Реорганизация фирм и промышленная политика в странах с переходной экономикой

КСАВЬЕ РИШЕ
профессор Университета Марн ла Валле
(Франция)

• Основная задача переходного периода после достижения макроэкономической стабилизации – реструктуризация фирм, адаптация их к новым рыночным условиям
• Успехи реорганизации на уровне предприятия во многом зависят
от модели приватизации
• Для поддержки реструктуризации компаний большое значение имеет поиск эффективных подходов в промышленной политике

Правительства стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) приняли пакет мер, направленных на превращение переходной экономики в полномасштабную рыночную. Они использовали различную политику – от шоковой терапии до градуализма.

Несколько лет трансформации привели к неоднозначным результатам. Некоторым странам удалось реализовать жесткую экономическую политику, обуздать инфляцию, поддержать внешнее и внутреннее равновесие и создать благоприятную рыночную среду. Бюджетные ограничения, с одной стороны, и конкурентная политика, с другой, в определенной мере способствовали реорганизации и реструктуризации ряда сегментов экономики.

Однако даже в успешных странах прогресс в реструктуризации производства – приспособлении фирм и отраслей к новым условиям – оказался ограниченным (за исключением тех случаев, когда в перестройке предприятий активное участие принимал иностранный капитал). Это объясняется рядом факторов, в том числе структурой отраслевых рынков, спецификой активов предприятий, особенностями конкуренции и политики демонополизации, способами приватизации.

Рассмотрим значимость различных направлений экономической политики с точки зрения темпов и масштабов трансформации.

Политика стабилизации
и реструктуризация фирм:
поиски магического круга

Масштабные программы стабилизации и реструктуризации национальных хозяйств, принятые постсоциалистическими странами, преследовали прежде всего решение макроэкономических задач – контроль и сдерживание инфляции, сокращение и управление внешним и внутренним дефицитом, расширение деятельности экономических агентов в новых условиях.

Политика макроэкономической стабилизации включала и структурный аспект. В сочетании с мерами по либерализации она была направлена на установление жестких ограничений для экономических агентов (домохозяйств, предприятий) в целях побуждения их (или даже принуждения) к быстрой перестройке. Высокие цены на ресурсы, сжатие кредита, конкуренция со стороны импорта и либерализация цен – обычные основные компоненты программ реструктуризации. Сталкиваясь с конкуренцией и жесткими бюджетными ограничениями, производители вынуждены либо быстро перестраиваться, если хотят выжить, либо покинуть рынок. Реструктуризация означает приспособление структуры ресурсов к новым ценам и условиям ограниченности, а также изменение структуры производства в соответствии с конкурентными преимуществами и спросом. Она может также включать организационные изменения фирм, выражающиеся в их разделении на более мелкие единицы или создании новых комбинаций.

Страны, проводившие последовательную макроэкономическую политику, добились также более быстрой реструктуризации на уровне фирм. Напротив, там, где эта политика оставалась противоречивой, компании, как правило, вообще не проводили реструктуризации. Доступ к льготному кредитованию и субсидиям позволял им откладывать ее,  избегая при этом банкротства (это относится, например, ко многим фирмам Болгарии и Румынии).

В государствах ЦВЕ с разным успехом осуществлена только первая составляющая стабилизационных программ. Снижены темпы инфляции, возобновлен экономический рост, контролируются внутренний и внешний дефициты. Внешняя торговля после прекращения деятельности СЭВ в основном переориентирована на западные рынки. Однако структурные сдвиги в результате этой политики не столь очевидны даже в тех странах, где трансформационные процессы считаются успешными (табл. 1).

Необходимость реструктуризации

После достижения макроэкономической стабилизации основная задача переходного периода – реструктуризация и адаптация фирм. Изменения касаются целей предприятия и имеющихся ограничений, организационной перестройки, разделения активов, реструктуризации рынка и ресурсов.

Новые структуры собственности, а также значительные рыночные и финансовые ограничения влияют на изменение поведения фирм, особенно когда оба фактора действуют в равной мере. Компании, удержавшие сильные рыночные позиции, адаптируются к новым условиям медленнее, чем те, которые оказываются в более конкурентной сфере. Способ приватизации также важен с точки зрения модификации поведения фирм в соответствии с тем, как акционеры и заинтересованные лица реализуют свое влияние и права внутри и за пределами организации. При задержке приватизации и сильных позициях заинтересованных лиц внутри компании возникал негативный тип реструктуризации, выражавшийся в распродаже активов.

