О реформировании таможенной системы

ГЕРАРД МОСЕЙ
докторант Экономической академии,
г. Познань (Польша)

• Эффективность таможенной системы задается оперативностью
и четкостью деятельности ее органов и доверием к ней со стороны клиентов
• Один из главных моментов, определяющих эффективность работы таможенной системы, – доверие к таможенной администрации
со стороны различных экономических субъектов
• Связь между деятельностью той или иной структуры и развитием
ее интеллектуального капитала выступает парадигмой функционирования современной таможенной администрации

Таможенная составляющая является важным элементом экономической политики любого государства. Действительно, комплекс рациональных таможенных мер (это относится прежде всего к структуре тарифных средств) стимулирует развитие внешней торговли страны и тем самым выступает фактором экономического роста. Воздействуя на величину торговых оборотов, он влияет на объем национального дохода, размер инфляции и уровень занятости, а также на сальдо и структуру платежного баланса.

Эффективная таможенная политика особенно важна для страны, осуществляющей системные перемены. Она составляет необходимое условие в скорейшей трансформации от автаркической экономики к открытой рыночной системе хозяйствования. Успех таких реформ во многом зависит от организации таможенной службы – главного архитектора и регулятора внешнеэкономической деятельности государства. Причем для того чтобы повысить результативность регулирования внешнеторговых оборотов, следует в первую очередь использовать передовые методы управления человеческими ресурсами, задействовать адекватные современным требованиям финансово-экономические инструменты и придать им четкие и ясные формы.

Предметом данной работы является в основном анализ влияния человеческого капитала на эффективность деятельности таможенной администрации государства. При этом я исхожу из того, что именно человеческий капитал предопределяет четкость работы таможенных органов (а, следовательно, во многом и эффективность всей экономической политики). Таможенная же администрация в свою очередь выступает необходимым элементом системного окружения предприятия, функционирующего в рыночных условиях.

Какой должна быть современная таможенная администрация

Функционирование таможенной службы при достижении определенного уровня становится не только важным фактором экономического роста страны, но и существенно влияет на результативность хозяйствования и активность частного сектора. Эффективность таможенной системы задается оперативностью и четкостью деятельности ее органов и доверием к ней со стороны клиентов. Перечисленные характеристики особенно важны сегодня, когда торговля приобрела глобальные масштабы.

Итоги работы любого учреждения зависят прежде всего от существующей инфраструктуры (т.е. материального капитала) и задействованного интеллектуального капитала. Это положение касается и таможенной администрации, которая в тот или иной период встроена в конкретную юридическую и организационную систему.

Особо важную роль здесь играет человеческий капитал (в современной научной литературе он нередко идентифицируется с основным источником технического прогресса), значение которого возросло в настоящее время. Причина – существование взаимосвязи между стоимостью функционирующего человеческого капитала и конкурентоспособностью страны в международном товарообмене.

Один из главных, на мой взгляд, моментов, определяющих эффективность таможенной системы, – доверие к таможенной администрации, к ее способности осуществлять определенные акции, целью которых по большей части является реализация функции по обеспечению безопасности деятельности предприятий, занимающихся внешней торговлей. Дело касается уверенности торговых фирм и других экономических субъектов, что таможенные службы будут применять единую для всех политику с соблюдением принципов объективности, честности и профессионализма. Отсутствие такой безопасности в международном торговом обороте выступает деструктивным элементом в работе предприятий, а в более длительной перспективе – тормозом экономического роста страны в целом.

Низкая степень доверия к таможенным органам в результате налагает отпечаток на четкость в выполнении ими общественно-экономических программ. Главным симптомом неблагополучия в этом плане может служить развитие “черного рынка” во внешней торговле. Трудно ожидать, чтобы действия экономических субъектов были основаны на праве, если в государстве функционирует слабая таможенная администрация, которая не может стоять на страже его интересов и четко исполнять законы, а также побуждать следовать желательным образцам поведения. Надо помнить, что развитие рыночного хозяйства порождает изощренные формы таможенных и фискальных преступлений, которые приводят к сокращению поступлений в государственный бюджет. Поэтому требуется пополнять таможенную службу высококвалифицированными кадрами и прививать в ее структурах необходимые этические правила.

Европейский союз: современные подходы к таможенному реформированию

Сегодня проблема таможенного реформирования актуальна и потому, что этот вопрос поднимают соответствующие международные организации. В частности, составляются модели “пошлины” для ХХI в. и указания тем странам, которые хотят создать четкую и эффективную администрацию в данной сфере. При этом роль таможенной политики определена однозначно: она должна максимально облегчать международный товарный оборот при неукоснительном применении справедливых экономических и юридических средств в отношении тех субъектов, которые  нарушают международные договоры и таможенные конвенции.

