Как уже отмечалось, успешная реализация Федеральной целевой программы будет просто невозможной, если не учитывать все факторы, влияющие на ход реализации программы. Поэтому важно выявить основные факторы, определяющие развитие местного самоуправления на современном этапе.

Оценка работы муниципальных образований, которые, с точки зрения муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления, наиболее успешно справляются с задачей управления муниципальным образованием, позволяет выявить основные факторы, лежащие, по их мнению, в основе этих успехов.

Все большая зависимость органов местного самоуправления от решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, нашла свое объективное отражение в сознании более 30% муниципальных служащих, считающих, что реальные успехи в муниципальном управлении определяются налаженными связями с органами государственной власти субъекта Федерации или федерального уровня. По их мнению, взаимоотношения с государственной властью являются несколько более важным фактором, чем активность населения.

В условиях все большей финансово-бюджетной зависимости муниципалитетов от региональной власти, фактор наличия и налаженности связей муниципальных руководителей с органами государственной власти невольно становится одним из самых значимых. Причем данное положение представляется одинаково важным как для муниципальных служащих администраций, где мэр избирается, так и для представителей структур местной власти, где глава администрации назначается или работает по контракту. Неудивительно, что эта категория муниципальных служащих не считает, что активность местного сообщества в сколько-нибудь заметной степени определяет успех управления муниципальным образованием.

Все это говорит о том, что в абсолютном большинстве муниципальных образований до сегодняшнего дня доминирует психология не правового, а административного регулирования. К сожалению, в Федеральной целевой программе не просматривается четкая линия по изменению сложившейся ситуации. Это, впрочем, естественно, поскольку данная проблема касается не только и не столько вопросов реформирования местного самоуправления в стране, сколько относится ко всей системе организации и функционирования государственной власти.

В Федеральной целевой программе значительное внимание уделено вопросам правового и финансово-экономического обеспечения реформы местного самоуправления. Результаты исследования говорят об актуальности этого направления. К основным препятствиям, которые сдерживают социально-экономическое развитие местного самоуправления, они относят, во-первых, неурегулированность вопросов по разграничению предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления и, во-вторых, пассивность населения, его неучастие в решении местных проблем.

Главным препятствием на пути развития всей системы местного самоуправления работники структур муниципального управления называют несовершенство законодательства (общефедерального и субъектов Федерации) в сфере разделения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления (см. табл. 12). Также довольно распространено убеждение, что основным препятствием развития системы местного самоуправления является нежелание представителей органов региональной власти делиться полномочиями.

Следует также отметить, что важным препятствием на пути продвижения реформы местного самоуправления муниципальные служащие и депутаты муниципальных представительных органов считают “непонимание населением сущности местного самоуправления, отсутствие инициативы”. По их мнению, развитие местного самоуправление тормозит именно отсутствие поддержки “снизу”.

Таблица 12 показывает, что сегодня на первый план выходят вопросы совершенствования законодательства в области местного самоуправления. Это отражено в Федеральной целевой программе. Не менее важно также как можно скорее решить вопросы, связанные с разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. И здесь еще раз следует подчеркнуть, что без проведения широкой разъяснительной работы с населением по осознанию сути и роли местного самоуправления невозможно серьезно говорить ни о проведении муниципальной реформы, ни о формировании гражданского общества.

Становление реального местного самоуправления предполагает активное участие населения в решении вопросов местного значения. Именно местное самоуправление выражает интересы жителей (местного сообщества) и подконтрольно ему. Однако, как мы видим, за годы реформ население так и не стало активным участником местного самоуправления, да и сами муниципальные чиновники достаточно пессимистично оценивают реальность учета в практической работе инициатив населения. Проблема эта очевидна, и в Федеральной целевой программе прямо говорится о необходимости “создания условий для формирования в муниципальных образованиях структур гражданского общества, способствующих участию населения в осуществлении местного самоуправления”. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть практику взаимодействия органов местного самоуправления с населением муниципальных образований.

