Характер и проблемы государственного регулирования экономики

БОРИС ПЛЫШЕВСКИЙ
доктор экономических наук,
профессор Государственной академии управления имени Серго Орджоникидзе

• Развитие рыночных отношений в России происходит при ограничении государственного сектора экономики
• Роль государственного бюджета как регулятора рынка возрастает
• Для успеха реформ требуется улучшение управления государственной собственностью

Во всех развитых странах рыночный механизм дополняется инструментами государственного регулирования. Их соотношение зависит от доли госсектора, исторических особенностей, характера решаемых задач. Особенности России в том, что, во-первых, идет переход от одного экономического строя с доминированием госсобственности к другому, основанному на развитии многоукладного хозяйства и рыночных отношений; во-вторых, реформы начались с попытки внедрения в короткие сроки либеральной модели рынка, сводящей госрегулирование к минимуму; в третьих, формы и методы такого регулирования во многих звеньях еще не сложились.

Факторы, определяющие рамки государственного регулирования

К факторам, обусловливающим масштабы и способы государственного регулирования российской экономики, относятся ее разгосударствление, формирование многоукладной структуры, демонтаж системы директивного планового управления и резкое снижение возможностей прямого государственного вмешательства в работу предприятий.

Удельный вес государственной собственности в стоимости основных фондов уменьшился с 91% в 1990 г. до 42% в 1995 г., а доля негосударственной собственности (частной и смешанной) повысилась соответственно с 9 до 58%, или в 6,4 раза. За этот же период удельный вес работающих на государственных и муниципальных предприятиях и в организациях снизился с 82,6 до 37,6%, тогда как доля частного сектора возросла с 12,5 до 37,6%, т.е. в 3 раза. В негосударственном секторе создается почти 70% ВВП.

Либерализации экономики предшествовала ликвидация Госплана и плановых органов на местах. Министерства были лишены права оперативного руководства работой предприятий. Ограниченный перечень прежних функций Госплана, относящихся главным образом к разработке текущих прогнозов и предложений по макроэкономической политике, был передан вновь созданному Министерству экономики. Замысел состоял в том, чтобы создать условия эффективного саморегулирования экономики на основе рыночных принципов организации работы предприятий.

Деятельность отраслевых министерств предполагалось сосредоточить на проведении государственной политики в развитии наиболее важных отраслей. Однако компетенция и организационные формы государственного управления отраслями во многом еще не определены, состав министерств и государственных комитетов практически ежегодно пересматривается. Нестабильным остается и общий состав экономического и отраслевого блока правительства.

На смену преобладавшему в дореформенный период отраслевому подходу пришел территориальный как более отвечающий федеральному типу государственного устройства и условиям работы предприятий в рыночной среде. Решение значительной части задач по руководству экономикой и социальной сферой передано 89 субъектам федерации. Вместе с тем экономическое и правовое положение республик, краев и областей в их взаимоотношениях с федеральными органами существенно различается - первые обладают, как правило, большими правами и возможностями. Несовершенство действующих конституционных норм обусловило практику заключения соглашений (их более 20) федеральных органов власти и субъектов федерации о разграничении полномочий. Через такие соглашения субъекты федерации добиваются еще большего расширения прав в управлении и увеличения обязательств федерального правительства по финансовой поддержке территорий.

Приходится признать, что механизм рыночного саморегулирования создать не удалось. Причины не только в трудностях самой задачи, но и в недоработанности исходной концепции реформ, в том числе и в оценке целесообразных границ свертывания государственного управления экономикой и его замены рыночными инструментами.

Недоработанность и низкую эффективность внедрявшейся модели перехода к рынку, включая принятую в ней схему макрорегулирования преимущественно путем ограничения денежной массы и проведения жесткой бюджетно-кредитной политики, направленной на сокращение конечного спроса, подтверждает следующее:

• большая, чем прогнозировалось, глубина и продолжительность кризиса - объем ВВП в 1996 г. сократился по отношению к 1990 г. почти в 2 раза (предполагалось снижение не более чем на 10-15%, причем возобновление роста ожидалось в конце первого года реформ);

• превышение исходных оценок падения жизненного уровня основной части населения; за чертой официального критерия бедности к 1995 г. оказалось более трети всего населения, а в настоящее время доходы почти пятой его части ниже прожиточного минимума;

• продолжение инвестиционного кризиса, причем снижение капиталовложений более чем в 2 раза превысило сокращение производства;

• высокая инфляция, приостановить которую удалось лишь на пятом году реформ и то ценой непредвиденного роста задолженности предприятий и неплатежей;

• повторяющиеся провалы макроэкономических прогнозов о начале стабилизации экономики.

