Проблемы интеграции и глобализации

Расширение Европейского союза на восток: проблемы конвергенции

ДОРОТИ ДЖ. РОЗЕНБЕРГ
доктор экономических наук,
профессор Массачусетского института социально-экономических исследований
Университета штата Массачусетс, Амхерст (США)

• Сокращение различий в уровне доходов между нынешними и новыми членами ЕС отвечает интересам как вступающих стран, так и уже вступивших в союз, поскольку растущее неравенство может вызвать напряженность внутри стран и между ними
• Введение евро приведет к повышению валютного курса в странах ЦВЕ и затронет экспорт, объем производства и экономический рост
• Если страны ЦВЕ останутся долговременными нетто-экспортерами человеческого капитала, то они будут играть роль вечной социальной
и экономической периферии по отношению к ЕС

На заседании в Хельсинки в декабре 1999 г. члены Совета Европы заявили, что среди стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) больше нет деления на кандидатов первой и второй волны на вступление в ЕС и впредь они будут рассматриваться на равных¹. Заявление продиктовано скорее политическими, нежели экономическими соображениями. Однако основными после вступления станут последние. Остановимся на некоторых препятствиях, которые возникают как последствия нынешней политики ЕС, направленной на экономическую конвергенцию.

Неравенство и конвергенция

Крах советского экономического блока в 1989 г. вызвал сильный шок во всех странах ЦВЕ, за ним последовало резкое падение производства и ВВП. Однако продолжительность и глубина постсоветского экономического спада, равно как скорость и степень выхода из него, в значительной степени варьировались. Различия в показателях экономической деятельности были обусловлены рядом факторов, и оценка влияния досоветской и в особенности постсоветской политики реформ по-прежнему вызывает горячие споры. За последнее десятилетие лишь несколько стран ЦВЕ превысили реальный уровень ВВП 1989 г. (табл. 1), все они столкнулись со значительным ростом безработицы и неравенства и ни одной, за исключением Чехии, не удалось добиться реального среднего уровня заработной платы, существовавшего до 1989 г.

Нынешний уровень доходов в странах ЦВЕ существенно разнится, отличается и от среднего уровня по ЕС. ВВП на душу населения, скорректированный по паритету покупательной способности (ППС), во всех странах ЦВЕ ниже (в некоторых значительно) среднего уровня по ЕС (табл. 2). Вопрос в том, насколько страны, вступающие в ЕС, в состоянии выдержать конкуренцию внутри ЕС и насколько высокие темпы роста они смогут обеспечить в будущем. Для того чтобы догнать нынешних членов ЕС, страны, вступающие в организацию, должны добиться более высоких, чем у сегодняшних членов союза, темпов роста.

Конвергенция, или постепенное сокращение различий в уровне доходов между нынешними и новыми членами ЕС отвечает интересам как вступающих стран, так и уже вступивших в ЕС, поскольку растущее неравенство может вызвать напряженность внутри стран и между ними и пагубно скажется на экономической, политической и социальной стабильности.

Судя по опыту функционирования двух крупных объединенных рынков – США и Канады, скорость конвергенции в любом временном интервале на протяжении 20-30 лет составляла в среднем около 2% в год. А региональные различия внутри США значительно слабее тех, что имеют место в современном ЕС. И в США, и в Канаде конвергенция стимулировалась не столько ростом капиталовложений, распространением передового опыта и передачей технологий, сколько широкомасштабной иммиграцией и внутренней миграцией населения. Причем исследователями не принимается в расчет эффект, оказываемый на конвергенцию или экономический рост федеральными трансфертами, целевыми правительственными субсидиями, инфраструктурными проектами и государственными контрактами, федеральными пенсионными программами и программами гарантирования минимального уровня доходов.

Существующие в ЕС структурные фонды и программы первоочередного содействия определенным регионам не являются аналогами федеральных программ США и Канады ни по своим финансовым размерам (общий бюджет ЕС значительно меньше федерального бюджета США), ни по широте охвата (такие программы федеральных трансфертов действуют скорее в рамках одной страны, нежели между странами – членами ЕС).

Таблица 1

Мобильность рабочей силы не только между странами, но и внутри каждой страны в ЕС значительно ниже, чем в США и Канаде. В США и Канаде иммиграция и миграция служили стимулом конвергенции (с учетом дополнительного эффекта, оказываемого программами федеральных трансфертов, который не поддается количественной оценке); маловероятно, что в рамках ЕС будет иметь место миграция, иммиграция или предоставление федеральных трансфертов, которые были бы сопоставимы по своим размерам со своими аналогами в североамериканском регионе.

