений на сумму во многие сотни миллиардов форинтов возмещена в ходе последующих продаж (как, например, Тиссайского химического комбината, подшипникового комбината), в то время как другой части хватало только на содержание прозябающих фирм (металлургический комбинат г. Диошдьер, ИКАРУС).

Вступившая во власть в 1994 г. социалистическая либеральная коалиция после примерно годового колебания внесла изменения и в экономическую, и в приватизационную политику. Пакет мер министра финансов Бокроша, заявленный в марте 1995 г., ставил целью не только снизить государственные расходы путем пошагового улучшения баланса, но и увеличить доходы предприятий, а тем самым также и уменьшить государственные и кредитные задолженности. Естественным путем для этого являлась приватизация путем продаж за наличные деньги. Началась распродажа фирм-гигантов сырьевой промышленности и энергетики. Проданы фирмы обслуживания по газу и электричеству, часть электроэнергетических станций, первый пакет акций АО венгерской нефтяной промышленности. Таким образом, на повороте 1995-1996 гг. в течение нескольких месяцев в государственную казну поступило почти в 3 раза больше валюты (около 440 млрд форинтов), чем в общей сложности за истекшие пять лет.

Разумеется, в ускорении приватизации сыграли побудительную роль аргументы социалистов, составляющих большинство в правительстве, давление соратников по правительственной коалиции, а также различных группировок собственников. Однако самая важная движущая сила имела экономический характер: стремление снизить государственную задолженность за счет доходов от приватизации, освободиться от должников или неспособных своими силами выполнять необходимую реконструкцию предприятий. Успех принятых мер улучшил также и условия продажи имущества. На рост доверия заграничных и отечественных инвесторов за прошедшие полтора года указывают повышение курсов продаваемых акций, ускоренное расширение биржи, массовое появление учреждений-вкладчиков и малых акционеров на рынке ценных бумаг.

Бесспорно, что успех продаж за наличные деньги вопреки трудной общей экономической ситуации в середине 90-х годов не прекратил перераспределения ни имущества, ни доходов. Продолжались, хотя и медленнее, часто в скрытых формах, консолидация банков (Агробанк, Почтовый банк), отмена задолженности большинства крупных предприятий, прекращение выплаты долгов предприятиями, кое-где погашение ущербов (металлургических комбинатов гг. Диошдьер и Озд), возврат части приватизационных доходов фирмам (алюминиевая промышленность). Подскочила ценность государственных гарантийных обязательств. Отметим, что объединение Государственного агентства по имуществу и АО Госимущества в АО Государственной приватизации и управления имуществом привело к затрате более 1/3 дохода в наличных деньгах, а в первой половине 1997 г. почти 30% доходов потрачено на реорганизацию и другие формы капиталовложений. Расходы на такие цели достигали подобных размеров лишь в 1993-1994 гг. накануне парламентских выборов.

Льготное распределение государственного имущества необходимо было продолжать частично в силу данных ранее обязательств и законов, относящихся к компенсации, общественному страхованию и местному самоуправлению. Однако и в дальнейшем относительно низкой осталась начальная стоимость акций государственных фирм, представленных на бирже. А во вторичном обороте курсы акций этих фирм быстро подскакивали, что приносило особенно большие прибыли работникам тех товариществ, где акции покупались со скидкой. Дополнительные льготы получали и те мелкие акционеры, которым предоставлялись отсрочки в оплате ценных бумаг или беспроцентные кредиты для этих целей. И сегодня возможно производить оплату акций либо ваучерами, либо через льготное кредитование. В отношении нескольких сотен малых предприятий сегодня существует упрощенная схема приватизации, представляющая очень выгодную на практике конструкцию для получения имущества.

Итак, с точки зрения целей и методов венгерская приватизация не была единой, имела противоречивый характер. Основной недостаток такого положения – непредвиденность результатов самой приватизации.

Однако такая ситуация имела и свои положительные стороны. Гибкий, прагматичный подход, который был продемонстрирован в ходе приватизации, привел к благоприятным результатам – быстрой даже в сравнении с зарубежным опытом смене владельцев.