Все это привело к отказу от крайних проявлений либерализма и монетаризма. В практическом плане предпринимался ряд мер государственного регулирования, в том числе и административного, по ограничению негативных последствий стихийного развития рыночных отношений, прежде всего там, где оно сопровождалось усилением нестабильности и кризисных тенденций. Возможности осуществления подобных мер зависели не столько от концептуальных соображений, сколько от размеров средств, имевшихся у правительства, и способности органов государственного управления выполнять принимаемые решения.

Эти меры касались усиления контроля за сбором налогов, денежными расчетами и платежами, ценообразованием на продукцию естественных монополий (энерго- и топливоснабжение, транспортные тарифы на перевозки грузов), внешнеэкономической деятельностью (уменьшение льгот, возврат в страну выручки от экспорта), обеспечением устойчивости курса рубля и др.

Уточнение программы реформ в части системы государственного управления экономикой шло в двух направлениях: развитие механизма и инструментов текущего регулирования и увязка этих инструментов с системой перспективного управления, создание которой после отказа от директивного государственного планирования особенно задержалось.

Изменился подход к такому ведущему инструменту перспективного регулирования рынка, как разработка прогнозов на период, выходящий за рамки одного года. В 1995 г. принят закон о прогнозировании, предусматривающий разработку системы прогнозов социально-экономического развития - текущих, среднесрочных и долгосрочных. Министерство экономики возобновило разработку прогнозов на среднесрочный период. На их основе в 1996 г. подготовлена программа деятельности правительства на 1997-2000 гг. и более длительный период до середины следующего десятилетия. О необходимости укрепления государственного регулирования сказано в послании Президента Федеральному Собранию на 1997 г.

Государственный бюджет
и финансовая политика

В условиях реформы усилилось значение государственного бюджета как основного финансового плана государства и текущего регулятора рынка. К нему во многом перешли функции управления, выполняемые ранее годовыми планами. Замысел реформы состоял в том, чтобы, свертывая прямое государственное управление экономикой, одновременно создавать посредством жесткой бюджетной политики макроэкономические условия, обеспечивающие саморегулирование рыночных процессов.

Новые функции государственного бюджета заключались в следующем:

• регулирование инвестиционных процессов в той мере, в какой их финансирование сохранилось за государством, и поддержка развития отдельных отраслей;

• государственный бюджет (после ликвидации системы централизованного планирования и снабжения) остался основным рычагом управления предприятиями и организациями бюджетной сферы;

• реализация социальной политики государства по обеспечению предусмотренного новым законодательством минимума социальных гарантий населению в форме пенсий, пособий, бесплатного образования и медицинской помощи;

• регулирование исходя из принятых в Конституции принципов бюджетного федерализма социально-экономического развития субъектов федерации, роль которых в руководстве экономикой в условиях реформы существенно возросла.

Выполнение этих функций осложнялось, однако, кризисным состоянием экономики и государственных финансов и в первую очередь сокращением доходной базы госбюджета, необходимостью борьбы с инфляцией и уменьшения размеров бюджетного дефицита.

Об изменении роли государственного бюджета свидетельствуют следующие данные.

Удельный вес расходов на народное хозяйство значительно уменьшился. Сопоставимые данные отсутствуют из-за изменения состава бюджета и классификации статей расходов. В советский период весомая часть расходов на народное хозяйство РСФСР финансировалась за счет средств союзного бюджета, тогда как в настоящее время они целиком оплачиваются из бюджета федерации. В 1994 г. на эти цели было направлено 27% расходов консолидированного бюджета (в 1990 г. на финансирование народного хозяйства использована половина средств республиканского бюджета). В 1995 г. доля бюджетных средств в финансировании капиталовложений составила 21,8% против 34,3% в 1993 г. По новой бюджетной классификации финансирование промышленности, энергетики и строительства составляло в 1995 г. 7,4% расходов консолидированного бюджета, сельского хозяйства и рыболовства - 4,1%.

На социально-культурные мероприятия в 1995 г. направлено 23,5% расходов консолидированного бюджета (в 1990 г. - 43,2%). Здесь нужно иметь в виду, что в ходе реформ финансирование большой их части передано из госбюджета в специально созданные внебюджетные фонды. Средства этих фондов (пенсионного, социального страхования, занятости, обязательного медицинского страхования) составляли в 1995 г. 57,3% финансирования таких мероприятий из средств консолидированного бюджета.

Усилилась роль бюджетов территорий в государственном регулировании экономики - на них приходится теперь половина средств консолидированного бюджета. При этом в 1995 г. из бюджетов территорий финансировалось 45% расходов государства на поддержку отраслей народного хозяйства (промышленности, строительства и сельского хозяйства) и 85% расходов консолидированного бюджета на социально-культурные мероприятия.