Можно предположить, что конвергенция в ЕС будет в значительной степени основана на потоках инвестиций и товаров, а также на передаче институциональных моделей (таких как acquis communautaire – комплекс законодательных актов ЕС. – Прим. пер.), и в силу более глубоких различий конвергенция в рамках ЕС будет идти, вероятно, медленнее.

Инфляция и экономический рост

Странам-кандидатам необходим среднегодовой экономический рост 5-6%, чтобы через 20-30 лет достичь среднего уровня по ЕС. Приблизительно такие высокие средние темпы роста наблюдались продолжительное время в послевоенной Западной Европе, однако в совершенно иных геополитических и геоэкономических условиях и при проведении совершенно иной политики.

Быстрый экономический рост обычно сопровождается более высокими темпами инфляции. Кроме того, чем больше колебания в уровнях развития между экономиками стран, тем значительнее структурные различия в темпах инфляции.

В процессе конвергенции более бедных стран с более богатыми, разница в доходах на душу населения сглаживается. Сближаются также ценовые уровни, что порождает увеличивающиеся темпы структурной инфляции в быстро развивающихся бедных странах. Подобная динамика создает долгосрочный разброс в темпах инфляции в странах – членах ЕС, который не может быть устранен с помощью единой денежной политики. Таким образом, постепенная конвергенция по уровню жизни влечет за собой устойчивое различие в уровнях инфляции.

Таблица 2

“По иронии судьбы процесс конвергенции интегрированных торговых партнеров подразумевает наличие отклонений в темпах структурной инфляции. Если политике и институциональным структурам не будет придана достаточная гибкость, подобные отклонения могут иметь разрушительные последствия для самого ускорения прежде всего реальной конвергенции”².

ЕС versus ЭВС

Первоочередная цель Европейского центрального банка (ЕЦБ) и единой валютной политики в зоне евро – поддержание ценовой стабильности, которая была определена как среднее увеличение согласованного индекса потребительских цен не выше чем на 2% в год. Маастрихтские критерии ограничивают также совокупный государственный долг – 60% ВВП, а совокупный бюджетный дефицит – менее чем 3%, что реально сокращает набор инструментов, имеющийся в распоряжении национальных правительств и нацеленный на проведение антициклических интервенций или программ расширения производства. И хотя еще рано оценивать конечную эффективность подобной политики, уже возникают сомнения в ее среднесрочной приемлемости.

Из табл. 3 видно, что в течение последнего десятилетия в зоне евро наблюдались темпы инфляции ниже, чем в целом по ЕС, но одновременно – намного более высокий уровень безработицы и низкие темпы роста занятости. По сравнению с США и в ЕС, и в зоне евро значительно выше темпы роста безработицы, в целом ниже темпы роста занятости и выше темпы роста инфляции.

Даже не являясь членами ни ЕС, ни ЭВС, страны-кандидаты сталкиваются с серьезными проблемами при ориентации на Маастрихтские критерии. Большинство стран ЦВЕ покинуло советский блок имея относительно небольшой государственный долг (в их число не входят Польша и Румыния), а абсолютное большинство накопило задолженности в переходный период, характеризовавшийся быстрым первоначальным падением производства и ВВП и последовавшими периодами очень высоких темпов инфляции³.

Все эти страны испытывали давление со стороны МВФ и ЕС в пользу сокращения инфляции и дефицита государственного бюджета, что привело в некоторых случаях к принятию исключительно строгих мер, которые подтолкнули вверх и без того высокий уровень безработицы, в то время как реальный уровень ВВП не достиг уровня 5-6%.

Кандидаты из числа стран ЦВЕ могут присоединиться к ЕС, не вступая в ЭВС, но ЭКОФИН предупредил о нежелательности подобных попыток и откровенно не рекомендовал прибегать к каким бы то ни было способам одностороннего введения евро.

Даже если страны-кандидаты не присоединятся к ЭВС и не будут торопиться с присоединением к действующему механизму обменных курсов, то после интеграции в ЕС они будут продолжать испытывать значительное давление в пользу приведения своей политики в соответствие с политикой ЭВС.

Подобное давление для достижения соответствия нормативам даже до фактического вступления четко зафиксировано в отчете ЭКОФИН, в котором отмечается, что несмотря на наличие у стран-кандидатов до вступления в ЕС права выбора проводимой ими политики в области валютного курса, это не означает, что ЕС будет безразличен к их выбору.