Сегодня правительство может заявить, что главная задача экономической политики решена. Нынешняя структура собственности венгерской экономики не отличается существенно от какой-либо другой рыночной экономики. По официальным статистическим данным, к концу 1997 г. почти 80% производства ВВП приходится на частный сектор экономики, а почти 3/4 капитала принадлежит частным собственникам. В рамках последнего 38% принадлежит отечественным лицам и товариществам, кооперативам и организациям, а примерно 1/3 – иностранцам. Вторая программа продажи акций рассматривает иностранные капиталовложения как частную собственность, хотя известно, что часть из них, прежде всего в сферах энергетики, телекоммуникаций и машиностроения – получена от зарубежных государственных фирм или фирм, владельцем которых является общественность (часто эти фирмы стоят перед приватизацией или находятся в процессе ее реализации). Из оставшихся 28% 18 принадлежит правящей центральной верхушке, почти 8% - местным органам самоуправления, остальные – прочим учреждениям общественного характера. К этому необходимо добавить, что указанные данные показывают не только результаты приватизации. С одной стороны, они включают в себя развивающиеся на собственной базе венгерские частные предприятия и иностранные капиталовложения "зеленого поля", а с другой – отражают потери имущества государственных предприятий и их ликвидацию. Но, однако, ясно, что в сокращении объемов государственной собственности решающую роль сыграла продажа государственной части имущества, пакетов акций и т.д.

Мы считаем самым важным результатом приватизации возрастание доли частной собственности, т.е. рассматриваем осуществление приватизации как самоцель. При этом мы придаем особое значение тому, что большинство бывших государственных фирм перешли непосредственно в частные руки, а не в какую-то косвенно государственную, общественную или учрежденческую собственность, на деле строго контролируемую частными инвесторами. Международный опыт также подтверждает, что присутствие и заинтересованность частных владельцев такого типа, дополняя соответствующим экономическим управленческим опытом и владением большими капиталами, являлись необходимым условием производственной, финансовой и рыночной реструктуризации, потребность в которой ощущалась с конца 80-х годов почти во всех фирмах. Это сделало возможным перестройку, проникающую в глубокие слои экономики. В результате значительная часть государственных предприятий смогла стабилизировать свое положение, оплатить накопившиеся ранее задолженности и превратилась в конкурентоспособные фирмы даже по меркам взыскательных западных рынков.

С другой стороны, самым уязвимым местом процесса передачи собственности в частные руки мы считаем общественную неуверенность в  правомочии нового собственника. Широкие слои гражданского населения с подозрением смотрят на имущество, полученное путем приватизации. Хотя ограниченность гласности в контроле преодолена, политическое лоббирование оказалось преодоленным, тем не менее неприятие совершенной приватизации в обществе сохраняется. Только повседневный опыт может доказать правильность перемены. Полученное первоначально имущество не сохраняется вечно, конкуренция осуществляет отбор и ничто не защитит слабых собственников.

Завершение приватизационной кампании не означает, что передача государственной собственности в частные руки окончилась. На март 1998 г. имущество 278 фирм (по стоимости это около 500 млрд форинтов) еще находилось в портфеле АО по приватизации и управлению государственным имуществом. Из этого круга в соответствии с существующими в настоящий момент законами в 85 товариществах остаются на длительный срок государственные паи на сумму 200 млрд форинтов. Кроме того, в разряд долговременного государственного имущества входят относящиеся к министерствам 65 товариществ; между ними такие гиганты, как железные дороги или почта.

На основании данных списка фирм, находящихся в продолжительном государственном владении, а также по оценке объемов сохраняющихся в госсобственности пакетов акций можно прийти к выводу, что размер госсобственности может быть сокращен. Уже сегодня можно было бы продать госимущества на сумму 160 млрд форинтов. Капитал на сумму 123 млрд форинтов следующих 193 фирм еще ожидает полной приватизации, т.е. в ближайшее время можно выставить на рынок государственную собственность на сумму почти 300 млрд форинтов, а именно – в основном как паи большинства.

А если эти продажи произойдут, то останется еще возможность приватизировать паи долговременного государственного имущества. Таким образом, если в буквальном смысле слова приватизация закончится, то перестройка структуры собственности может продолжаться. При этом главной формой структурных изменений собственности в будущем будет купля-продажа имущества, совершаемая частными инвесторами. Двумя основными направлениями этих изменений являются концентрация собственности, все более оживляющаяся в некоторых областях промышленности, и смена собственников, ведущая к ее реорганизации и дальнейшей перепродаже.

Самое большое количество примеров слияния предприятий в 1997 г. дает консервная, сахарная, мясная и молочная промышленность. Аналогичный процесс происходит в оптовой торговле медикаментами, которую уже сконцентрировали в своих руках три промышленные и одна финансовая группа инвесторов.

Активными участниками вторичной замены владельцев выступают в том числе и венгерские фирмы, находящиеся в частных руках. Относительно новым явлением, но все более характерным становится экспансия венгерских фирм за границей. Развитие приватизации в соседних государствах создает все более широкие возможности для воплощения этих замыслов.