Еще в 1991 году, когда Первым Съездом народных депутатов был принят закон о местном самоуправлении, стало очевидно, что для его успешной реализации необходимо создать и научиться эффективно использовать всю систему государственной власти в стране.

Учитывая, что формирование гражданского общества невозможно без создания необходимых правовых предпосылок, Президент России издал целый ряд указов, направленных на ускорение реформы в области местного самоуправления и создания необходимых правовых гарантий органам местного самоуправления. Среди них особенно выделяются указы “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации” и “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации”.

Вопрос о дальнейшем проведении муниципальной реформы стал особенно актуальным после принятия в 1993 году новой Конституции Российской Федерации, в главе 12 которой было указано, что “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”. Местное самоуправление “зависло” в административно-государственном пространстве, поскольку законодатель не наделил органы местного самоуправления ни правом на законодательную инициативу, ни правом на конституционную защиту. На дальнейшее проведение реформы местного самоуправления были направлены указы Президента Российской Федерации “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации” и “О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления”.

Произвольное толкование положений статьи 72 Конституции о том, что местное самоуправление относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в ряде случаев привело к волюнтаристскому подходу со стороны ряда субъектов Федерации при решении вопросов компетенции и защиты органов местного самоуправления. Необходимо было найти инструментарий, который обеспечил бы адекватную оценку ситуации, складывающейся в области местного самоуправления при принятии управленческих решений или использовании права законодательной инициативы. В этой связи было естественным образование Президентом Российской Федерации Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации.

Созданный в 1997 году Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации стал координационным центром при Президенте Российской Федерации, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления, подготовку соответствующих предложений Президенту и выработку государственной политики в области местного самоуправления. Совет стал сообразовывающим органом всех федеральных структур при решении ими вопросов, связанных со становлением и развитием местного самоуправления. К основным направлениям работы Совета относятся:

• обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при реализации государственной политики в области местного самоуправления;
• рассмотрение проектов федеральных законов, проектов указов и распоряжений Президента, проектов федеральных программ и иных нормативных правовых документов, затрагивающих вопросы местного самоуправления;
• развитие сотрудничества с международными и зарубежными организациями и иностранными государствами в области местного самоуправления, осуществление взаимодействия с общественными объединениями, занимающимися вопросами местного самоуправления и разъяснение основных целей и задач государственной политики в области местного самоуправления.

Как видно, Совет был наделен очень высокими полномочиями, и это не случайно. Внимательного отношения федерального и регионального уровней власти к муниципальным проблемам требует необходимость решать насущные экономические задачи. В сознание власти постепенно входит понимание того факта, что социально-экономические вопросы на местах можно решать только исходя из принципов субсидиарности, что эффективное решение этих вопросов невозможно осуществить из федерального центра. Именно органы местного самоуправления обеспечивают функционирование всей инфраструктуры муниципалитетов, управляют жилищно-коммунальным хозяйством, решают большинство вопросов, связанных с образованием и здравоохранением, управляют муниципальной собственностью, определяют развитие малого и среднего бизнеса, формируют инвестиционный климат.

В целях обеспечения реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, Правительством Российской Федерации была подготовлена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, направленная на обеспечение становления и развития самоуправления населения Российской Федерации путем создания основ для формирования власти на муниципальном уровне и обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов.

За период действия указанной Программы принят ряд законодательных актов, среди которых федеральные законы “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” и “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”. Особо следует выделить Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”, который установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации. В этой связи необходимо подчеркнуть, что реформа местного самоуправления осуществляется и реализуется непосредственно в муниципалитетах, основными проводниками и исполнителями этой реформы являются муниципальные служащие и депутаты представительных органов местного самоуправления. Данный закон определил основные, в том числе и квалификационные, требования к муниципальному служащему.

Таким образом, за счет реализации комплекса мер, направленного на создание условий и формирование органов местного самоуправления, к концу 1999 года в Российской Федерации были приняты основополагающие законы в области местного самоуправления, в основном определена территория муниципальных образований и в более чем 12500 муниципальных образованиях сформированы органы местного самоуправления.

