Жилищно-коммунальная реформа в условиях массовой бедности населения

ЕЛЕНА РУМЯНЦЕВА
доктор экономических наук, проректор Государственной академии
повышения квалификации и переподготовки кадров для строительства
и жилищно-коммунального комплекса РФ

• Сегодня реформирование ЖКХ необходимо рассматривать
в контексте проблемы преодоления бедности
• Наиболее быстрыми темпами внедряются механизмы перекладывания тягот финансирования ЖКХ на плечи граждан
• Следование по линии наполнения госбюджета любой ценой не даст желаемого результата: страна не может стать богатой при беднеющем населении

Вопрос о жилищно-коммунальной реформе в настоящее время является одним из наиболее острых. Он затрагивает интересы как физических, так и юридических лиц. После продуктов питания жилищно-коммунальные услуги занимают второе место в структуре расходов подавляющего большинства граждан России. По состоянию на март 2002 г., в качестве порогового значения для выплаты субсидий в рассматриваемой сфере в среднем по стране установлена норма 19% расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. По регионам этот показатель колеблется от 12% (в Ленинградской области) до 22% (в Воронежской и Ивановской областях и еще 32 регионах).

Из сказанного видно, жилищно-коммунальная реформа сегодня несет не только экономическую, но и социальную нагрузку. Она напрямую связана с проблемой бедности. Именно с позиции интересов населения следует в первую очередь рассматривать приоритеты изменения экономических отношений в данной сфере.

Жилищно-коммунальная реформа с позиции интересов населения

Переход от централизованно-плановой к рыночной системе хозяйствования осуществлен с немалым числом ошибок: среди них поспешная либерализация цен и приватизация, устранение государства от финансовой поддержки ряда нуждающихся отраслей, неоднократное обесценение сбережений граждан и т.п. В результате благосостояние россиян резко упало. По данным отечественных средств массовой информации, от 35 до 85% населения оказались за чертой бедности. По оценкам Всемирного банка, этот показатель в нашей стране в 2000 г. составлял примерно 40%.

Бедность означает не только маленькие доходы, но и низкий уровень образования, недостаточное питание, плохое здоровье и многое другое. В частности, в докладе Всемирного банка о мировом развитии в 2000-2001 гг. “Борьба с бедностью” в это понятие включается также бессилие перед обстоятельствами и отсутствие права голоса, ощущение беззащитности и страха. Все параметры бедности, несмотря на разноплановость, тесно взаимодействуют между собой.

В то же время бороться с бедностью можно не только комплексно, но работая и по отдельным направлениям – образованию, здравоохранению, социальной защите населения, ЖКХ и т.д. Проблема в том, чтобы сформулировать реальные цели и научно их обосновать, определить систему показателей для диагностики состояния бедности и мониторинга реализации программ, а также провести соответствующую оценку результатов.

Таким образом, сегодня реформирование жилищно-коммунальной сферы необходимо рассматривать именно в контексте более общей проблемы – преодоления бедности, контуры которой пока даже не обозначены в официальных документах.

Некоторые показатели уровня бедности россиян

Точкой отсчета при оценке уровня жизни является объем ВНП на душу населения. Но этот показатель не учитывает ценовых различий, в силу чего его применение для разных сопоставлений (например, межстрановых, межрегиональных, при длительных временных разрывах) ограничено. Поэтому экономисты и международные организации предпочитают пользоваться эквивалентом покупательной способности в американских долларах.

Известно, что население России в 80-х годах XX в. имело достаточно стабильный прожиточный минимум. Средний доход, рассчитанный по паритету покупательной способности, равнялся примерно 6 тыс. долл. (около 32% уровня в США). В конце же 2001 г. постановлением правительства РФ (№ 720 от 11. 20. 2001) среднемесячная зарплата как база для исчисления пенсий установлена в размере 1671 руб. (54 долл.) при расчетном прожиточном минимуме чуть более 6 тыс. руб. (порядка 200 долл.).

