Взаимосвязь бюджетной и налоговой политики государства

ОЛЬГА ЕЛАНЧУК
старший научный сотрудник Института макроэкономических исследований
при Министерстве экономического развития и торговли РФ

• Фундамент успешной бюджетной политики – не формальное устранение дефицита бюджета, а разрешение порождающих его проблем
• Для перевода российской экономики в режим устойчивого роста необходима либеральная налоговая реформа, направленная на снижение налогового бремени производителя и обеспечение равных возможностей для предпринимательской деятельности
• Изменения налоговой системы должны проводиться в рамках уже сложившейся общей концепции налогообложения

Ситуация в России характеризуется сегодня недостаточно эффективным использованием макроэкономических регуляторов, в том числе бюджетно-налоговых инструментов, в процессе капитализации финансовых ресурсов и стимулирования активности хозяйствующих субъектов. Сбалансированные бюджеты на 2000 и 2001 гг. являются не столько следствием продуманной бюджетно-налоговой политики и промышленного роста, сколько результатом действия экзогенных внешних факторов –повышения мировых цен на нефть и заниженного курса национальной валюты. Достигнутый в 1999 и 2000 гг. первичный профицит консолидированного бюджета пока еще преждевременно рассматривать как устойчивый.

Размер доходной части бюджета, как известно, в значительной мере зависит от двух величин – совокупного объема и структуры налогового бремени, а также величины налоговой базы, которая в свою очередь определяется количеством, размерами и эффективностью функционирования платежеспособных экономических агентов. Поскольку налоговое бремя в период трансформационных преобразований превышало возможности хозяйствующих субъектов, лишая их стимулов к развитию и воспроизводству, границы налоговой базы в 1991-2000 гг. оставались крайне узкими. Развитие, если и имело место, то только в рамках теневого сектора. Налоговая система поощряла утечку капиталов за рубеж, являясь существенным (хотя и не единственным) фактором формирования неблагоприятного инвестиционного климата.

В настоящее время экономика находится в удобной для налогово-бюджетного реформирования точке, поскольку благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура цен на энергоносители и еще не исчерпанный до конца потенциал заниженного валютного курса обеспечивают достаточную свободу маневра для необходимых изменений.

Сбалансированный бюджет – за и против

Равновесный бюджет – редкое явление в мировой практике, поскольку его дефицит, как и профицит, зависят не только от государственной политики в области расходов и налогообложения, но и уровня хозяйственной активности. Достижение бюджетного равновесия возможно только в отдельные моменты. Точка пересечения бюджетных доходов и расходов представляет собой некий центр, вокруг которого в определенном диапазоне осуществляется колебание их разницы. В общем случае профицит бюджета является функцией доходов, однако на его величину непосредственное воздействие наряду с подоходными налогами оказывают и государственные расходы. Их увеличение сокращает соответствующим образом профицит, но это сокращение частично компенсируется за счет увеличения налогов, поскольку рост госзакупок приводит к повышению доходов в результате действия положительного процесса мультипликации.

Анализируя уровень бюджетного дефицита (профицита) с целью выработки рациональной налогово-бюджетной стратегии, нужно учитывать степень активности хозяйствующих субъектов, а также этап цикла, который проходит экономика. Например, бюджетный дефицит может быть вызван как экспансионистской политикой государства, так и спадом экономической активности и сокращением налоговых поступлений. В первом случае методом борьбы с ним могла бы стать программа сокращения государственных расходов, во втором –фискальная политика, способствующая росту.

При оценке состояния бюджета необходимо сравнивать фактический бюджетный профицит в данный момент с его величиной при полной занятости. Наличие и размеры разницы между этими показателями будут указывать на присутствие и глубину спада.

Сегодня бюджетный дефицит не редкость и для рыночных экономик стран Запада. Однако если в послевоенный период он использовался как активный инструмент фискальной политики, как способ увеличения совокупного спроса, то в настоящее время главная его причина – непропорциональное повышение социальных расходов.