Таблица 1

Источник: EBRD Transition Report 1998.

*Показатели оценки: 4 – более 50% активов госпредприятий приватизированы по схеме, ведущей к существенному внешнему контролю; 3 – более 25% активов крупных госпредприятий приватизированы или находятся в процессе продажи, но с нерешенными проблемами корпоративного контроля; 2 – масштабные схемы почти готовы к применению, некоторые продажи осуществлены; 1 – незначительное продвижение.
**Показатели оценки: 4 – строгая финансовая дисциплина на уровне предприятия, существенное улучшение корпоративного управления на основе правительственной программы реструктуризации или активного рынка корпоративного контроля, весомые действия по расформированию доминирующих фирм; 3 – значительные усилия по ужесточению бюджетных ограничений и совершенствованию корпоративного управления (например, за счет приватизации в сочетании с жесткой кредитной политикой и применением законодательства о банкротстве); 2 – умеренно жесткая кредитная политика, но слабая реализация законодательства о банкротстве и незначительные действия по расформированию доминирующих

Организационная перестройка означает создание новых функциональных подразделений внутри фирмы (например, в области финансового менеджмента, маркетинга, управления человеческими ресурсами) или децентрализацию функций, ранее осуществлявшихся централизованно (например, НИОКР).

На крупных госпредприятиях следует провести разделение активов. Многие виды социальных активов, интегрированных ранее в фирмы, теперь отделены от них и управляются извне. Социалистическое предприятие строилось и действовало как автаркическая единица, которая сталкивалась с дефицитностью ресурсов и должна была преодолевать ее, создавать в рамках своей оргструктуры подразделения, выполняющие функции, обычно осуществляемые другими фирмами. С развитием рыночных отношений, возникновением мелких и средних предприятий все большее число функций, связанных с обеспечением ресурсами и другими видами обслуживания, реализуется вне фирмы.

Компании стоят перед необходимостью принятия альтернативных решений относительно собственного производства или закупки с учетом уровня трансакционных издержек на рынке и издержек внутренней координации. Одновременно они должны интегрировать такие новые функции, как управление качеством, соблюдение стандартов обслуживания и т.д., нужные для создания конкурентных преимуществ на различных рынках.

Реструктуризация рынка предполагает, что большинство фирм должно найти новые рынки и новых потребителей, обеспечив их конкурентоспособной с точки зрения качества и цен продукцией, в том числе в условиях сильной конкуренции импорта.

При старой системе производители, занимающие монопольные позиции, могли продолжать снабжать внутренние рынки товарами, уступающими, как правило, западным стандартам. Открытие границ заставило многих из них отказаться от некоторых производств, а в ряде случаев ликвидировать бизнес. Другим же удалось усовершенствовать продукцию, сохранить долю внутреннего рынка и выйти на новые рынки, выдержав конкуренцию с импортом и продукцией совместных предприятий.

Необходимость реструктуризации ресурсов вызывается тем, что большинство компаний имеет устаревшее оборудование, а перестройка производства требует инвестиций, особенно на тех госпредприятиях, приватизация которых была отложена (в Польше, Румынии и Болгарии). При этом фирмы вынуждены изыскивать собственные источники инвестиций из-за ограниченности возможностей финансирования за счет внешних источников.

Реструктуризация рабочей силы означает высвобождение излишнего и неквалифицированного персонала, наем работников нужной квалификации для реализации появившихся внутрифирменных функций, в том числе в области информационной технологии, финансов, маркетинга. Кроме того, фирмы вынуждены приобретать производственные ресурсы из новых источников, в том числе зарубежных, и по более высоким ценам, а также обращаться к новым источникам снабжения энергетическими ресурсами.

