Почему в России не работают свободные экономические зоны

– В порядке законотворческой инициативы Вы недавно внесли в Государственную думу законопроект “О свободных экономических зонах”. Но ведь в России формально уже действуют несколько свободных экономических зон. Зачем нужен еще один закон?

– Действительно, можно говорить, что определенная правовая база имеется. В частности, в 1996 г. было принято два федеральных закона – “О центре международного бизнеса в Ингушетии (г. Назрань)” и “Об особой экономической зоне в Калининградской области”. В 1999 г. к ним добавился закон “Об особой экономической зоне в Магаданской области”, а вот на аналогичный документ по Байкало-Амурской магистрали наложено вето президента. К сожалению, эти законодательные акты регулируют отношения на конкретной территории и не могут быть правилом для других регионов. Но самое главное – из-за отсутствия базового закона не сформулирована долговременная государственная политика в этом важном для рыночных отношений деле, не определены место и роль СЭЗ в национальной экономике. Это не позволяет разработать федеральную программу развития свободных экономических зон, лишает иностранных инвесторов ориентира формирования своих долгосрочных планов.

Придать импульс развитию может базовый федеральный закон о свободных экономических зонах. Речь, разумеется, идет не только об устранении пробела в законодательстве. Как известно, свободные экономические зоны создаются в целях развития экспортного потенциала страны, увеличения объема и улучшения структуры экспорта товаров, расширения внешней торговли, увеличения поступлений в доходную часть бюджета на основе привлечения иностранных и отечественных инвестиций, новых техники и технологий, использования международного опыта управления этими структурами. И этому призвана содействовать наша работа.

Зарубежный опыт красноречиво говорит в пользу СЭЗ. Достаточно сказать, что мировая ассоциация свободных экономических зон объединяет более 100 подобных структур. Они успешно действуют в Китае (Шанхай, Шэньчжэнь), на Кипре, в Бразилии. СЭЗ получили развитие и в странах с классическими рыночными системами, далеко продвинутых в направлении социально-ориентированных рыночных реформ, – в США, Швейцарии, Ирландии. Иными словами, логика свободной экономической зоны сохраняется во всех открытых системах, где среда формируется с участием налоговых отношений.

– Что же препятствует успеху уже действующих свободных экономических зон в России?

– Трудности вызваны двумя основными причинами. Первая – существует представление, что у нас настолько либеральный рыночный режим, что он делает нецелесообразным развитие свободных зон. Другими словами, очаги свободного предпринимательства, к которым относятся и СЭЗ, себя оправдывают только в плановой экономике, где господствует централизованная форма управления. Потому в Китае так хорошо и развиваются СЭЗ, говорят сторонники такого подхода. Это абсолютно некорректный подход: СЭЗ всегда были и будут своеобразным “окном” в налогово-рыночной среде. “Окно” создает благоприятные условия для решения тех или иных задач по прорыву национальной экономики на какие-то передовые рубежи. Избирательность этих прорывов подчинена интересам проводимой экономической политики. Вот почему СЭЗ будут еще долго существовать во всех странах, осуществляющих разумную политику устойчивого экономического развития.

Вторая причина торможения СЭЗ в России в отсутствии налоговых льгот для участников СЭЗ. Без этого никто в СЭЗ не пойдет. Кроме налоговых льгот свободная зона требует также предварительных вложений в создание инфраструктуры. Эти деньги должно найти государство, которое у нас стеснено в своих бюджетных возможностях. Министерство финансов и Министерство по налогам и сборам ведут изнурительную борьбу за каждую копейку бюджетных доходов. Поэтому проекты, дающие дивиденды в будущем, им не хочется поддерживать, а тем более выделять для них какие-то ресурсы.

По самым скромным подсчетам, для “раскрутки” в Приморском крае СЭЗ “Находка” с ее колоссальным экспортным потенциалом требуется 15-20 млн долл. государственных вложений. Лишь после этого может сработать мультипликативный эффект. Однако от государства не получено и десятой доли этих вложений. Аналогичная ситуация в Калининградской и Магаданской областях, да и в Ингушетии прямые вложения от государства были весьма скромные. Вот почему в последнем варианте закона о СЭЗах мы разрешили проблему налоговой поддержки через прописанный в Налоговом кодексе режим налоговых инвестиционных кредитов. Конечно, это только ухищрения, а не принципиальное решение проблемы.