При мягких формах осуществления денежно-кредитной политики рост бюджетного дефицита является стимулом развития инфляции, поэтому его высокий уровень ассоциируется, как правило, с высокими темпами инфляции. Современный этап развития рыночных экономик характеризуется появлением новой тенденции. В ряде стран Запада (Италии, Бельгии и др.) периодически фиксируется сочетание низких темпов инфляции с высоким уровнем бюджетного дефицита. Причина этого – чрезмерное разбухание социальных расходов.

Отказ от эмиссионного финансирования бюджета, которое, по сути, является локомотивом инфляции, ставит перед государством проблему поиска иных источников, среди которых основное место занимают заимствования – внутренние либо внешние. Выбор источника дефицитного финансирования зависит от конкретных целей государственного регулирования на данном этапе, однако всем им присущи существенные отрицательные черты, и использование любого из них в течение длительного времени чревато опасностями для национального хозяйства.

Так, эмиссионное финансирование приводит к росту инфляции, заимствование на внутреннем и внешнем финансовых рынках – к накапливанию государственного долга и увеличению доли бюджетных средств, направляемых на его погашение и обслуживание.

Покрытие бюджетного дефицита за счет внутренних неинфляционных источников (займов у населения и финансовых структур) может какое-то время давать положительный стабилизирующий эффект для экономики, но имеет скрытые недостатки (например, сужение границ внутреннего спроса), приводящие в перспективе к разрушительным последствиям. Длительное применение этого механизма вызывает переориентацию денежных потоков на финансовые рынки краткосрочных государственных обязательств, а, следовательно, обескровливание реального сектора, снижение привлекательности кредитов для экономики и рост ссудного процента.

В настоящее время большинство стран пытается так или иначе сбалансировать свои бюджеты при одновременном росте доли государственных расходов в ВВП. При этом незначительный бюджетный дефицит по-прежнему рассматривается в качестве фактора экономического роста.

Вопросы выработки системы мер по бюджетно-налоговому регулированию традиционно являются предметом острых дискуссий практически для любой страны. Наиболее эффективной и перспективной мерой считаются снижение общего уровня налогообложения и стимулирование расширения налоговой базы. Однако эта мера, столь популярная у населения, не всегда находит понимание и поддержку со стороны правительств. Ее принятие, как правило, означает некоторое сокращение государственных расходов, что трудно осуществимо в современных условиях, поскольку на правительствах лежит груз социальных обязательств.

Альтернативный путь – увеличение государственных расходов за счет контролируемой денежной эмиссии, которую необходимо направлять на финансирование высокотехнологичных “прорывных” инвестиционных проектов, способных дать экономике новые импульсы к росту. Наконец, теоретически еще одним способом может стать рост налогового бремени при неизменном уровне государственных расходов, но в этом случае жизнеспособной остается только та часть экономики, которая уходит из-под пресса. Бюджет же получает в виде налогов меньшую величину, чем та, которая собиралась бы при более низком и щадящем уровне налогообложения.

Сокращение бюджетного дефицита ведет к последующему снижению процентных ставок, создает лучшие условия для привлечения капитала в экономику, а установление налогового бремени на более низком уровне стимулирует рост как потребления, так и инвестиций.

Однако сам по себе бюджетный дефицит не всегда выступает как безусловное зло, с которым надо бороться любыми средствами, поскольку его формальное устранение путем денежной эмиссии или чрезмерного сокращения государственных расходов без учета реальных потребностей экономики чревато отрицательными последствиями. В то же время сбалансированный бюджет или бюджет, сформированный и выполняемый с профицитом, не всегда являются признаком здоровой, динамично развивающейся на основе внутренних резервов экономики, а могут быть результатом действия внешних факторов.

Для сильной экономики, успешно реализующей потенции к росту, допустимо в определенных пределах наличие бюджетного дефицита (до 3% ВВП). При таком его размере часто отмечаются устойчивая положительная динамика темпов экономического роста, снижение ставки ссудного процента, увеличение положительного сальдо внешнеторгового баланса, сокращение темпов инфляции.

