Проблемы подготовки кадров государственной службы

ВЛАДИМИР ЕГОРОВ
доктор философских наук,
президент-ректор Российской академии
государственной службы при Президенте РФ

• Система образования и повышения квалификации в России
не в состоянии предложить экономике достаточного количества специалистов, способных работать в рыночных условиях
• Большинство так называемых управленческих команд – это не что иное, как люди, собранные в одну группу по субъективным признакам узнаваемости
• В проекте концепции кадровой политики РФ заложено все, что связано с правовыми, социальными вопросами, информационно-технологическими, финансовыми, международно-правовыми аспектами подготовки и использования трудовых ресурсов современной России

Стратегической целью государственной кадровой политики является создание кадрового потенциала России как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса российского общества, обеспечивающего социально-экономическое развитие страны, ее конкурентноспособность в международном разделении труда. Стратегическим направлением государственной кадровой политики является усиление роли государства в реализации конституционных гарантий свободного развития и использования гражданами профессиональных способностей, создании оптимальных условий для раскрытия возможностей человека.

Анализ путей достижения этой цели предполагает: во-первых, оценку состояния трудовых ресурсов в стране; во-вторых, характеристику современного состояния системы подготовки кадров для государственной службы.

Состояние трудовых ресурсов
и система подготовки кадров

Во-первых, следует признать, что система образования и повышения квалификации кадров не в состоянии удовлетворить требования, которые предъявляются к ней работодателями, будь то государство или бизнес. Проблемы, на которые жаловались управленцы и предприниматели – слабый спрос на отечественную продукцию, нехватка инвестиционных ресурсов, недостаток оборотных средств, все в большей мере дополняются тревогой за состояние трудовых ресурсов. Не только бизнес, но и государство в лице руководителей экономических министерств готовы платить большие деньги, чтобы привлечь необходимых специалистов, но часто их просто нет на рынке труда. Из-за подобного дефицита ценность хорошего специалиста возрастает многократно. Мобильность трудовых ресурсов непрерывно усиливается, а учитывая, что вознаграждение за труд у нас и в развитых странах отличается существенно, лучшие кадры выталкиваются за границу. В результате отечественная экономика рискует лишиться одного из немногих своих конкурентных преимуществ – более или менее дешевых квалифицированных трудовых ресурсов.

Во-вторых, на многих предприятиях бережное отношение к своим работникам не стало нормой управленческой жизни. В большинстве компаний нет ни программ развития персонала, ни продуманных систем мотивации, ни работоспособных схем поиска и оценки работников. Неслучайно руководители рекрутинговых агентств жалуются на отсутствие внятных пожеланий у многих отечественных заказчиков.

В-третьих, существующая система подготовки кадров, профессионально-технического образования не позволяет готовить специалистов, приспособленных к рыночным условиям функционирования экономики. Прежде всего это касается подготовки квалифицированных управленцев высшего звена, которых на западе именуют топ-менеджерами. При нынешних схемах подготовки, апробированных мировым опытом, на обучение таких специалистов необходимо 10-15 лет. Как известно, после революции советская власть решала кадровую проблему двумя путями: с одной стороны, приглашала иностранных специалистов, а с другой – обучала “кухаркиных детей”. Сегодня мы не учим “кухаркиных детей”, а иностранные специалисты на нашей почве не приживаются.

В-четвертых, реформы 90-х годов сопровождались существенными потерями кадрового потенциала страны, прежде всего его физической, интеллектуальной, социальной и технико-технологической составляющих. Руководители государственных предприятий, а тем более частных фирм все чаще с тревогой говорят, что снижаются физические характеристики кадрового потенциала. Причины этого явления – в обнищании многих категорий работающих, ухудшении их здоровья, качества питания, уровня медицинского обслуживания и т.д. Вследствие разрушения социальной сферы, снижения престижа профессиональных высокоинтеллектуальных кадров ослаблен социальный потенциал страны, уменьшилась численность занятых в экономике и ее ведущих отраслях (промышленность, строительство, транспорт, сельское хозяйство). Падает интеллектуальный ресурс не только в промышленности и сельском хозяйстве, но и в науке, где число занятых за последние 10 лет уменьшилось в 2,3 раза. О какой опоре на науку при подготовке кадров управленческого звена можно говорить в такой ситуации?