Могу категорически заявить: если в федеральных органах власти не изменится отношение к роли СЭЗ в общей стратегии развития России, не улучшится финансовая поддержка этих очагов свободного предпринимательства и не ослабнет налоговый пресс на них, Россия останется на уровне провинциалов в этой сфере. Но рынок все равно свое возьмет: зоны будут прорываться усилиями лоббистов отдельных субъектов РФ через статус особых зон, как это произошло в Калининграде, Ингушетии или в Находке. России нужны СЭЗ, необходимы федеральная программа развития этих зон, стратегия разумного размещения СЭЗ на Востоке, по периметру границы с Китаем, на Тихоокеанском побережье для развития торгово-экономических отношений со странами АТР и, конечно, в европейской части.

У нас имеются уникальные возможности для развития этих зон. Чего только стоят Калининградская область, Сахалин, Керчь-Тамань.

– Кто, на Ваш взгляд, может быть участником СЭЗ и каким должен быть порядок их регистрации и деятельности?

– К работе в СЭЗ, по моему убеждению, должны допускаться, во-первых, коммерческие и некоммерческие организации, созданные в организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством и получившие разрешение (лицензию), во-вторых, физические лица, зарегистрированные в данной зоне в качестве индивидуальных предпринимателей, в-третьих, филиалы иностранных юридических лиц, головные организации которых получили соответствующее разрешение. При этом администрация СЭЗ обязана указать в этом документе, что применение особого режима предпринимательской деятельности ограничивается в пределах СЭЗ. В случае несоблюдения этого порядка администрация вправе лишить участника СЭЗ лицензии, а если это нарушение связано с непреодолимой силой (форс-мажора), то приостановить действие разрешения на срок действия форс-мажора.

На мой взгляд, от участника СЭЗ не должны требовать разрешения (лицензии) в случае реинвестирования им прибыли в основной капитал в целях развития предпринимательской деятельности, приобретения доли (вклада) в уставном (складочном) капитале других участников данной зоны, осуществления инвестиций в данной СЭЗ в соответствии с договором о совместной деятельности, заключенным между ними.

Для участников СЭЗ предоставляется особый режим предпринимательской деятельности. Под этим режимом подразумеваются такие условия бизнеса, при которых в отношении любых товаров независимо от лиц, их перемещающих через таможенную границу РФ, устанавливаются таможенный режим свободной таможенной зоны и налоговые льготы, предусмотренные законодательством только для участников экспортного производства. В частности, они должны освобождаться от налога на прибыль на срок до пяти лет со дня регистрации в качестве участника данной зоны и от налога на добавленную стоимость услуг по транспортировке товаров, в том числе услуг по погрузке, разгрузке, перегрузке и хранению товаров с остальной части РФ на территорию СЭЗ, а также им уменьшается налогооблагаемая прибыль на сумму прибыли, фактически использованной на расширение или модернизацию собственного производства в пределах зоны экспортного производства

Думается, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе устанавливать в пределах своей компетенции дополнительные налоговые льготы для участников СЭЗ.

Важно иметь в виду, что СЭЗ могут быть нескольких типов. Так, зона экспортного производства (ЗЭП) представляет собой ограниченный участок таможенной территории страны, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности для участников СЭЗ, вывозящих за ее пределы более 50% произведенных товаров. Для предпринимателей устанавливается порядок, при котором по истечении двух лет со дня получения лицензии они обязаны в определенном объеме производить продукцию, указанную в разрешении и относящуюся  к изделиям обрабатывающей промышленности, и вывозить половину или большую ее часть за пределы таможенной территории СНГ. Разумеется, для успешного функционирования ЗЭП создаются на участках, имеющих выгодное географическое положение, развитую производственную и транспортную инфраструктуру.

Другая организационная форма – свободная таможенная зона производственного или торгового типа – представляет собой ограниченный участок таможенной территории, в пределах которого для участников устанавливается льготный таможенный режим. Как и ЗЭП, они создаются на территории, имеющей развитую производственную и транспортную инфраструктуру и другие условия, благоприятные для предпринимательства. В результате совершаемых здесь производственных операций изменяется позиция товаров в товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности, в том числе и позиция товаров на уровне любого из первых четырех знаков цифрового кода.

Зоны торгового типа создаются в морских (речных) портах, аэропортах, на железнодорожных станциях, участках автомобильных магистралей, в пограничных пунктах и на других участках, через которые осуществляются международные перевозки грузов. Территории зон используются для проведения выставок, а также для подработки, сортировки, упаковки и маркировки ввозимых товаров для последующего вывоза за рубеж или в другие регионы страны. Однако производственные операции, изменяющие позиции товаров на уровне  любого из первых четырех знаков цифрового кода товарной номенклатуры, не должны допускаться.