Фундаментом успешной бюджетной политики должно быть не просто формальное устранение бюджетного дефицита, а разрешение порождающих его проблем посредством формирования благоприятной инвестиционной и конкурентной среды, снятия препятствий для повышения экономической активности хозяйствующих субъектов. Необходимо осуществлять комплекс мероприятий, которые, с одной стороны, стимулировали бы приток денежных ресурсов в госбюджет, а с другой, создавали бы предпосылки для постепенного сокращения государственных расходов путем передачи рынку тех секторов национального хозяйства, которые могут функционировать более эффективно без государственного вмешательства.

Основные направления реформирования бюджетно-налоговой системы

В России преодоление бюджетного кризиса и его последствий до недавнего времени представлялось практически неразрешимой задачей из-за возникающего порочного круга – необходимости принятия сбалансированного бюджета при невозможности резкого сокращения государственных расходов и постоянно сужающейся налоговой базе.

Переломным моментом, как это ни парадоксально на первый взгляд, явился финансовый кризис 1998 г. Хотя последствия его для экономики были крайне тяжелыми (увеличение государственного долга, высокая инфляция, кризис банковской системы и системы внутренних государственных обязательств), девальвация рубля привела к резкому росту эффективности экспорта, а также повышению конкурентоспособности продукции отечественного производства за счет снижения долларовых цен. Это не могло не сказаться положительно на внутренней производственной динамике, возникло оживление, потенциал которого за два прошедших года еще не исчерпан.

Вторым благоприятным внешним фактором стало позитивное движение цен на мировом рынке нефтепродуктов, высокая конъюнктура мировых цен на нефть, валютные поступления от продажи которой являются существенным источником формирования расходной части госбюджета.

Сегодня важно оперативно использовать сложившиеся внешнеэкономические условия для закрепления успеха и перевода экономики в режим устойчивого роста. Для этого, на наш взгляд, необходимы следующие меры:

• либеральная налоговая реформа, направленная на последовательное снижение налогового бремени для производителя;

• обеспечение действительно равных возможностей для ведения предпринимательской деятельности;

• формирование правового поля, гарантирующего защиту производителя и упрощенный порядок взаимодействия с административными органами государственного управления;

• снижение процентной ставки и создание благоприятных условий для инвестирования.

Впервые за годы реформ некоторые из этих мер стали частично реализовываться на практике. Произошли реальные подвижки в величине и структуре налогового бремени. С начала 2001 г. вводится единая ставка подоходного налога на уровне 13% одновременно с увеличением налогооблагаемого минимума, в который будут включаться расходы на образование и лечение. Взамен выплат во внебюджетные фонды будет функционировать единый социальный налог. Заметно снизилась ставка рефинансирования.

Вместе с тем говорить о закреплении положительных тенденций в экономике пока еще рано, для этого нужны реальные шаги государства по проведению эффективной макроэкономической стратегии.

Как известно, инфляция 1998 г. упростила процесс исполнения бюджета на 1998 г., поскольку расходы остались на прежнем уровне, а доходы во второй половине года возросли на величину инфляционного налога. Доля импорта в структуре потребления начиная с 1998 г. постоянно снижалась, в то время как доля товаров собственного производства возрастала. Однако потенциальные возможности расширения производства натолкнулись на сузившиеся границы платежеспособного спроса, поскольку реальные расходы населения в результате девальвации резко упали. Поддержать наметившиеся позитивные сдвиги должна была налоговая реформа, но в тот период правительству не хватило политической воли для ее осуществления.

Либеральная налогово-бюджетная реформа, предусматривающая упрощение налоговой системы и смягчение налогового бремени, имеет противников во многих властных структурах, в частности в регионах, и их позиции по-прежнему сильны.