В-пятых, ухудшилась техническая вооруженность кадров. В результате кадровый потенциал используется нерационально, не в полной мере отвечает задачам социально-экономического развития общества. Государственное регулирование трудовых и кадровых отношений фактически не имеет эффективных механизмов. Отмена обязательного общего среднего образования, платность многих его видов снижают интеллектуальные характеристики кадрового потенциала России. В стране практически разрушены системы подготовки квалифицированных рабочих и повышения квалификации специалистов в области техники и технологии.

В-шестых, неудовлетворенность кадров отношением к профессиональным способностям в обществе в целом, а также уровнем оплаты труда, отношением работодателя к личности специалиста и неспособностью государства обеспечить условия реализации конституционных гарантий граждан на свободное использование и распоряжение способностями в последнее десятилетие повлекли за собой большой отток квалифицированных специалистов за рубеж. По отношению к кадровому потенциалу России активно выстраивается кадровая политика промышленно развитых стран.

Эти и другие факторы ослабляют позиции России в мировом сообществе, способствуют углублению кризисных явлений, отставанию страны от требований постиндустриального общества XXI в.

С другой стороны, формирование и развитие кадрового потенциала в основе своей обеспечиваются созданной в предшествующие годы системой профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки кадров. В высших и средних учебных заведениях обучается около 7 млн студентов. Сохраняется высокий образовательный уровень кадров предприятий и организаций. В ряде отраслей почти 2/3 занятых в экономике имеют специальное образование. В результате рыночных преобразований возник ряд новых факторов, влияющих на улучшение кадрового потенциала. Среди них – развитие частнособственнической инициативы и предпринимательства, вовлечение в этот процесс многих талантливых молодых людей, раскрепощение труда и конкуренция рабочей силы на рынке труда, подготовка для рыночной экономики многочисленных кадров предпринимателей, финансистов, менеджеров, государственных и фирменных служащих.

Наблюдается рост численности в сферах, связанных с обслуживанием населения (торговля, общественное питание, индивидуальные услуги, защита граждан и собственности), экономике (финансы, банковское дело), управлении, а также в отдельных отраслях промышленности (энергетика, цветная металлургия). В этих отраслях сократилось количество неквалифицированных рабочих. Возросла численность специалистов с высшим образованием в ряде ведущих отраслей, растет численность студентов по профилю промышленности, транспорта, связи, сельского хозяйства, экономики, права, просвещения.

Подготовка кадров
для государственной службы

Особо следует отметить специфику подготовки государственных служащих. Если экономика бизнеса воспитывает футболиста, то экономика государственной службы воспитывает судью на поле, который должен обеспечить соблюдение правил игры и аргументированною применить красную карточку при нарушении правил. Правила игры должны знать и игроки, и судьи, но использовать эти знания они должны по-разному. И этому надо учить. Сегодня, к сожалению, подобная специфика не учитывается и получается, что во всех учебных заведениях студентов обучают чуть ли не по одним и тем же программам, не делая различий, готовят ли они государственных и муниципальных служащих, кадры для частного бизнеса, инженера или руководителя производства.

Если посмотреть в целом на корпус чиновников, то статистика неплохая. Большинство (более 70 %) государственных служащих имеют высшее образование. Много специалистов более высокой квалификации – кандидатов и докторов наук. Однако, к сожалению, далеко не у всех имеется специальная подготовка, в том числе в системе государственного и муниципального управления. Многие работают не по базовой специальности, превалируют политехнические специальности. Образовательная система не позволяет обеспечить повышение квалификации всех государственных служащих в сроки, установленные законодательством. Не проходит специальной подготовки даже значительная часть сотрудников, которые поступают на государственную службу впервые. Так, в 2000 г. из впервые поступивших на госслужбу (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации) прошли обучение всего 8,7%. Основная же масса служащих приходит на управленческие должности, в том числе и в министерства, не имея опыта управления производством или трудовым коллективом.

В преодолении сложившейся ситуации особая роль отводится Российской академии государственной службы. Академия готова к расширению контингента обучающихся. Ежегодный конкурс поступающих составляет более 5 человек на место, причем самый большой поток – 15 человек – приходится не на классические специальности (юриспруденция, финансы и кредит, менеджмент), а на специальность “правовое обеспечение рыночной экономики”. При этом более 40% обучающихся пришли из коммерческих структур. Поэтому, учитывая стоящие перед высшей школой задачи, академия совершенствует учебные планы таким образом, чтобы они отвечали запросам практики, работали на реализацию концепции реформирования государственной службы.