В целях обеспечения условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности местного самоуправления и реализации его конституционных положений Указом Президента Российской Федерации были утверждены “Основные положения государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации”. Эти положения закрепляют единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления. Впервые на государственном уровне принята концепция, установившая, что целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является “повышение эффективности его деятельности как необходимого условия становления экономически и социально развитого демократического государства”.

Важной составляющей успешности реализации Федеральной целевой программы являют кадровые возможности, которыми она может быть обеспечена. На местном уровне это муниципальные служащие и депутаты представительных органов местного самоуправления. От того, как они понимают проблемы, стоящие перед органами местного самоуправления, какие методы они выбирают для их решения, зависит в конечном счете успех или неуспех всех преобразований в области местного самоуправления.

Абсолютное большинство респондентов (81%) полагают, что органы местного самоуправления должны обеспечивать оптимальное сочетание государственных интересов и интересов местного сообщества. При этом наблюдается единство восприятия сути местного самоуправления респондентами, обладающими разным статусом в служебной иерархии или работающими в представительных и исполнительных структурах местного самоуправления.

Лишь менее 5% респондентов считают, что местное самоуправление должно, прежде всего, защищать интересы государства, обеспечивать целостность и единство государственной политики. Это говорит о том, что в сознании муниципальных служащих обозначилось четкое разделение между государственным и муниципальным управлением.

Полярная точка зрения (ее придерживаются менее 14% респондентов) заключается в том, что, по их мнению, органы местного самоуправления должны быть независимыми структурами, располагающими большими полномочиями и реализующими их в интересах населения.

Каждая из приведенных точек зрения по-своему опасна: если первая отрицает существование местного самоуправления как негосударственного органа власти, то другая может привести к опасным конфликтам между местной властью и органами государственной власти субъектов Федерации. Это в конечном счете создает угрозу управляемости в стране, постулируя полную независимость муниципальной власти от влияния и решений органов государственной власти. Именно поэтому одна из основных задач Программы определена как “выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами государственной власти”. В то же время нельзя не отметить, что основной вопрос о компетенции каждого уровня власти недостаточно проработан и слабо освещен в Программе.

В муниципальных образованиях, где глава администрации избирается населением, вопросы разработки нормативной базы стоят острее, в то время как в муниципалитетах, где мэр назначается, респонденты не отмечают ее в числе приоритетных задач. Также респонденты из органов местного самоуправления в заметно меньшей степени ориентированы на решение задач содержания и обустройства территории муниципалитета (19%), чем респонденты из органов местной власти с назначаемым мэром (36%). В то же время они более “социально ориентированы” и чаще называют социальную защиту населения в числе основных приоритетов (63%, против 50% в муниципалитетах с назначаемым мэром).

При этом надо учитывать, что большинство депутатов, участвовавших в опросе (68%), работают в представительных структурах власти не на профессиональной основе, а на общественных началах. Всего 2% опрошенных представляют органы, работающие на чисто профессиональной основе, и 29% - собрания со смешанной формой (где руководящий состав работает на профессиональной основе, а основной корпус депутатов – по совместительству с основной работой). Депутаты, работающие на общественных началах, считают социальную защиту населения и развитие производства главными задачами местного самоуправления и гораздо меньше значения придают разработке нормативной законодательной базы.

В качестве приоритетных задач Федеральная целевая программа выделяет вопросы, связанные с созданием условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, в том числе совершенствование системы налогового и бюджетного регулирования, совершенствование межбюджетных отношений, финансовое обеспечение реализуемых органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, формирование муниципальной собственности и реализацию права собственности муниципальных образований на землю.

Вся система местного самоуправления может быть дискредитирована в глазах местного сообщества при отсутствии у муниципальных служащих необходимых навыков в вопросах работы с населением. Большинство работников муниципальных структур (78%) убеждены в том, что учет инициатив населения всегда повышает эффективность муниципального управления и что органы местного самоуправления должны вести активный диалог с населением (95%) – см. табл. 7. Кроме того, 88% работников местных органов власти убеждены в том, что органы местного самоуправления должны развивать территориальные формы самоорганизации населения, а население должно непосредственно участвовать в решении муниципальных проблем через различного рода объединения жителей (ТОСы, общественные объединения, уличные и домовые комитеты и т.д.).