В странах ЦВЕ реструктуризация ассоциируется с программами приватизации, поскольку ответственность за реорганизацию передана новым владельцам. Если конкурентная политика играет важную роль в стимулировании реструктуризации фирм, то приватизация рассматривается как главное средство ускорения этого процесса на основе привлечения недостающих ноу-хау и финансовых средств, а также новых сетей снабжения ресурсами и рынков сбыта. Существует явная взаимосвязь между способом приватизации и темпами реорганизации бывших госпредприятий.

Контроль, темпы и масштабы реструктуризации фирм

На взаимосвязь между типом контроля, темпами и масштабами реструктуризации обращали внимание различные исследователи, однако они базировались в основном на ограниченном числе примеров или сравнении результатов обследований, проводившихся по различным методикам. Получить четкую картину отличий и особенностей способов приватизации трудно. В некоторых странах одновременно применялись разные методы, хотя, как правило, один из них доминировал. Простая типология основных моделей приватизации приведена в табл. 2.

С точки зрения реструктуризации внутренняя приватизация может иметь положительный эффект, если сопровождается деполитизацией, т. е. разрушением связей с бывшими руководящими министерствами и финансовыми учреждениями. Однако когда существует возможность краткосрочного выживания, менеджеры и рабочие могут сделать выбор в пользу не радикальных изменений, а привычного пути.

Альтернатива между сохранением уровня занятости (при прежней заработной плате) и инвестициями представляет трудный выбор. Обследования, проведенные в России, показали, что даже после квазисвободного распределения активов среди менеджеров и рабочих инвестиции в новых приватизированных фирмах направлялись в основном в социальную сферу. В известном смысле это является “проеданием” капитала, ведущим в конечном счете к уходу с рынка, а не к стратегическому развитию.

Внешняя приватизация оказывает, как правило, более благоприятное воздействие на реструктуризацию, вызывая одновременно новые проблемы агентских отношений и корпоративного контроля, возникающие в зависимости от того, кто покупает активы. Обычно владельцы-резиденты в большей мере склонны к реструктуризации для ускоренной окупаемости своих инвестиций.

Темпы реструктуризации сдерживают три фактора:

•высокий уровень задолженности банкам, ограничивающий их возможности вкладывать дополнительные средства в реструктуризацию и развитие новых предприятий;

•продолжительный процесс обучения на собственном опыте, необходимый новым финансовым учреждениям и банкам в области реструктуризации, корпоративных финансов, стратегии;

•расхождение в целях между банками, стремящимися к погашению своих кредитов, и инвестиционными фондами, ожидающими прибыль на долгосрочные инвестиции.

Распределение активов путем массовой приватизации расширяет ее масштабы, но не освобождает от указанных выше проблем из-за относительно слабого контроля новых финансовых учреждений над приватизированными фирмами (об этом свидетельствует пример Чешской Республики, где массовая приватизация путем распределения прав собственности населению оказывала незначительное влияние на реструктуризацию несмотря на то, что большинство акций принадлежит инвестиционным фондам).

Таблица 2

*Внутренняя приватизация означает, что новыми владельцами являются рабочие и/или менеджеры фирм.
**Внешняя приватизация – передача собственности новым владельцам вне фирмы.

Продажа активов внешним владельцам оказывает прямое воздействие на реструктуризацию прежде всего в тех случаях, когда контрольный пакет переходит в руки иностранных инвесторов. Они играют стратегически важную роль в “выборе победителей” – наиболее конкурентоспособных фирм в тех странах, где они выставлены на продажу. Это не только приносит дополнительный капитал, но и обеспечивает ноу-хау и доступ на рынок. Конечно, масштаб реструктуризации сокращается, если речь идет об инвестициях в создаваемое заново предприятие. В этом случае реструктуризация охватывает местную рабочую силу, которая должна быть подготовлена для нового производства.

Например, в Словакии концерн “Фольксваген” смог привлечь высвобождаемую высококвалифицированную рабочую силу оборонной промышленности, уровень подготовки которой не ниже, чем в Германии, а заработная плата в 10 раз меньше. Когда реорганизуются сети снабжения и сбыта, реструктуризация охватывает все предприятие. В Чешской Республике после приобретения контрольного пакета фирмы “Шкода” концерн “Фольксваген” превратил ее в одно из наиболее эффективных автомобилестроительных предприятий в мире. Он частично преобразовал фирму, создал новые подразделения и кардинально реорганизовал сеть снабжения комплектующими изделиями, вынудив чешских поставщиков слиться с западными для расширения экономии на масштабе, повышения качества и надежности, снижения затрат. Это новое производство косвенно способствовало развитию вокруг него финансового, транспортного, страхового и других видов обслуживания и поглощению рабочей силы, высвобождаемой из свертываемых производств.

