Федерализм как фактор европейской интеграции

УВЕ МЮЛЛЕР
генеральный секретарь Римского клуба

• Глобализация рынков и сети международного бизнеса, обладающие высокой гибкостью, мобильным капиталом, эффективными менеджментом и технологиями, в значительной степени снижают способность государства оказывать влияние на экономику
• ЕС является союзом регионов, вынужденных стать конкурентами
в силу разработки своего специального профиля
• Граница между Россией и ЕС не должна быть препятствием для сотрудничества в области экономики, технологий и культуры

Вопрос об эффективности государственного устройства в истории человечества всегда был и остается жизненно важным. Ответы на него давались в зависимости от философии, которую исповедывали управляющие структуры и политические партии, их связи с историей и культурой общества. А какие выводы относительно эффективного государственного устройства можно сделать, если учесть вызовы, с которыми нам пришлось столкнуться сегодня?

Новая экономика –
движущая сила интеграции

Граждане вправе ожидать от политиков широкого диапазона “услуг”, позволяющих обеспечивать высокое качество жизни и безопасность населения, гарантировать индивидуальную свободу, социальное и экономическое благополучие народа, устойчивое развитие, образование и целостность культуры.

Если государство попытается жить по таким стандартам, то оно неизбежно столкнется с несколькими проблемами. Одна из них – увеличение объема общественных услуг, достигнутое благодаря обещаниям политиков в поисках голосов избирателей. Высокая доля ВНП (до 60% в благополучных северных европейских странах) поглощается общественным сектором, 2/3 которого расходуются на социальное обеспечение, что неизбежно дополнительным грузом ложится на экономику и не удовлетворяет потребностей граждан.

Для преодоления этой диспропорции во многих странах развернулись оживленные дебаты о преобразовании общественного сектора. Цель этой трансформации в том, чтобы, во-первых,  сделать более эффективной деятельность политиков при наименьших общественных затратах, во-вторых, повысить ответственность гражданского общества при снижении роли государства в социальной защите населения. Актуальность решения этой проблемы возрастает благодаря ускорению процесса глобализации, которая оказывает дополнительное давление на “традиционных” политиков.

Глобализация рынков благодаря мощным потокам информации и новым технологиям средств связи усиливает конкуренцию и ускоряет перемену в социально-экономических структурах. В результате возникают новые риски и задачи, особенно в сфере социального обеспечения, открываются широкие возможности для проведения рискованных операций и развития творческих способностей человека. Информационные технологии используются не только в рамках большого бизнеса, но все больше в среднем и малом предпринимательстве. Обладая высокой гибкостью, мобильным капиталом, эффективными менеджментом и технологиями, сети международного бизнеса в значительной степени снижают способность государства оказывать влияние на экономику. При этом чем меньше государство, тем слабее его воздействие на хозяйственные процессы.

Экономические структуры теперь развиваются в новом региональном пространстве, не обращая внимания на национальные границы. Это позволяет им быть движущей силой, стоящей за спиной процесса европейской интеграции. В рамках ЕС – пока это единый рынок, на котором 2/3 всех трансграничных сделок стран-членов (товары, услуги, капитал, ноу-хау, технологии) привязаны друг к другу. Больше не существует экономики отдельных государств. Если политики хотят вновь обрести какой-либо контроль над рыночными силами, то это можно сделать в большей или меньшей степени только в рамках европейского сообщества. Но эта контролирующая роль возможна лишь на этапе выработки рамок рыночных процессов. Потому что все возрастающие размеры, сложность и динамика общего рынка практически не позволяют управлять им непосредственно.

Такая ситуация дает мощный импульс для ужесточения конкуренции районов и регионов в рамках ЕС и на глобализированных рынках. Если разработка правил конкурентной игры в рамках европейского экономического сообщества принадлежит Брюсселю, а глобальное законодательство должно приниматься в рамках международных учреждений, главным образом в структурах ООН, то регионам, которые являются решающими независимыми игроками на укрупненных рынках, потребуется эффективное региональное политическое руководство, настроенное на разработку благоприятных условий для развития отдельных субъектов федерации и повышения их конкурентоспособности. Все это тесно связано с телекоммуникационными возможностями, показателями энергетического сектора, качеством людского капитала и культурного наследия общества.

В этой связи глобализация одновременно означает и регионализацию. В глобальной экономике, безусловно, сохранятся сети, но их эффективность будет напрямую зависеть от гибкости. Поскольку все рынки являются локальными из-за своего разнообразия по культуре и менталитету и диверсификация рынков возрастает по мере повышения социально-экономического уровня развития стран, глобальным игрокам придется реагировать на вызов, связанный с увеличением диверсификации. Глобализация не обязательно должна приводить к созданию мира единообразия. Грядущие десятилетия могут продемонстрировать, что сосредоточение деловой активности на привлекательном региональном рынке обернется более прибыльным делом, чем активность в планетарном масштабе. Остается также открытым вопрос о том, будут ли ограничены размеры мегаслияний или им не станут устанавливать предел по той причине, что руководители этих экономических сообществ посчитают такое ограничение препятствием для развития глобальных рынков.