– Вы сказали, что один из пробелов в экономической политике России – отсутствие долговременной стратегии развития СЭЗ. Каким образом этот недостаток может быть исправлен?

– Кратчайший путь – разработка федеральной программы создания и развития свободных экономических зон. По поручению правительства эту работу обязаны выполнить соответствующие министерства и ведомства на основе предложений региональных администраций и органов местного самоуправления, на территории которых предлагается создать СЭЗ. При утверждении этого документа в правительстве указываются источники финансирования затрат на создание объектов инфраструктуры, зданий и сооружений административного назначения. Представляется, что федеральная программа должна включать такие разделы:

• основные направления политики создания и развития СЭЗ;

• анализ функционирования СЭЗ на территории страны и меры повышения эффективности их деятельности;

• перечень существующих СЭЗ, а также планируемых зон с обоснованием необходимости их создания и развития;

• материальные, финансовые, трудовые и иные ресурсы, необходимые для реализации федеральной программы, в том числе за счет средств федерального бюджета, с распределением ресурсов по свободным зонам.

Будет справедливо, если при внесении в Государственную думу законопроекта о федеральном бюджете на очередной год правительство будет указывать и предложения по финансированию СЭЗ.

Нет сомнений, что правительство РФ может делегировать одному из федеральных органов исполнительной власти некоторые полномочия на осуществление государственного регулирования создания, функционирования и ликвидации СЭЗ. В обязанность этого министерства или ведомства по согласованию с другими органами государственной власти в центре и регионах должны входить разработка проекта федеральной программы, координация работы действующих зон и контроль за ними, внесение предложений о заключении международных договоров РФ в этой сфере.

– В любом деле важен механизм функционирования системы. Как должна строиться система управления СЭЗ и есть ли различия в способе регулирования деятельности СЭЗ в зависимости от ее типа?

– Различия, разумеется, есть. Но общим для всех типов свободного предпринимательства должно быть одно: правительство РФ создает администрации как для зон экспортного производства, свободной таможенной зоны производственного типа (СТЗПТ), так и зон торгового типа (ЗТТ). Все СЭЗ обязаны отчитываться перед правительством РФ, а также перед органами исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, на территории которых действуют.

Основными функциями администраций ЗЭП и СТЗПТ должны быть:

• организация разработки и реализации программы развития зоны, проектирования и строительства производственных, складских, транспортных сооружений и контроль за их эксплуатацией;

• выдача разрешений (лицензий);

• содействие заключению договоров с участниками зоны об аренде (субаренде) земельных участков, производственных зданий и транспортных сооружений, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

• контроль за осуществлением инвестиций и предпринимательской деятельности участниками СЭЗ;

• представление интересов участников зоны в органах государственной власти и местного самоуправления;

• содействие в создании коммерческих банков, фондов развития и страховых организаций.

Обязанности и права администрации зоны торгового типа должны быть примерно те же, что и у ее коллег по другим зонам, но с оказанием на договорной основе услуг по хранению, сортировке, подработке, экспонированию товаров и услуг торгового типа. Главу администрации назначает и отзывает правительство РФ по согласованию с местными органами исполнительной власти. В ряде случаев может быть образована единая администрация нескольких СЭЗ, расположенных в пределах одного региона или населенного пункта.

Для координации деятельности администраций зон и контроля за их деятельностью создаются наблюдательные советы, состав которых может формироваться из представителей федеральных и региональных органов власти и местного самоуправления, а также глав администраций соответствующих зон.

– Для нормальной работы СЭЗ, несомненно, потребуется привлечь иностранных специалистов и рабочих. Как, на Ваш взгляд, должны строиться их отношения с работодателем?

– Трудовые отношения работников коммерческих и некоммерческих организаций и филиалов иностранных фирм, являющихся участниками СЭЗ, должны регулироваться действующим трудовым законодательством страны. При этом привлечение иностранных специалистов должно осуществляться в соответствии с общим порядком квотирования, действующим в РФ. Но при одном непременном условии: социально-трудовое положение работников, являющихся гражданами России, а также уровень их занятости не могут ухудшаться. Постоянное проживание физических лиц на территории свободных экономических зон лучше не допускать.

Споры, возникающие в связи с деятельностью СЭЗ, по нашему мнению, должны разрешаться в порядке, установленном законами РФ. Конфликтующие стороны могут разрешать свои разногласия и при помощи третейского суда или иной инстанции, если этот порядок предусмотрен договором.