Хотя продажа активов способствует реструктуризации, она имеет свои недостатки. По мере того как покупатели приобретают наиболее перспективные из них, правительство сталкивается с накоплением нереализуемых активов, принадлежащих часто свертываемым отраслям или имеющих ограниченное конкурентное преимущество. Эта проблема возникала и при реализации программ массовой приватизации – фирмы, принадлежащие к трудной категории, обычно не включались в списки распределяемой среди населения собственности.

Польская модель реструктуризации создавалась с целью устранить этот недостаток, связав приватизацию, корпоративный контроль и реструктуризацию, однако результаты не очень убедительны: она охватывает небольшое число фирм (примерно 500), управляемых национальными инвестиционными фондами, тогда как более 4 тыс. компаний все еще находятся в государственной собственности и их будущее пока неясно.

Барьеры реструктуризации
и промышленная политика

Учитывая важность для стран ЦВЕ реструктуризации на уровне предприятия, рассмотрим сдерживающие ее факторы и способствующие ей формы промышленной политики.

Сдерживающие факторы

Реструктуризация как задача постприватизационного периода осложняется тем, что фирмы, действующие в условиях относительно мягких бюджетных ограничений, не стремятся к ее проведению даже после приватизации.

n Анализируя проблему, рассмотрим предположение, что реструктуризация не может являться задачей государства и должна проводиться лишь после приватизации. В пользу этого приводится ряд соображений.

Во-первых, в начале переходного периода, когда в большинстве стран ЦВЕ экономические условия отличались крайней неустойчивостью, государство нередко было не в состоянии определить подходящие объекты для реструктуризации с точки зрения превращения их в прибыльные предприятия при разумных затратах, а также фирмы, требующие частичного или полного закрытия.

Во-вторых, вызывало сомнение, что государственные ведомства, плохо управлявшие своими предприятиями в прошлом (хотя и при иных политических условиях), вдруг окажутся способными осуществить их эффективную, рыночно ориентированную реструктуризацию.

В-третьих, вряд ли государство могло изыскать ресурсы для проведения успешной реструктуризации, в частности из-за проблем в области государственных финансов, обострившихся в первые годы переходного периода.

Однако даже с учетом всех этих моментов точка зрения, что реструктуризацию можно осуществлять только после приватизации, представляется необоснованной, хотя бы потому, что вопреки первоначальным ожиданиям страны ЦВЕ не приватизировали “все” за короткий промежуток времени.

На наш взгляд, государство не должно принимать непосредственного участия в реструктуризации, однако необходимо оказывать давление на остающиеся государственные предприятия, с тем чтобы они инициировали данный процесс самостоятельно.

В пользу отсрочки реструктуризации выдвигается иногда еще один аргумент. Даже если государство или госпредприятие способно проводить ее самостоятельно, может оказаться, что будущие владельцы имели другие планы реорганизации бизнеса. Поэтому возникает вопрос о согласовании первоначальных шагов с окончательными намерениями частных владельцев. Однако, по нашему мнению, в большинстве случаев это шаткий аргумент.

Возможность появления на сцене некоего “идеального” частного владельца когда-либо в будущем не может служить основанием для бездействия в настоящем, которое может обернуться быстрым банкротством. Кроме того, такое поведение посылает четкий сигнал потенциальным покупателям, что действующая управленческая команда не вполне соответствует своему положению, и это увеличивает вероятность немедленной замены ее любым новым владельцем. Следовательно, возможность обращения к формирующемуся рынку управленческого труда может стимулировать серьезные усилия по реструктуризации на начальном этапе трансформации (действующие менеджеры должны продемонстрировать свои способности).

n Установив целесообразность реструктуризации для всех фирм независимо от проведения приватизации, рассмотрим практическое значение самой этой идеи, ее положительные и отрицательные стороны.