Однако доходная база бюджетов территорий остается недостаточной, бюджеты субъектов федерации также в целом дефицитны и по большой части регионов сводятся благодаря крупным субвенциям из федерального бюджета. Ситуация осложняется тем, что средства федерального бюджета формируются за счет поступлений от ограниченного перечня регионов, экономика которых лучше приспособилась к условиям рынка. Количество таких территорий-доноров в 1997 г. сократилось до 8 (в 1995 г. их было 12).

Основные трудности функционирования системы государственных финансов вызваны не столько общей  ее конструкцией, сколько кризисным состоянием экономики в целом. Вместе с тем многие элементы этой системы все еще остаются недоработанными. Первоочередной задачей улучшения практики составления и исполнения государственного бюджета является укрепление его доходной базы, повышение уровня сбора налогов и совершенствование механизма налогообложения.

При проведении антиинфляционной политики основное внимание до последнего времени уделялось сокращению расходов государства не только по сравнению с их уровнем в прошлые годы, но и по отношению к показателям, утвержденным в законах о госбюджете на соответствующие годы. Секвестирование бюджетных расходов является одной из главных причин ухудшения положения предприятий, выполняющих госзаказ, организаций бюджетной сферы, пенсионеров, а также роста социальной напряженности и конфликтов.

Меньшие усилия предпринимались по обеспечению полноты сбора налогов и совершенствованию налогового законодательства. Это направление работы является более трудным, так как его результаты не могут быть получены быстро. Проблемы вызваны не только высоким уровнем налогообложения предприятий, но и предоставлением многим из них в прошлые годы больших льгот по основным налогам (по оценкам, сумма этих льгот составляет более трети доходов консолидированного бюджета); массовым уходом от налогов; сокрытием доходов и занижением платежей; несвоевременным поступлением средств в бюджет.

В силу этих причин задания государственного бюджета по доходам по-прежнему систематически не выполняются. Так, в I квартале 1997 г. доходная часть федерального бюджета выполнена на 60-65%, что поставило правительство перед необходимостью через несколько месяцев после утверждения закона о федеральном бюджете на этот год Государственной Думой внести предложения о сокращении его расходной части более чем на 100 трлн руб., или почти на треть.

Секвестирование как средство выхода из бюджетного кризиса является вынужденной и чрезвычайной мерой. Решающим фактором расширения доходной базы государственного бюджета, повышения его эффективности как регулятора рынка и хозяйственной деятельности предприятий должно стать увеличение поступлений доходов от роста производства и внешнеэкономической деятельности.

Либерализация экономики и управление государственной собственностью

Отказ государства от доведения обязательных плановых заданий предприятиям и прямого вмешательства в их деятельность сопровождался мерами по созданию многоукладной экономики - формированию частной собственности и преобразованию государственных предприятий и организаций в частные и смешанные.

Приняты законы, которые легализовали деятельность частных предприятий и предусматривали государственную поддержку малого бизнеса. В 1992-1994 гг. сеть частных предприятий быстро расширялась, особенно в торговле и сфере услуг, однако затем темпы замедлились. В 1995 г. зарегистрированы 900 тыс. малых предприятий, преимущественно частных.

На начало 1997 г. органами госстатистики зарегистрированы 2,5 млн предприятий и организаций, из них к частной форме собственности относились 68%, государственной и муниципальной - соответственно 9,3 и 7,4%.

Ведущую роль в формировании многоукладной экономики сыграла приватизация собственности. В 1992-1995 гг. изменили форму собственности около 122 тыс. предприятий (объектов), созданы 29 тыс. акционерных обществ, определены перечни стратегически важных предприятий, не подлежащих приватизации, а также тех, чей контрольный пакет акций сохраняется в государственной собственности.

Однако форсированная приватизация отодвинула на второй план работу по улучшению управления госпредприятиями и собственностью (в частности, принадлежащими государству пакетами акций). В обстановке кризиса руководители предприятий и трудовые коллективы основное внимание уделяли не модернизации производства, а перераспределению доходов и собственности.

Многие из сложившихся ранее экономических связей в условиях рынка для приватизированных предприятий оказались невыгодными. Но и там, где прежние контракты оставались целесообразными, их осуществление затруднялось ухудшением финансового положения, ростом задолженности и неплатежей.

Не решена в должном объеме и предусмотренная программой приватизации задача создания конкурентных рынков. Хотя монопольное положение госпредприятий было подорвано появлением на рынке новых компаний и фирм (в том числе иностранных), однако при этом экономическая монополия государства сменилась монополией новых частных собственников, которые использовали ее в своих интересах.