Федерализм в Германии –
продукт истории

Удобной площадкой для такой наднациональной игры может стать и такое государство, как ФРГ. С учетом ее федеральной структуры в отличие от стран с централизованным управлением она, видимо, лучше подготовлена для этой цели.

В силу своего географического расположения в самом центре Европы и геополитического веса, Германия всегда рассматривалась соседями в качестве потенциальной угрозы; поэтому в их общих интересах было недопущение создания мощного германского рейха. И только Бисмарку удалось сформировать сложную сбалансированную европейскую систему противодействующих сил, позволившую германскому государству, хотя и с опозданием, стать таким образованием, к которому с терпением отнеслись в семье главных европейских держав. Однако эта чувствительная система не была застрахована от различных вызовов со стороны усиливавшегося национализма, культурного и идеологического антагонизма, экономического соперничества и социальных взрывов. В конечном счете это привело к первой и второй мировым войнам с разрушительными последствиями для Европы, которые до сих пор окончательно не преодолены.

В конце 40-х годов этот фактор оказался в центре внимания, когда из-за усиления холодной войны западные державы кровно были заинтересованы в возрождении и стабилизации надежного партнера в “своей” части Германии. Провинциальному государству была придана федеральная структура, что умерило опасения европейских соседей, переживавших страх перед возможностью возрождения германского рейха. Федеральная структура, а затем и развивающийся процесс европейской интеграции, сокративший возможности национальной политики, смягчили и неожиданное объединение восточных и западных земель. Берлин – эта новая старая столица Германии уже не ассоциируется с кошмаром “германской опасности”, тем более что все великие проекты разрабатываются и принимаются в Брюсселе или Страсбурге, а не в национальных столицах.

Каковы результаты германского федерализма?

Философия, положенная в основу федерального государственного устройства, помимо идеи балансирования мощи и сохранения свободы содержит внутреннее понимание, что принцип взаимопомощи во все усложняющемся мире является адекватным инструментом принятия эффективных решений. Другими словами, проблемы должны решаться на том уровне, на котором главенствующими являются интересы и компетентность. Федерализм наделяет силой и авторитетом региональных и местных политиков, открывая тем самым возможности для конкуренции в рамках одной страны. Это неизбежно приводит к неравенству, представляющему собой явление с положительным и отрицательным знаками. Со знаком плюс оно служит одним из стимулов конкуренции и развития, а со знаком минус – представляет силу, разделяющую и дестабилизирующую общество. Вопрос лишь в том, как долго федерализм может играть творческую, стимулирующую роль. Но ответ на него может дать само общество, от которого зависит предел согласия с определенной степенью неравенства.

Поскольку благополучное государство в противостоянии свободы и равенства предпочитает последнее, в Германии в качестве главной силы укреплялась центральная власть, а федеральные положения стали использоваться для уравнивания законодательства. В этой связи федеральные земли отказались от своей автономии и в основном утратили способность формулировать политику и разрабатывать собственный курс. Правительства земель, образующие вторую палату федерального парламента – бундесрат, одобрение которых необходимо для принятия многих важных федеральных законов, в большей или меньшей мере превратились в федеральных игроков. Из-за частого уклонения членов бундесрата от ответственности или внесения неясности в обсуждавшиеся вопросы нарушалась сама идея федерализма, сдерживались творческие силы конкуренции, что также приводило к непрозрачности системы финансовых сделок в рамках государственного (общественного) сектора. В этой огромной массе схем перераспределения уже невозможно проследить, кто платит, а кто получает выгоду. Такая неопределенность и безответственность увеличивает пустую трату государственных финансовых ресурсов, способствуя тем самым политической иммобильности и неэффективности как одной из основных причин все большего недовольства граждан действиями политиков.

Выдвижению на первый план вопроса об оживлении федеральных структур в Германии способствовало усиление европейской интеграции. Для большинства государств континента углубление интеграционных процессов означало исчезновение границ между соседями и создание единой экономической сети и сетей внутри общества. В крупных странах эту работу взяли на себя регионы, вынужденные определять свои собственные интересы по новым экономическим параметрам, уже не вмещающимся в рамки так называемой национальной солидарности. Например, Северный Рейн-Вестфалия – самая мощная из земель Германии имеет много общих интересов со своим ближайшим соседом на другом берегу Рейна – Нидерландами. Другая германская земля Бавария расположена далеко на юге ФРГ, поэтому голландский порт Роттердам для нее ближе и в экономическом отношении более важен, чем немецкие порты Бремен и Гамбург. Подобная же ситуация сложилась и в других частях Европы. Поэтому в основном Европейский союз стал союзом регионов, вынужденных превратиться в конкурентов.