В беседах с руководителями предприятий стран ЦВЕ можно часто услышать, что единственное, в чем они нуждаются, – это финансовые ресурсы (желательно в форме льготного или даже беспроцентного кредита) для инвестиций в реструктуризацию. Это, однако, далеко не так, о чем говорит опыт большинства крупных западных фирм, прошедших через подобный процесс за последние одно-два десятилетия.

Первый шаг в процессе реструктуризации – комплекс внутренних мероприятий, имеющих целью закрытие неприбыльных производств, ликвидацию устаревших мощностей, сокращение рабочей силы, концентрацию на основном направлении производственно-хозяйственной деятельности. Все это не требует особых затрат, а продажа ненужных активов может даже принести некоторый доход. Вместе с тем подобные меры демонстрируют компетентность и надежность управления, помогают улучшить денежные потоки и тем самым снизить оценку риска потенциальными кредиторами. Таким образом, они прокладывают путь для получения новых кредитов на следующем этапе реструктуризации, требующем значительных затрат, связанных с инвестициями в модернизацию производства, совершенствование качества продукции и услуг, освоение новой продукции, новых рынков и каналов сбыта.

С учетом такого поэтапного характера реструктуризации становится очевидно, что готовность государства и различных ведомств предоставить “много” денег предприятию в начале этого процесса может принести только вред. Если фирмы не будут вынуждены начать реорганизацию немедленно, вероятность итогового банкротства многих из них увеличится. Следовательно, мягкие бюджетные ограничения, вялый сбор налогов, дополнительное кредитование убыточных фирм, терпимость по отношению к задержкам социальных выплат и другим формам неплатежей мешают реструктуризации, поскольку ослабляют мотивацию и потребность в ней.

Итак, реструктуризации препятствуют такие факторы, как нечеткость прав собственности и отсутствие гарантий частной собственности, ведущие к риску национализации или ограничений нормального коммерческого использования частных доходов, а также сохранение в той или иной форме мягких бюджетных ограничений. В качестве стимуляторов выступают развитие рынка управленческой компетенции; эффективно функционирующий рынок использованных активов; адекватное предложение кредита на коммерческих условиях, а также другие финансовые рынки, с помощью которых фирмы могут мобилизовывать финансовые средства по разумной цене; политика, обеспечивающая налоговый режим и конкурентную среду, стимулирующие инвестиции и конкурентное поведение как источник прибыли.

Общие соображения
о промышленной политике

Нобелевский лауреат Дж. Бекер писал, что наилучшая промышленная политика это ее отсутствие. В работах по трансформации экономики специалистов по странам Восточной Европы вопросам промышленной политики почти не уделяется внимания, за исключением нескольких авторов (Дж. ван Брабант, П.Хэйр, К.Рише).

Это объясняется двумя причинами. На Востоке промышленная политика в значительной мере ассоциируется со старой практикой центрального планирования применительно ко всем секторам экономики. На Западе она, как правило, связывается со значительными затратами, приносящими двойственные результаты и ведущими к искусственной поддержке приходящих в упадок секторов и предприятий. Такая политика, доходящая до крайности, временами заканчивается полным провалом.

Тем не менее представляется, что многие переходные экономики могли бы использовать некоторые успешные элементы промышленной политики, применяемые в рыночном хозяйстве.

Необходимо различать государственно ориентированную и рыночно ориентированную промышленную политику. Первая носит преимущественно вертикальный характер – правительство непосредственно вмешивается в разработку, финансирование и организацию производства. В проведенном во Франции исследовании Дж.Зисман показал, что в секторах, где государство активно участвует в обеих сторонах рынка (как поставщик и покупатель) или регулирует естественные монополии, промышленная политика, как правило, успешна (транспорт, электроэнергетика, телекоммуникации, оборонные отрасли). Там же, где рынки поделены между множеством участников и отличаются сильной конкуренцией, промышленная политика, как правило, терпит неудачу (текстильная промышленность, судостроение, электроника).