Для выправления кризисной ситуации в экономике правительство предприняло ряд мер по восстановлению государственного управления в тех сферах, где рыночные регуляторы оказались недостаточными или неспособными нормализовать положение.

n Совместно с Центральным банком осуществлялось регулирование курса рубля по отношению к доллару и другим конвертируемым валютам.

Вследствие отказа в начале реформ от поддержания фиксированного курса и перехода к рыночному принципу его определения в зависимости от динамики цен в стране, спроса и предложения валюты курс рубля по отношению к доллару снизился с 414,5 руб. в 1992 г. до 4 640 руб. в 1995 г. (особенно резкий обвал имел место в октябре 1995 г.). Чтобы уменьшить возможности валютных спекуляций, снизить инфляционные ожидания и ограничить спрос на валюту, был введен "валютный коридор", фиксирующий рамки возможных колебаний валютного курса. Его уровень стабилизировался и в середине 1996 г. составлял около 5 тыс.руб. за доллар. С 1996 г. введен наклонный валютный коридор, когда пересмотр курса осуществляется раз в квартал.

В целях борьбы с инфляцией восстановлено регулирование цен естественных монополий путем установления ограничений уровня рентабельности и введения предельных соотношений допустимого повышения цен на энергоносители и электроэнергию, а также транспортных тарифов по отношению к росту отпускных цен на продукцию промышленности. Реализация принятых правительством в 1995 г. решений стала важным рычагом замедления роста цен в производственном секторе, подавления инфляции издержек производства.

n В последние годы из-за обострения проблемы расчетов и неплатежей предпринимались экстренные меры по сокращению и ликвидации задолженности. Осенью 1996 г. была образована Временная Чрезвычайная Комиссия правительства по неплатежам, в 1997 г. при реорганизации правительства усилена координация деятельности экономических и правоохранительных министерств и ведомств по обеспечению своевременности расчетов между предприятиями и организациями и погашению их задолженности перед госбюджетом. Однако серьезных сдвигов в этой области пока не произошло. Проблемы настолько запутались и осложнились, что для устранения их причин нужны не только большие усилия, но и значительное время.

В этих целях намечается осуществить реформу предприятий и в ее рамках провести реструктуризацию их задолженности. Тем хозяйствующим субъектам, которые своевременно вносят текущие платежи в бюджет, предоставляется право выпустить дополнительное количество акций и за счет полученных средств погасить в течение 2-3 лет образовавшуюся задолженность. По отношению к платежеспособным предприятиям намечено применять процедуры банкротства и реорганизации.

n Не дали пока существенных результатов и многочисленные постановления об усилении борьбы с экономическими преступлениями и коррупцией. Это объясняется не только их слабой экономической проработкой, но и крупными пробелами в законодательстве. Расширение теневой экономики продолжается, и ее доля в ВВП в 1996 г., по оценке Госкомстата РФ, увеличилась до 23%.

Таким образом, система государственного регулирования экономики хотя и претерпела значительную эволюцию, но во многих существенных звеньях все еще не сформирована. Наиболее важными из нерешенных задач являются:

• преодоление кризиса неплатежей и ликвидация массовой просроченной задолженности;

• оздоровление экономического положения предприятий, в том числе оставшихся в собственности государства и находящихся под его контролем, включая улучшение управления принадлежащими государству пакетами акций акционерных предприятий;

• активизация инвестиционной деятельности, проведение структурной перестройки экономики, повышение ее технического уровня, эффективности и конкурентоспособности;

• поддержка потенциально жизнеспособных отечественных предприятий, в первую очередь в обрабатывающей промышленности и сельском хозяйстве, развитие которых имеет важное значение для обеспечения экономической независимости и безопасности страны;

• перекрытие каналов нелегальной утечки капитала за рубеж, улучшение контроля за экспортом и возвратом валюты в страну;

• создание условий, препятствующих расширению теневой экономики и способствующих возврату отвлеченных в нее финансовых и материальных ресурсов в рамки нормальной, разрешенной законами экономической деятельности.

***

Таким образом, существующая в настоящее время система государственного регулирования носит переходный и незавершенный характер. Ход реформ уже показал невозможность эффективного развития экономики в режиме автоматического саморегулирования. Механизм рынка должен быть дополнен инструментами, компенсирующими его недостатки там, где он не срабатывает или приводит к результатам, не отвечающим интересам всего общества. Поэтому дальнейшее развитие реформ будет происходить путем определенных компромиссов между либерализацией и восстановлением инструментов государственного регулирования рынка и социальной сферы.