На нынешнем этапе в результате усиления взаимозависимости в развитии стран расширилась координация деятельности их таможенных администраций (одно из направлений – поиск показателя эффективности их работы). Наибольших успехов в этом достиг Европейский союз (ЕС), он, в частности, принял много директив и указаний, касающихся условий функционирования современной таможенной службы.

В июне 1995 г. ЕС выпустил документ под названием Белая книга. Подготовка стран Центральной и Восточной Европы, претендующих на вступление в ЕС, к интеграции в его внутренний рынок¹. В этом документе отражены правовые и институциональные стандарты, к которым должны стремиться государственные учреждения (включая таможенные службы), чтобы реализовать обязательства, вытекающие из международных договоров и ожиданий ЕС. Кроме того, в нем точно определен спектр необходимых юридических законов, указаны основные средства действия в каждом секторе внутреннего рынка ЕС, а также ряд шагов, позволяющих сделать гармонизацию эффективной. Раздел 21 Белой книги посвящен таможенной проблематике – важнейшему направлению перемен в странах Центральной и Восточной Европы в этой сфере. Здесь представлен список правовых актов, нужных для обеспечения намеченных преобразований (с разделением на первый и второй этапы реализации и указанием средств, требуемых для достижения целей).

В ЕС много лет проводятся встречи председателей таможенных администраций. Одним из результатов таких многосторонних форумов является программа под названием Customs 2000. Этот документ с декабря 1996 г. определяет задачи, которые таможенные службы стран – членов ЕС должны реализовывать, чтобы их деятельность была эффективной. Отмечу среди них следующие:

· обеспечение всех необходимых условий (включая инфраструктуру, техническое оснащение и оперативные методы) для организации работы таможенных служб на соответствующем уровне;

· четкое применение таможенного законодательства;

· сотрудничество с торговыми фирмами и экономическими средами;

· профилактика и борьба с таможенными преступлениями;

· эффективная охрана интересов Евросоюза;

· монолитное применение права на всей территории ЕС;

· действенный таможенный досмотр на внешней границе ЕС².

Данная программа представляет собой своего рода стратегию развития таможенных администраций стран – членов ЕС. Кроме того, она является ответом на вызовы и опасности, обусловленные регионализацией и глобализацией международной экономики. Указанные процессы породили иной взгляд на роль таможенной политики, функции и задачи администрации в ближайшем будущем. Она должна непрерывно приспосабливаться к меняющимся отношениям, чтобы не быть административным барьером мировой торговли.

Генеральная дирекция ХХI Европейской комиссии по пошлинам и налогам приготовила специальный документ “Стратегия, осуществляемая странами Центральной и Восточной Европы накануне вступления в ЕС в отношении пошлин и налогов”. В этом документе сформулированы направления действий, которых должны придерживаться таможенные администрации стран – кандидатов в члены ЕС, чтобы соответствовать его таможенной, торговой и экономической политике. Способность реализации данной политики должна быть столь эффективна, как и у членов Союза.

Кроме того, в стратегии обращено внимание на требования, которые предстоит выполнить таможенным службам стран Центральной и Восточной Европы. Взяв за аналог положение в рассматриваемой области у членов ЕС, им надо, в частности:

· ясно и точно представить объем ответственности и служебных прав;

· создать необходимую законодательную базу, а также рациональную и стабильную организационную структуру, основанную на современных методах управления;

· подобрать высококвалифицированные кадры и привить в их среде соответствующие этические правила;

наладить эффективный таможенный контроль;

· сформировать отвечающую сегодняшним требованиям инфраструктуру (компьютерные системы, техническое оснащение, таможенные лаборатории)³.

В настоящее время реализуется стратегия⁴ в рамках новой таможенной программы Customs 2002⁵. Главная ее цель – опередить возникновение несоответствий в сфере применения таможенного права в странах – членах ЕС. Авторы этой программы подчеркнули, что ликвидация внутренних границ Евросоюза требует преумножения усилий для поддержания высокопрофессионального уровня таможенного контроля внешних границ. Среди действий, намеченных программой Customs 2002, выделю следующие:

· мониторинг таможенных процедур через группы председателей Европейской комиссии и представителей стран – членов ЕС в отдельных государствах с целью выработки самых лучших решений;

· сбор, анализ и преобразование информации, касающейся таможенных преступлений;

· поддержание действий, направленных на совершенствование методов работы таможенных служб, таких как анализ риска, технический аудит, электронные таможенные процедуры;

· обмен между странами кадрами, а также опытом и взглядами по проблемам этой сферы;

· организацию семинаров вместе с торговыми фирмами, чтобы сделать возможным широкую дискуссию на тему направлений современной таможенной политики и разработку эффективных практических решений;

· компьютеризацию таможенных процедур в рамах ЕС⁶.

Атрибуты современной таможенной администрации

Эффективность экономической политики страны во многом определяется действиями государственных учреждений по исполнению соответствующих функций. Это положение касается также и таможенной администрации. Отмечу лишь важнейшие роли (функции) современных таможенных органов.