Следует отметить, что хотя муниципальные служащие и депутаты представительных органов местного самоуправления всемерно подчеркивают необходимость взаимодействовать с населением, они достаточно низко оценивают реальное влияние местного сообщества как на общую ситуацию, так и на принятие решений в своем муниципальном образовании. Сегодня в муниципалитетах сложилась такое положение (62% опрошенных считают его доминирующим), когда жители не оказывают какого-либо значимого влияния на процесс принятия решений органами местного самоуправления (см. табл. 13).

Однако именно для сотрудников органов местного самоуправления с выборным главой муниципалитета более характерно недовольство готовностью населения участвовать в решении муниципальных проблем (этой точки зрения придерживается почти 62%), в то время как в муниципалитетах с назначаемым главой администрации только 49% считают, что население не готово принимать участие в решении муниципальных проблем.

Одновременно необходимо отметить, что если муниципальные чиновники склонны считать, что население относится с доверием к местной власти и готово к участию в управлении муниципальным образованием, то депутаты представительных органов местной власти настроены более сдержанно и в этом скорее сомневаются. При этом депутаты-профессионалы настроены более пессимистично, чем их коллеги, работающие на общественных началах: работающие на постоянной основе депутаты гораздо больше сомневаются в том, что население доверяет органам местного самоуправления.

Как мы уже отмечали, невозможно провести реформы в области местного самоуправления, если муниципальные служащие и депутаты представительных органов местного самоуправления не станут активными проводниками этих реформ. В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос, как они оценивают ход реформы местного самоуправления, какие факторы выделяют в качестве определяющих успех или неуспех реформы местного самоуправления, как видят перспективы хода реформы местной власти.

Муниципальные служащие и депутаты представительных органов местного самоуправления отмечают, что как в самих муниципальных образованиях, так и в области муниципального управления за последние несколько лет произошли реальные позитивные изменения.

Таблица 15. Как Вы считаете, произошли ли за эти годы реальные изменения в системе и методах управления Вашего муниципального образования?

Трансформируются система и методы управления муниципальными образования. Это подтверждают 78% муниципальных управленцев, причем изменения, по их мнению, носят в целом позитивный характер и большинство (69%) сотрудников муниципальных структур считают, что эффективность деятельности местных органов власти повысилась.

Таблица 16. По Вашему мнению, повысилась ли за это время (с 1995 года) эффективность деятельности местных органов власти?

При реализации Федеральной целевой программы необходимо обратить внимание на тот факт, что оценка хода реформы существенно различна у представителей структур исполнительной и представительной местной власти. Работники исполнительной власти местного уровня гораздо чаще оценивают ход реформы как динамичный и эффективный, они же чаще указывают на различные изменения, происходящие в ходе реформы. Заметим, что они в два раза чаще, чем работники представительной власти, отмечают, что в ходе реформы усилилось взаимодействие местного сообщества и муниципальной власти. В то же время большинство депутатов представительных органов местного самоуправления (72%) так не считают.

Таблица 17. Если Вы считаете, что изменения произошли, не могли бы Вы указать, в чем конкретно они выразились?

На первое место по значимости вышел “объективный фактор”, а именно: устойчивая экономическая ситуация в муниципальном образовании и наличие хорошей ресурсной базы.

На второе место с небольшим отрывом от первого вышел “субъективный фактор”, подтверждающий мнение о большой зависимости успеха муниципального управления от личных качеств руководителей органов местного самоуправления.

На третьем месте оказался фактор, связанный с наличием благоприятных нормативно-правовых условий в данном субъекте Федерации, которые являются важной предпосылкой для развития системы местного самоуправления на местах. И только затем следует фактор наличия эффективной системы муниципального управления в данном муниципальном образовании, уступивший по важности фактору “субъективному”.

Исследование показывает, что взаимоотношения между местной властью и органами власти субъекта Федерации вряд ли являются тормозом для развития местного самоуправления. Однако муниципальные служащие из муниципалитетов как с избранным, так и с назначаемым мэром одинаково оценивают важность благоприятных отношений с государственной региональной властью. Одновременно следует отметить, что наметившаяся в последнее время тенденция к ликвидации выборности глав муниципальных образований и переход к назначению глав местных администраций органами государственной власти субъекта Федерации может не только кардинальным образом изменить взаимоотношения местной и региональной власти, но и существенно изменить суть всей реформы местного самоуправления.