В основном активность местного сообщества приветствуется: 81% опрошенных экспертов согласились с утверждением, что население должно непосредственно участвовать в решении муниципальных проблем в рамках различного рода объединений жителей, развивать территориальные формы самоорганизации населения. Однако некоторые муниципальные служащие и депутаты местных органов власти не расположены к взаимодействию с населением. Эта категория, полагающая, что учет интересов населения не повышает эффективности управления и не желающая расширения участия населения в решении муниципальных проблем, относительно немногочисленна: всего 20% респондентов (против 80%) считают, что серьезное рассмотрение всех инициатив населения отвлекает органы местного самоуправления от решения оперативных проблем и снижает эффективность муниципального управления.

Федеральная целевая программа к основным задачам относит “развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления”. Включение данного направления в Федеральную целевую программу вполне обоснованно, так как большинство муниципальных служащих недостаточно четко представляют, какие профессиональные качества и профессиональный опыт, по их мнению, в наибольшей степени необходимы для эффективного руководства в области муниципального управления. Данные таблицы 8 показывают, что среди различных типов профессионального опыта, обеспечивающего эффективное управление в муниципальном образовании, большинство респондентов выбрали опыт руководства крупным предприятием (65%) и далее – опыт государственной службы (55%).

Четверть респондентов выделила в качестве наиболее полезного опыт успешной предпринимательской деятельности (25%). Опыт успешной политической деятельности выбрали как наиболее полезный 19% опрошенных. Еще меньше респондентов отметили как наиболее полезный опыт партийной или комсомольской работы (14%), хотя подавляющее большинство муниципальных управленцев имеют его за плечами.

Таким образом, в представлениях муниципальных управленцев преобладают две модели успешного руководства в сфере муниципального управления: “хозяйственная” (производственная) и “государственная” с перевесом первой, что отражает специфику муниципалитетов в России как хозяйствующих субъектов. Управленцы-политики и интеллектуалы с опытом научной работы имеют, по мнению респондентов, гораздо меньше шансов на успех в области муниципального управления.

Отрицание большинством респондентов ценности опыта партийной и комсомольской работы свидетельствует о том, что в их сознании управление в современной системе местной власти практически не ассоциируется с прежней (советской) моделью управления, в которой этот опыт играл существенную роль. С другой стороны, старый стереотип сейчас во многом подменен новой установкой на восприятие объектов муниципального управления как объектов производственных (о чем говорит значимость для респондентов опыта руководства крупным предприятием).

Здесь следует отметить классический случай расхождения “желаемого и действительного”, поскольку структура реального опыта управленческой работы муниципальных служащих выглядит следующим образом (таблица 9): более половины муниципальных управленцев (56% и 55% соответственно) имеют опыт государственной службы и партийной или комсомольской работы и лишь 21,5% имеют опыт работы в органах местного самоуправления. Реально лишь 16% муниципальных служащих имеют опыт управления крупным предприятием.

Таким образом, как уже отмечалось, можно сделать вывод о значительном несовпадении представлений муниципальных управленцев о необходимом профессиональном опыте с реальностью.

Мы уже говорили, что ход реформы местного самоуправления во многом определяется готовностью муниципальных управленцев проводить эти реформы и их профессиональной подготовкой. В этой связи целесообразно рассмотреть и выделить именно те профессиональные качества руководителя, которые в наибольшей степени определяют успешность муниципального управления.

Рассмотрим ряд профессиональных качеств, выражающих разные “модели” управленческой квалификации и, соответственно, разные “образы” профессионального руководителя в области муниципального управления: “хозяйственника”, “администратора”, “стратега”, “политика”, “дипломата”.

Неадекватная оценка профессиональных качеств руководителя связана, с одной стороны, с недостаточной квалификацией, а с другой стороны, с отсутствием опыта практической работы. Путей решения здесь несколько и, учитывая особую важность данной проблемы, комплексу мероприятий в научно-методической сфере и мероприятиям в сфере кадрового обеспечения посвящены Приложения №4 и №5 к Федеральной целевой программе. Одновременно следует отметить, что, к сожалению, вопросы, касающиеся стратегического планирования, не нашли должного отражения ни в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, ни в Федеральной целевой программе.