Страны, в которых наблюдается ускорение темпов экономического роста, обычно сталкиваются также с ростом темпов инфляции. Если инфляцию необходимо сдерживать, что обычно достигается за счет более высоких процентных ставок, то без конкурентоспособного снижения валютного курса экономический рост захлебнется.

Если ограничения, установленные Маастрихтским договором относительно размеров долга, дефицита и темпов инфляции не позволяют странам-кандидатам проводить стимулирующую фискальную политику и им не рекомендуется выбирать такую политику в области валютного курса, тогда непонятно, откуда может исходить импульс для сближения темпов экономического роста.

Внутренний спрос едва ли станет источником устойчивого роста, поскольку, за исключением Чехии, размер реальной заработной платы везде остается значительно ниже уровня 1990 г., о чем свидетельствуют данные, приведенные в табл. 1.

Если страны ЦВЕ пополнят ряды нынешних отстающих стран – членов ЕС, стремящихся достичь необходимых уровней роста, то они будут оказывать значительное давление на 2%-ный потолок, который будет уравновешен более низкими темпами инфляции в других странах-членах ЕС. Введение в странах, составляющих ядро зоны евро, более низких нормативов в отношении темпов инфляции в свою очередь окажет, вероятно, отрицательное воздействие на темпы их экономического роста и особенно повлияет на темпы роста безработицы, что вряд ли приемлемо.

Таблица 3

Неравенство доходов, конвергенция
и социальная устойчивость

Как свидетельствуют данные табл. 1, реальная средняя заработная плата в Польше и Словении, несмотря на то что они превысили в 1999 г. уровень ВВП на душу населения по сравнению с 1989 г., значительно ниже показателей 10-летней давности. Увеличивающийся разрыв между ростом реального ВВП и ростом реальной заработной платы отражает возрастающее неравенство между капиталом и трудом, причем неравенство в пользу капитала. Кроме того, переходный период сопровождается резким изменением в распределении доходов среди населения.

Бедность, которая раньше относительно редко встречалась в странах ЦВЕ, стала теперь распространенным явлением.

В связи с кардинальным повышением уровня неравенства доходов и ростом уровня бедности в странах ЦВЕ за последнее 10-летие значительно сократилась доля рабочей силы (т.е. доля населения, зарегистрированного в качестве работающего) в общей численности населения. Одновременно во всех странах (за исключением Чехии и Венгрии) наблюдался быстрый рост числа зарегистрированных безработных, что значительно превышало средний показатель по ЕС (табл. 1).

Как следствие спадов переходного периода и реструктуризации экономики, реальная безработица и неполная занятость в сфере официальной экономики получили отражение в быстром росте теневой экономики во всех странах ЦВЕ, в особенности в странах Балтии, Болгарии и Румынии. Занятие теневой хозяйственной деятельностью превратилось в важнейшую стратегию семейного и личного выживания, однако подобная деятельность сопровождается множеством нежелательных социальных последствий, в том числе существенным снижением объема собираемых налогов и платежей, направляемых на социальное страхование, фактическим выводом значительных по размеру групп населения из системы социальной защиты, а также экономической преступностью.

Упадок системы социального обеспечения как следствие безработицы, снижения реальной заработной платы, стагнации или сокращения объемов отчислений на социальные нужды вызвал устойчивую нетто-эмиграцию из стран ЦВЕ.

Эмигрантами, как правило, являются лица трудоспособного возраста, чьи профессиональные навыки пользуются спросом на мировом рынке труда, и постоянный отток лучших, конкурентоспособных работников, очень выгодный для них самих, имеет крайне негативные последствия для экономики тех стран, которые они покидают. Эмиграция квалифицированных рабочих и профессионалов представляет собой не только утрату вложенных в них социальных инвестиций, но и потерю именно тех граждан, присутствие которых в странах, из которых они уезжают, обеспечивало бы основное условие для их оживления и будущего роста экономики.

В странах ЦВЕ проявляется гораздо большая ориентация на сельское хозяйство, чем в среднем по ЕС (исходя из доли продукции сельского хозяйства в ВВП), а в некоторых из них, например Болгарии и Румынии, отмечался рост удельного веса сельского хозяйства на фоне снижения объемов промышленного производства. Многие страны ЦВЕ начали переориентироваться с сельского хозяйства и промышленности на сферу услуг и технологии, но модернизация их экономической структуры в сторону большего соответствия модели ЕС потребует времени и инвестиций.