Достаточно вспомнить длительную и упорную борьбу руководителей регионов против отмены налогов с выручки предприятия, лишь сравнительно недавно завершившуюся не в их пользу. Не секрет, что налоги с оборота являлись стабильным и заметным источником формирования региональных бюджетов, достигая в совокупности 4% выручки предприятия. В зависимости от уровня рентабельности к себестоимости такой процент выручки может составлять любую долю прибыли и даже перекрывать ее. В отличие от прибыли выручка гораздо труднее поддается сокрытию, и такие налоги с фискальной точки зрения представляют лакомый кусок для руководителей регионов. Что же касается производителей, то эти налоги, как и налоги на фонд оплаты труда, являются для них наиболее разорительными, и предприниматели находили способы уклоняться от их уплаты.

Чтобы создать действительно привлекательный для производителей налоговый климат, нужно радикально изменить налоговый режим в сторону уменьшения совокупного уровня налогового изъятия и упрощения процедуры уплаты налогов. Только после этого можно, на наш взгляд, требовать повсеместного и неукоснительного исполнения налоговой дисциплины. Важным моментом являются налоговая амнистия на весь период действовавшего до настоящего момента налогового законодательства и гарантии неприменения механизма обратной силы закона в области налоговых правоотношений.

Разумно жесткая финансовая политика и контроль над расходами необходимы для достижения стабилизации. Фактически это означает укрепление финансовой дисциплины, достигнутое на основании некоего общественного консенсуса, в основе которого лежит создание устойчивого правового поля, обеспечивающего оптимальное сочетание интересов граждан и как налогоплательщиков и как потребителей общественных благ, предоставляемых государством на базе государственного бюджета. Интересы государства в этой схеме присутствуют опосредовано, поскольку рациональным образом формируя и распределяя общественные блага, оно оптимальным способом решает и стоящие перед ним макроэкономические задачи.

По-прежнему актуальной остается проблема разработки рациональной системы бюджетных отношений между уровнями власти на принципах бюджетного федерализма, что особенно важно в контексте усиления властной вертикали.

В серьезной корректировке нуждается механизм распределения и использования источников доходов региональных бюджетов. Существующий порядок зачисления налогов сначала на счета федерального бюджета и последующего использования их с большим опозданием для взаимных расчетов является громоздким и малоэффективным. Необходимо искать более простые и логичные процедуры взаимодействия. Реформирование бюджетной системы, на наш взгляд, нужно проводить в направлении возрастания финансовой самообеспеченности регионов, совершенствования доходной базы региональных бюджетов.

Методология бюджетно-налогового территориального управления призвана давать ясные ответы на следующие вопросы: какой должна быть степень централизации бюджетных ресурсов в федеральном бюджете и от каких факторов она зависит в конкретный период; на что следует направить в данный момент вектор бюджетной политики (выравнивание уровней или точечное эффективное развитие); каково целесообразное соотношение региональных и федеральных источников доходов бюджетов субъектов федерации. Кроме того, механизм бюджетно-налогового федерализма должен обеспечивать единство проводимой на территории страны бюджетной и налоговой политики, устойчивость и надежность межбюджетных связей, трансфертов и финансовых регуляторов.

К числу важнейших черт бюджетно-налоговой системы относятся стабильность и предсказуемость, позволяющие планировать хозяйственную деятельность, правильно оценивать эффективность принимаемых решений на текущий момент и перспективу.

Представляется, что в области налогового регулирования упор следует сделать помимо снижения ставок и сокращения общего числа налогов на двух основных моментах: во-первых, на реальном выравнивании условий хозяйствования во всех сферах деятельности, что потребует, видимо, некоторой дифференциации ставок в зависимости от конкретного экономического сектора; во-вторых, на совершенствовании базы налогообложения по всем основополагающим налогам. К их числу относятся налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц, акцизы, налоги на имущество, платежи за ресурсы и землю.

Часть налогов, например, налог с продаж, целесообразно, на наш взгляд, отменить, остальные должны быть просты в расчетах и необременительны для экономических агентов.

В заключение отметим, что радикальный пересмотр российской налоговой системы с целью изменения основных принципов ее функционирования и состава налогов, по нашему мнению, недопустим. Она нуждается в серьезных изменениях частного характера в рамках уже сложившейся концепции налогообложения.