ООН разработала более широкую базу для анализа уровня жизни в разных странах, которая носит название “индекс человеческого развития”. В ней учтены как доходы населения, так и другие факторы. В конце 80-х годов прошлого столетия СССР по названному показателю находился среди высокоразвитых государств (в середине рейтинга). По последним данным, которыми располагает ООН, Россия переместилась в более низкую категорию - с 31-го места на 72-е. Одной из причин этого и является резкое снижение среднего уровня доходов.

Кроме того, неблагоприятная картина сложилась еще по одному из результирующих показателей, отражающих уровень жизни: в начале 90-х годов прошлого столетия произошло значительное уменьшение (на 5-6 лет) продолжительности жизни мужского населения. Обращу внимание здесь на следующие моменты. Во-первых, само по себе сокращение продолжительности жизни в мирное время явление достаточно необычное. Во-вторых, слишком большая величина падения. В-третьих, существенный разрыв в продолжительности жизни между мужчинами и женщинами – 13 лет (это самый высокий показатель в мире).

Существует немало различных мнений относительно причин, вызвавших такую динамику. К числу наиболее важных факторов относят снижение уровня благосостояния населения, алкоголизм, наркоманию и социальные стрессы. В частности, есть все основания предположить, что по социальным стрессам положение в России является одним из самых неблагополучных в мире. Почему же в таких условиях инициируются новые реформы, направленные на снижение жизненного уровня российских граждан?

Еще одна актуальная в социальном плане тенденция последних лет – увеличение расслоения населения по получаемым доходам. В 80-х годах неравенство в распределении доходов было у нас по международным стандартам невысоким: индекс Джини равнялся 25%. Однако именно тогда, по мнению экспертов ООН, оно начало усиливаться (правда, это явление соответствовало процессам, наблюдавшимся в других странах). C начала 90-х годов темпы дифференциации ускорились. В настоящее время размер индекса Джини (применительно как к денежным, так и к совокупным доходам) приблизился к 50%. Эта величина характерна для стран с традиционно высоким уровнем неравенства в распределении доходов – Бразилии, Чили, Мексики и некоторых других.

Можно назвать еще несколько обобщающих характеристик, которые призваны отрезвить энтузиастов снижения расходов госбюджета на поддержку ЖКХ за счет граждан. Реформирование данной отрасли на предложенных принципах означает с позиции интересов большинства россиян усугубление проблемы бедности. А все остальные аргументы – больше возможностей, больше свободы в выборе и прочее – для населения носят не более чем декларативный характер. Отмечу, что какие-либо расчеты, связанные с обоснованием механизмов переустройства рассматриваемой сферы, на сегодняшний день отсутствуют. Поэтому вопрос о приоритетах при проведении задуманных преобразований и их последствиях по-прежнему остается актуальным.

Реформа ЖКХ с позиции ее разработчиков

Идеологи реформирования ЖКХ обосновывают необходимость реорганизации наследием ушедшей в прошлое централизованной системы управления отраслью, хотя, как считают многие специалисты, их в настоящее время занимает прежде всего поиск источников увеличения доходной части госбюджета. Они говорят: в советские времена, несмотря на огромные средства, затрачиваемые государством на содержание и ремонт жилищно-коммунальных объектов, число очередников не уменьшалось, а качество обслуживания не удовлетворяло предъявляемым требованиям.

Главная причина, по мнению реформаторов, в том, что в решении проблемы не участвовали непосредственно граждане, а их права были ограничены. Тогда жилье нельзя было продать, купить, передать по наследству. Эксплуатационные расходы и инвестиции на расширенное воспроизводство финансировались в основном за счет бюджетных средств, так как квартирная плата и плата за коммунальные услуги носили символический характер (составляли немногим более 3% издержек по их производству). Политика по замораживанию тарифов для населения в данной сфере на уровне 1926 г. и систематическое недофинансирование из бюджетов различных уровней ремонтно-эксплуатационных нужд привели к обветшанию жилищного фонда и снижению надежности инженерных систем. Кроме того, устарели применяемые технологии (особенно расточительно расходуются топливно-энергетические ресурсы).