На противоположном полюсе – рыночно ориентированная промышленная политика, в большей степени горизонтальная и направленная на создание благоприятной рыночной среды как для действующих, так и для новых предприятий. Вместо того чтобы с переменным успехом воздействовать на промышленную структуру, она нацелена на формирование более эффективной системы мотивации (с помощью ориентированной на бизнес финансовой и налоговой политики), принятию новых программ подготовки рабочей силы, помощь фирмам в продвижении продукции на международный рынок и нужную ориентацию программ исследований и разработок.

Конкретное рассмотрение аспектов промышленной политики, наиболее тесно связанных с реструктуризацией, показывает нецелесообразность традиционного подхода “выбора победителей”. Даже при высококомпетентной государственной администрации он редко бывает удачным, обычно поглощая при этом огромные государственные ресурсы (например, в форме субсидий), которые могли бы найти лучшее применение. Поэтому маловероятно, что такой подход будет успешным в странах ЦВЕ.

С точки зрения реструктуризации возможны два подхода, заслуживающие рассмотрения: 1) широкая, носящая горизонтальный характер политика; 2) отраслевая политика.

Что касается первого варианта, то уже отмечалась необходимость ужесточения бюджетных ограничений, которое, однако, должно дополняться более позитивной политикой в области кредита, налогообложения предприятий, правового положения бизнеса, привлечения внутренних и иностранных инвесторов, конкуренции, стимулирования торговли и экспорта, НИОКР и т.д. Задача этих мер состоит в обеспечении широкомасштабной благоприятной среды для развития бизнеса без поддержки или подавления каких либо конкретных секторов экономики, регионов или отдельных фирм.

Второй вариант сопряжен с более сложной ситуацией.

Во-первых, многие правительства стремятся охватить в качестве объектов вмешательства слишком большую часть экономики. Во-вторых, в некоторых секторах, действительно относящихся к объектам такой промышленной политики, ее общие горизонтальные формы должны сопровождаться регулированием, направленным на защиту общественных интересов и предотвращение недобросовестной эксплуатации позиции естественных монополий. В идеале такое регулирование определяет систему процедур и мероприятий для данного сектора, дающих социально эффективные результаты и стимулирующих конкуренцию там, где это возможно и выгодно. Проблема, однако, в том, что эти результаты могут быть неприемлемыми в политическом плане (например, недавний неудачный опыт Венгрии по регулированию цен на электроэнергию). Поэтому простые подходы, состоящие в создании независимых органов регулирования (как, например, в Великобритании), не всегда годятся для стран ЦВЕ, где еще не установились соответствующие политические предпосылки. Таким образом, вопрос о том, какие формы регулирования эффективны в подобных более сложных условиях, остается открытым.

С нашей точки зрения, секторы, соответствующие второму варианту, включают базовые отрасли экономической инфраструктуры (телекоммуникации, энергетику, водоснабжение, транспорт и т.д.), а также часть рыночной инфраструктуры. К ней мы относим весь комплекс мер по созданию институтов, необходимых для функционирования экономики рыночного типа, которые вопреки наивным взглядам многих наблюдателей в начале переходного периода не возникают спонтанно (страны ЦВЕ не могут позволить себе столетнего или близкого к нему срока для постепенной эволюции). Однако окончательный ответ на вопрос о наилучших способах ускорения развития этих элементов экономической системы еще не вполне ясен и будет уточняться в ходе дальнейших исследований.

* * *

В заключение отметим, что проблема реструктуризации предприятий остается открытой, поскольку факторы, поддерживающие или затрудняющие ее, должным образом все еще не изучены. Важность этого вопроса усиливается в связи с переговорами о вступлении ряда стран региона в ЕС, поскольку помимо достижения общего согласованного уровня развития одной из главных обсуждаемых проблем является способность промышленности этих государств ЦВЕ поддерживать конкурентоспособность по отношению к странам ЕС.

В основе статьи Цвыступление на церемонии по случаю присуждения автору степени почетного доктора Будапештского университета экономики и государственного управления (полный текст выступления опубликован в журнале Society and Economy in Central and Eastern Europe, Yournal of the Budapest University of Economic Sciences and Public Administration. Ц 2000. Ц № 3. Ц P. 18-36).
*яЛ.: Karl Sigmund and Martin A.Novak. A Tale of Two Selves. Science, vol 290, 3 November, 2000.