Концепция государственной
кадровой политики

Решить указанные проблемы можно только в рамках государственной кадровой политики. Проект ее концепции подготовлен в Российской академии государственной службы. Специалисты академии постарались вложить в проект все, что связано с правовыми, социальными вопросами, информационно-технологическими, финансовыми, международно-правовыми аспектами государственной кадровой политики страны. Этот документ определяет основные направления деятельности государства, направленные на создание условий для реализации конституционных прав граждан на свободное использование своих способностей, содержит приоритеты формирования кадрового потенциала общества, механизмы его востребованности в условиях рыночных отношений и основные принципы взаимоотношений государства и институтов гражданского общества в этой сфере.

Анализ, сделанный в ходе работы над проектом концепции, показал, что Россия пока еще обладает кадровым потенциалом, способным решать масштабные задачи социально-экономического развития страны. В то же время переход к рыночным отношениям в 90-е годы сопровождался разгосударствлением кадрового потенциала. В результате почти половина занятых в экономике трудится на частных предприятиях. Несмотря на спад производства, рынок рабочей силы находился в движении, происходила трансформация кадрового потенциала. Появилась потребность в более квалифицированных кадрах, особенно в тех отраслях, которые медленнее, чем хотелось бы, но начали подъем. Теперь важно поддержать этот рост, для чего необходимо объединить усилия государственных органов и частных структур. Если этого не произойдет, то дальнейшая стагнация неизбежна.

В этих условиях формирование кадрового потенциала должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя России как демократического федеративного правового социального государства и с учетом смены системы ценностей и социальных приоритетов, масштабной экономической трансформации. Цель этого процесса – подготовка профессионалов, конкурентноспособных на рынке труда, свободно владеющих профессией и ориентирующихся в смежных областях деятельности.

Система формирования и государственного регулирования развития кадрового потенциала использует свои возможности для консолидации общества, сохранения единого социально-культурного пространства страны, роста благополучия граждан. При этом приоритетным направлением становится образование – важнейший фактор национальной безопасности и социально-экономического развития страны.

Успешное решение задач формирования и государственного регулирования кадрового потенциала, обеспечение адекватности его структуры тенденциям социально-экономического развития страны основывается на следующих необходимых условиях:

принятие комплекса правовых актов, призванных обозначить концептуальные направления, принципы и средства работы с персоналом, необходимость государственного контроля за реализацией кадровой политики;

эффективная система профессионального образования, включающая государственные и негосударственные учебные заведения и образовательные центры, обеспечивающие непрерывность подготовки, переподготовки и повышения квалификации как с отрывом, так и без отрыва от производства;

создание инфраструктуры государственной кадровой политики: рекрутинговых и информационных агентств, центров оценки персонала и служб занятости, гарантирующих соответствие структуры профессионального образования потребностям территорий и региональных рынков труда;

эффективные механизмы регулирования рынка труда, гарантирующие равные права при найме на работу и увольнении по установленным юридическим основаниям, исключающие дискриминацию граждан, предусматривающие экономическую заинтересованность работодателя в высоких профессиональных качествах персонала.

Качественные и количественные характеристики кадрового потенциала страны должны стать объектом анализа и государственного регулирования с учетом общественных потребностей. Результативность этих механизмов определяется повышением уровня политической, правовой и организационной культуры субъектов кадровой политики, их ответственности перед будущими поколениями.

Об управленческих командах

У нас стало принято оперировать понятием “команда” при оценке оптимальной модели как корпоративного, так и государственного управления. Но что стоит за этим понятием? Как показывает проведенный специалистами РАГС анализ, большинство так называемых управленческих команд в государственной системе, промышленности и частных структурах – это не что иное, как обычные люди, собранные по субъективному признаку узнаваемости: “свой – чужой”. И не более.

Команда только тогда становится силой, когда ее кадровый потенциал обеспечивает высокое качество управленческой деятельности и как минимум превышает возможности отдельного руководителя, в том числе лидера. Эффективная команда – это сочетание опыта и профессионализма, новаторства и консерватизма. Это аксиома, тем не менее нужно признать: у нас в работе с командами отсутствует несколько важнейших элементов.