С названными аргументами в чем-то можно согласиться, но по большей части они вызывают отторжение, поскольку во многом не отражают сложившейся ситуации и призваны оправдать политику “госбюджет любой ценой”. Действительно, жилищно-коммунальная сфера дотировалась, как и продовольственные товары, изделия детского ассортимента и кино (так, в 1985 г. на продовольственные товары приходилось 80,2% дотаций населению, жилищно-коммунальную сферу – 14,7, изделия детского ассортимента – 4, зрелища и кино – 1,1%¹).

В 90-х годах все дотации, кроме помощи на оплату жилищно-коммунальных услуг, были ликвидированы. При этом значительно ухудшились адресные социальные выплаты, производимые по другим бюджетным статьям. В частности, сегодня выплаты из госбюджета на детей старше 1,5 лет осуществляются лишь для семей, имеющих доход ниже прожиточного минимума, и составляют 70 руб. на каждого ребенка ежемесячно. Или другой пример – государство признало свои долги перед населением по вкладам до 20 июня 1991 г. (федеральный закон “О восстановлении и защите сбережений граждан РФ” от 10.05.1995 г. № 73), но выплачивать их намерено неопределенный срок (выплаты производятся только незначительной части вкладчиков – в основном инвалидам и лицам старше 80 лет).

В этой связи возникает ряд вопросов. Почему за счет населения должны обеспечиваться интересы государственного бюджета (с 1995 г. он удвоился – с 20 до 40 млрд долл.)? Какова эффективность израсходованных средств? Куда они были вложены (как известно, инвестиционного бума в стране не происходит)? Итак, мы снова вынуждены возвращаться к проблеме неэффективного государственного управления и отсутствию целесообразности с позиции национальных интересов в принятии мер, направленных на снижение уровня жизни населения.

Шаги реформирофания ЖКХ

Вернемся к истории реформирования ЖКХ. После того как государство освободило себя от поддержки россиян по большинству позиций, “недореформированной” фактически осталась только жилищно-коммунальная сфера – затраты на ее неэффективное функционирование пока не полностью переложены на плечи населения. Увеличение сборов с граждан в качестве приоритета в деле снижения расходов госбюджета на содержание ЖКХ определено в 1993 г. Так, в соответствии с программой правительства РФ на 1993-1995 гг. “Развитие реформ и стабилизация российской экономики” (принята 06.08.1993 г.²) в 1994 г. предусматривалось осуществить переход к унифицированным тарифам на электроэнергию (включая сельское хозяйство и население), пересмотреть тарифы на транспорте и в жилищно-коммунальной сфере. На этой основе намечалось приступить к изменению финансирования сектора социально-бытовых услуг. Бюджетные дотации предполагалось последовательно замещать оплатой этих услуг населением при одновременном переводе сумм дотаций в денежные доходы граждан. В результате рост ставок оплаты услуг в 1993-1994 гг. привел к тому, что доля населения в покрытии эксплуатационных издержек возросла с 3 до 20-40%.

Однако в связи с тем, что данный процесс проходил очень болезненно и породил многочисленные акции социального протеста, темпы и характеристики преобразований в ЖКХ были пересмотрены. В частности, было решено увеличить срок перехода к 100%-ной оплате жилья и коммунальных услуг с 5 до 10 лет (изменения внесены в закон РФ “Об основах федеральной жилищной политики” 8 декабря 1995 г.). Если раньше усилия были направлены на проведение приватизации и повышение доли платежей населения за жилье и коммунальные услуги, то теперь целью провозглашен постепенный перевод жилищно-коммунального хозяйства на безубыточное функционирование. Признана необходимость изменения существующего порядка, при котором дотации являлись безадресными, предоставлялись производителю, а не потребителю услуг.

При этом в выступлениях защитников интересов госбюджета стали противопоставляться интересы бедных (большинства) и богатых (меньшинства). Оказалось, что государство фактически субсидирует наиболее состоятельную часть граждан, занимающих, как правило, немалые жилые площади и потребляющих больше электроэнергии, тепла, воды и т.д. Поэтому стали говорить, что реформу жилищно-коммунального хозяйства следует проводить с одновременным обеспечением социальной защиты малообеспеченных групп населения. Кроме того, указывалось на необходимость согласовывать темпы увеличения уровня покрытия россиянами затрат на жилищно-коммунальные услуги и роста их доходов, а также сокращения перекрестного субсидирования в отраслях естественных монополий с тем, чтобы не допустить резкого возрастания нагрузки на местные бюджеты.