Более важным фактором, однако, будет выступать потребность в квалифицированной рабочей силе. Ирландия, Португалия и Испания – это страны, в прошлом крупных нетто-экспортеров квалифицированных рабочих, которые смогли вернуть своих эмигрантов на родину после того, как темпы экономического роста в этих странах стали достаточными для обеспечения этих людей соответствующими рабочими местами.

Страны ЦВЕ должны увеличивать расходы на здравоохранение, образование и социальное обеспечение с тем, чтобы подготавливать рабочую силу, квалификация которой была бы конкурентоспособной на международном рынке. Однако если одновременно не будут приниматься меры по созданию и поддержанию достаточного уровня занятости с соответствующим уровнем квалификации работников, тогда подобное инвестирование в человеческий капитал может свестись к нулю по причине эмиграции.

При отсутствии инвестиций в человеческий капитал и создание нужного уровня занятости будет подорвана способность стран ЦВЕ обеспечивать темпы экономического роста, необходимые для продвижения в сторону конвергенции. ЕС получит краткосрочную выгоду от иммиграции профессионально подготовленных работников и квалифицированных рабочих из стран ЦВЕ (даже абстрагируясь от социальных, внутренних и политических проблем, связанных с широкомасштабной иммиграцией), но этот процесс будет противоречить долгосрочным интересам и ЕС, и стран ЦВЕ.

Если указанные страны будут оставаться долговременными нетто-экспортерами человеческого капитала, то им уготована роль вечной социальной и экономической периферии по отношению к ЕС как центру, они будут также представлять угрозу политической и социальной стабильности как внутри ЕС, так и внутри самих указанных стран.

***

Текущие проблемы, связанные с расширением ЕС на восток, в первую очередь являются не следствием различного рода недостатков, присущих странам – кандидатам на вступление, а результатом существующих между нынешними членами ЕС противоречий. Введение евро, политическое и экономическое значение этого шага намного осложнили для нынешних членов ЕС успешный в прошлом процесс их разрешения. На первый план вышли институциональные проблемы. Страны ЦВЕ – кандидаты на вступление – вовлекают в орбиту ЕС взаимосвязи между собой и остальной частью бывшего советского блока.

Строгая приверженность монетаризму, в фокусе которого находится контроль над уровнем инфляции, но без должного внимания обеспечению соответствующего уровня занятости, будет, вероятно, тормозить экономический рост. Сокращение же объемов инвестиций на социальные нужды обычно приводит к снижению уровня социальной сплоченности, поддержки спроса и конкурентоспособности.

Акцент на дерегулирование, по всей видимости, приведет к дальнейшей концентрации финансовых средств. Без механизмов социального и географического перераспределения ресурсов будет усугубляться неравенство между регионами и социальными группами, равно как между странами. ЕС в своем расширенном составе при углублении различий между центрами и периферийными зонами, элитой и остальной частью населения, богатыми и бедными членами общества политически и экономически будет менее стабильным.

Маастрихтские критерии несовместимы с ростом уровня доходов в странах ЦВЕ. Если в странах ЦВЕ не будет стимулироваться и поддерживаться быстрый и устойчивый рост, средние значения которого будут постоянно превышать показатели для остальной части ЕС, тогда конвергенция на среднем для ЕС уровне останется задачей далекого будущего – за пределами жизни сегодняшних избирателей и политиков, которым придется поддерживать проект интеграции ЕС.

Едва ли расширение ЕС на восток или создание ЭВС будет долговременно успешным или даже выполнимым на основе демократического согласия, если оба проекта, которые до сих пор соответствовали интересам относительно узкого круга элит, не будут пересмотрены таким образом, чтобы служить на благо большинства населения как в странах, в настоящее время являющих членами ЕС, так и в странах – кандидатах на вступление в союз.

¹В данном случае не принимаются в расчет не являющиеся восточноевропейскими странами Кипр, Мальта и Турция.
²Bjцrksten, Nils (11.5.2000) “Real convergence in the enlarged euro area: a coming challenge for monetary policy.” Helsinki: Bank of Finland Economic Department Working Papers.
³После переговоров 1990-1991 гг. Польше в качестве эксперимента однократно на 50% списан внешний государственный долг, и международное финансовое сообщество приложило максимум усилий для того, чтобы избежать повторения подобной практики с другими странами ЦВЕ.