Роль представителя – таможенная администрация представляет свою страну в международных организациях, занимающихся данной проблематикой. Она активно участвует в мировых проектах и программах, сотрудничает с таможенными органами других стран, а также обменивается с ними опытом в реализации главных целей торговой политики.

Роль выразителя – таможенная администрация публикует свои планы, концепции и направления действий. Она обосновывает и объясняет таможенное законодательство, гарантирует доступность к соответствующей информации.

Роль законодателя – таможенная администрация участвует в разработке проектов законов, действует в рамках современного и стабильного права, непрерывно заботится о ясности, четкости и простоте формы таможенного законодательства.

Роль стратега – таможенная администрация осуществляет свою деятельность на основе заранее определенного стратегического плана (который имеет как можно более длительный временной горизонт). Этот план принимает во внимание все потенциальные обстоятельства, которые могут влиять на таможенную политику государства.

Роль аналитика – таможенная администрация непрерывно изучает условия работы своих сотрудников, их внутреннего и внешнего окружения. Она перерабатывает всю доступную информацию, касающуюся оборотов во внешней торговле, а также проводит правовую и экономическую проверку используемых инструментов таможенной политики согласно функционирующим директивам и международным договорам.

Роль руководителя – таможенная администрация занимается выработкой оптимальных условий для развития желательной структуры торгового обмена с точки зрения целей стратегии государства (или их группы в рамках того или иного экономического союза). Таможенные органы выступают инициатором широкого понимания общественно-хозяйственного пути страны.

Роль новатора – таможенная администрация находится среди структур, которые руководят формированием новых знаний и их приспособлением в разных экономических плоскостях с целью обеспечения непрерывности этого процесса. В настоящее время одной из главных задач таможенных служб является создание макроэкономических условий, которые способствуют развитию и диффузии знаний. Кроме того, они непосредственно участвуют во внедрении и использовании хозяйственных нововведений.

Роль акселератора – таможенная администрация как специфическая услуговая организация исполняет роль своеобразного акселератора процесса по трансформации экономик ряда стран в новую постиндустриальную эпоху, в которой информация становится основой хозяйственного функционирования государства.

Роль исполнителя – таможенная администрация занимается проблемами охраны природы, здоровья потребителей, защиты определенных законов, стандартов и правовых директив, регулирующих торговый оборот редких и опасных товаров.

Таможенная политика и конкурентоспособность

Конкурентоспособность национальной экономики предполагает ее способность создавать большее, чем другие страны, хозяйственное богатство. Причем в рыночных условиях конкурентоспособность той или иной страны во многом предопределяет de facto позиции ее предприятий на международном рынке. Поэтому государство обязано гарантировать стабильность макроэкономических рамок функционирования предприятия, а также обеспечивать высокий уровень публичных услуг. Важное место в этом процессе занимает таможенная администрация, которая и отвечает за  многие экономические, правовые, общественные и международные аспекты конкурентоспособности отечественных предприятий. Результатом повышения ее деятельности будет укрепление всей национальной экономики.

И поскольку эффективно работающее предприятие является генератором экономического роста страны, то государство через таможенные службы должно быть активным участником формирования его международной конкурентоспособности. Не подлежит сомнению, что экономическая политика должна поддерживать отечественных производителей и на открытом внутреннем рынке, и  на внешних рынках – как экспортеров. Успех такой политики зависит прежде всего от экономической инфраструктуры и институтов государственного аппарата (это касается и таможенной системы).

При этом именно высокопрофессиональный человеческий капитал позволяет постоянно поддерживать высокую результативность экономической политики. Знания работников (человеческий капитал) играют основную роль в увеличении эффективности любой организации. Это касается и таможенной администрации, которая является важным элементом институционального окружения предприятия, функционирующего в условиях  рыночной экономики и глобальной торговли. Связь между четкой деятельностью той или иной структуры и развитием ее интеллектуального капитала выступает парадигмой функционирования современной таможенной администрации. Государства, которые не доведут свои таможенные службы до рекомендуемого уровня, могут выпасть из мировой игры, которая называется глобальной торговлей.

¹См. White Paper. Preparation of the Associated Countries of Central and Eastern Europe for Integration into the Internal Market of the Union, COM (95) 163 final, Brussels 3. 05. 95.
²См. Decision  No 210/97/EC of the European Parliament and of the Council of 19 December 1996 adopting an action programme for  customs in the Community (Customs 2002).
³См. И. Иармул, Директивы Европейской комиссии для польской таможенной администрации в рамках стратегии на период, предшествующий вступлению Польши в ЕС, “Монитор таможенного Права” 1999, № 2.
⁴См. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee concerning a strategy for the Customs Union, COM (2001) 51 final, Brussels, 08.02.2001.
⁵См. The customs policy of the European Union, European Commission, Luxemburg 1999.
⁶См. Working Document on Customs 2002 Actions and Achievements, http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/index_en.htm.