Особенно большие трудности регионализация создает в тех государствах, где сильна традиция централизованного правления. Политической элите, сконцентрированной в национальной столице, приходится уступать свои властные позиции, что вообще является весьма болезненным процессом. Существуют опасения утраты национальной целостности как единства индивидуальности – Европа все еще рассматривается в исторических рамках Европы наций. В этой аргументации забывается тот факт, что национальное государство в Европе является продуктом конца XVIII и XIX вв. До того времени на европейской политической, экономической и культурной сценах были в основном децентрализованные, диверсифицированные структуры, объединенные в общей западноевропейской культуре. Это означает, что в европейской истории и традициях существует огромное множество плодотворных корней, стимулирующих и поддерживающих осуществляющийся процесс европейской интеграции. Шансов остановить глобализацию нет. Те возможности, которые предоставляют современные информационные и коммуникационные технологии для доступа к товарам, услугам и капиталу, технологиям и информации на глобальном уровне, настолько привлекательны и убедительны, что не использовать их нельзя.

Это не означает, что играющие в эту игру во имя своей собственной выгоды на стороне спроса не критикуют глобализацию тогда, когда они уже со стороны предложения как предприниматели страдают от конкуренции или как служащие опасаются возможности потерять работу из-за изменений в структурах занятости.

Но движущей силой рынков является спрос, поэтому иного выхода нет. И, следовательно, нет альтернативы передаче регионам части обязанностей и функций федеральных органов власти. Поэтому страны, традиционно управляемые централизованно (Великобритания и Испания), предприняли смелые шаги в этом направлении. Равно как и Польша, стоящая на пороге вступления в ЕС, понимает, что она должна предоставить право регионам.

Уроки для России

Существуют ли уроки, которые следует извлечь Российской Федерации для своего устойчивого развития из опыта, накопленного Германией как федерального государства в ходе глобализации и европейской интеграции? Ведь России самой пришлось столкнуться с проблемами глобализации.

Думается, такие уроки есть. Даже будучи гигантом с точки зрения географических размеров и обилия природных ресурсов России приходится интегрировать свои нарождающиеся экономические структуры в мировые рынки. США также со своим статусом экономической и технологической супердержавы все больше зависят от глобальной сетевой системы. Так, для России необходима политика гласности, открытости и сотрудничества, что позволит установить тесные связи с внешним миром. Данным процессом нельзя управлять эффективно из Москвы. Провинциям должно предоставляться право самим принимать решения, касающиеся регионального развития. Те огромные задачи, с которыми сталкивается Россия в процессе преобразований, в любом случае требует мобилизации и наделения полномочиями гражданского общества. Для устойчивого функционирования необходимы инициативы и участие всех слоев и организационных структур общества сверху донизу. В этой связи первостепенная задача правительства – создание благоприятных условий для деятельности гражданского общества. В таком контексте наиболее важным является претворение в жизнь неуклонной нормы права.

Совершенно ясно, что революция произошла в умах политической элиты России, привыкшей к центральному правлению и изоляционистскому взгляду на внешний мир. Но мы не должны забывать, что за короткий период перед первой мировой войной царская Россия, хотя и с большим опозданием, открылась для притока иностранных инвестиций и технологий, проложив тем самым дорогу для промышленной революции, которая вывела Россию на пятое место среди современных промышленно развитых государств. Почему бы не продолжить эту традицию в нынешних условиях?

Открытость и гласность означают для России более тесное сотрудничество с ЕС, который в ближайшие 20 лет за счет расширения на восток станет ее непосредственным соседом. Будет много трудностей и препятствий, которые предстоит преодолеть на этом пути, но экономические силы вынудят европейцев завершить формирование ЕС, создав тем самым экономическую основу для принятия важных решений во имя обеспечения устойчивого будущего Европы.

Россия должна проявить живой интерес к завершению этого процесса в рамках ЕС: на ее западных границах будет мир и стабильность, у нее будет привлекательный и мощный партнер для взаимовыгодного сотрудничества. Поскольку ЕС является не только общим рынком, но и стремится к созданию политического союза, то присоединения России к ЕС в качестве полноправного члена не следует добиваться. Такой шаг не был бы в интересах ни одной из сторон. Россия, простирающаяся от Центральной Европы до Дальнего Востока, является субъектом, не вписывающимся в рамки ЕС. Но, как уже упоминалось выше, граница между Россией и ЕС не должна служить препятствием для тесных связей и сотрудничества в области экономики, технологии и культуры. У Европы должен быть жизненный интерес к стабильной, процветающей и устойчивой России как соседа и партнера по общей ответственности на глобальном уровне.

Опыт европейской интеграции показывает, что процветающей страной Россия может стать только тогда, когда мобилизует свой значительный экономический потенциал и трудовые ресурсы, создаст децентрализованные и региональные политические структуры, расчищающие дорогу для инновационной и творческой конкуренции. На этом пути ее должен вдохновлять и поощрять пример Европы и США с их эффективными федеральными структурами.

Понятно, что эти выводы контрастируют с тенденциями последнего времени, развитием событий в России, направленных на укрепление центральной власти. Учитывая трудную ситуацию, Россия в процессе преобразований сталкивается с отсутствием экономической и политической стабильности; такая ситуация с точки зрения традиционных шаблонов и схем объяснимо. Но стабильное и устойчивое развитие страны нельзя навязать командой из центра, он должен идти снизу, как это показывает пример европейской интеграции. Эта цель может быть достигнута только на основе взаимного доверия центра и периферии, правительства и гражданского общества, которое и создаст благоприятный климат для плодотворного сотрудничества.