Во-первых, недостает системы выявления потенциальных кадров, способных работать в условиях командного управления.

Во-вторых, нуждается в модернизации система подготовки и повышения квалификации управленческих кадров.

В-третьих, из существующих сегодня отдельных фрагментов требуется создать систему инвестирования подготовки менеджеров, сосредоточиться на формировании системы государственного, регионального и муниципального мониторинга управленческой деятельности.

Наконец, надо вложить существенные государственные и негосударственные средства, чтобы создать информационную сеть между управленческими командами на разных уровнях – федеральном, региональном и муниципальном, а также между командами, работающими в фирмах и организациях различных форм собственности.

Механизмы востребования
кадрового потенциала

Государственная кадровая политика призвана способствовать полнейшему раскрытию возможностей и способностей каждого человека в социально-профессиональной среде в соответствии с его квалификацией, независимо от пола, возраста, национальности, социального положения, вероисповедания и места жительства. Стремясь к этой цели, государство осуществляет формирование механизмов востребования кадрового потенциала общества по следующим направлениям:

• создание надлежащих условий набора кадров преимущественно экономическими методами;

• защита общества и граждан от непрофессионалов;

• исключение условий дискриминации различных социальных групп и граждан.

Эти механизмы должны быть ориентированы на выработку условий, при которых человек, начиная со школы, становится объектом внимания социальных институтов, призванных помочь ему в профессиональном самоопределении и выборе профессии, создающих в соответствии с квалификацией равные условия при найме на работу, исключающих дискриминацию при увольнении, в оплате труда. Они призваны также сформировать условия, гарантирующие экономическую заинтересованность руководителей предприятий в приеме на работу лиц с ограниченной трудоспособностью. Кроме того, государство обязано учитывать сложную этническую картину российского общества и его социально-профессиональную проекцию, осуществлять этнополитическую экспертизу кадрового потенциала страны, создавать эффективные технологии выявления, согласования и своевременного учета в кадровой политике многообразных интересов. Государство также предпринимает необходимые действия по обеспечению равенства возможностей на рынке труда между мужчинами и женщинами, проводит целенаправленную политику по предоставлению инвалидам равных с другими гражданами возможностей при реализации гражданских, экономических, политических и других конституционных прав и свобод.

С этой целью государство обеспечивает формирование механизмов защиты общества от непрофессиональных действий граждан, занятых в управлении. Это достигается системой мер, среди которых важное место занимают:

• разработка эффективных норм и ограничений (правовых, организационных, экономических) по обеспечению деятельности, требующей специальной подготовки;

• усиление открытости, конкуренции и рыночной мотивации в сферах профессиональной деятельности;

• установление системы ответственности должностных лиц и кадровых служб за действия (или бездействие), допустивших участие в профессиональных видах деятельности граждан, не имеющих соответствующей квалификации;

• развитие партнерских отношений между государственными структурами и профессиональными сообществами по вопросам занятости граждан в профессиональных видах деятельности.

Эффективная работа в этом направлении обеспечивается комплексом кадровых технологий, установлением квалификационных требований, полномочий и ответственности звеньев управления по регулированию кадровых процессов и кадровых отношений в государственном управлении. При этом надо помнить, что границы государственного воздействия, хотя и задаются рыночными отношениями, но находят свое закрепление в социальном и трудовом праве. В частности, это выражается в комплексе систем, определяющих:

• ограничение на занятие видами деятельности, опасными и вредными для здоровья человека по полу, возрасту, состоянию здоровья;

• гарантии и льготы для лиц, занятых в профессиональных видах деятельности (пенсионное обеспечение, социальное страхование и др.);

• компенсационные выплаты (доплаты, надбавки и др.);

• ответственность работодателя за несоблюдение установленных государством требований по защите интересов работников.

В условиях рыночных отношений государство ослабляет прямые и усиливает косвенные методы государственной защиты интересов граждан, занятых в профессиональных видах деятельности.

Разумеется, по всем вопросам, связанным с формированием и реализацией кадровой политики, государство тесно взаимодействует со всеми институтами гражданского общества. При этом государственные органы и должностные лица создают необходимые условия и конкретные механизмы непосредственного и опосредованного участия граждан, их организаций и объединений в решении таких задач, как выработка целей, направлений и приоритетов кадровой политики; разработка средств и способов ее реализации; создание условий для реализации способностей граждан и контроля за их соблюдением.