Снижение издержек и соответственно тарифов в данной сфере предполагается осуществлять на основе коммерческого учета потребляемых в жилищном секторе тепла, воды и газа, внедрения ресурсосберегающих технологий, а также институциональных преобразований (развития конкуренции, формирования товариществ собственников жилья, антимонопольного регулирования деятельности предприятий естественных монополистов и т.д.).

Названные приоритеты нашли отражение в принятых в последние годы федеральных законах (“Об основах федеральной жилищной политики”, “О развитии конкуренции и ограничении монопольной деятельности на товарных рынках”, “О защите прав потребителей”, “Об основных принципах формирования местного самоуправления”, “О товариществах собственников жилья”), указах президента (“Об утверждении нового этапа программы ”Жилище", “О развитии конкуренции в сфере эксплуатации и ремонта жилищного фонда”), постановлениях правительства (“Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг”) и других нормативных актах.

Результаты реформирования ЖКХ за прошедшие годы

Однако наиболее быстрыми темпами внедряются именно механизмы перекладывания тягот финансирования ЖКХ на плечи граждан. Так, в 2001 г. в среднем по стране решения, принятые субъектами РФ, обеспечили выполнение федеральных стандартов по оплате жилищно-коммунальных услуг населением в размере 71%. Как следствие, изменение экономических отношений в рассматриваемой сфере не сопровождается реализацией других (более важных с точки зрения интересов населения) приоритетов – повышения качества предоставляемых услуг, ослабления монополизма предприятий ЖКХ, роста эффективности их работы, что в конечном счете должно привести к снижению тарифов на услуги.

Несмотря на постоянное внимание правительства РФ к обеспечению народного хозяйства и населения топливом, электрической и тепловой энергией растет число аварий, обусловленных недостаточной подготовкой инженерных инфраструктур к работе в зимний период, нарушениями правил технической эксплуатации оборудования и неквалифицированными действиями обслуживающего персонала. В 2001 г. по сравнению с 2000 г. число подобных аварий выросло на 50%. По данным Госстроя РФ, зимой 2001-2002 гг. из-за аварий не отапливалось 1157 жилых домов с населением 123 тыс. человек. Износ коммунальной инфраструктуры в ряде случаев превышает 60%. Механизмы технического перевооружения предприятий коммунальной сферы не работают, что свидетельствует о возможности роста аварийности на них, несмотря на постоянное удорожание услуг для населения. Во всех федеральных округах средняя величина теплопотерь в соответствующих инженерных системах более чем в 2 раза выше нормативных. Население вынуждено оплачивать любые затраты предприятий-монополистов.

***

Таким образом, вопрос реформирования жилищно-коммунального сектора нуждается в серьезном переосмыслении и доработке с позиций стратегического развития России. Порог бедности (а он в нашей стране давно превышен) входит в число важнейших показателей экономической безопасности. Наполнение госбюджета любой ценой не даст желаемого результата: страна не может стать богатой при нищающем населении. Сегодня при ориентации на рост авторитета в мире и улучшение условий жизни граждан путь оперативного реагирования на аварийные ситуации и стратегия “спасание утопающих – дело рук самих утопающих” не могут отвечать долгосрочным интересам России. В этой связи считаю целесообразным разработать и утвердить долгосрочную (на 15-20 лет) “Программу развития жилищно-коммунального хозяйства”, в которой бы были:

· систематизированы и обоснованы долгосрочные приоритеты развития отрасли;

· проведена инвентаризация принятых ранее нормативных актов;

· обобщен опыт региональных преобразований в данной сфере;

· проанализирован зарубежный опыт управления и самоуправления ЖКХ;

· по каждому приоритету (в первую очередь по перевооружению предприятий ЖКХ и повышению качества их услуг) разработаны механизмы реализации и проведена оценка социально-экономических последствий намечаемых мероприятий.

Считаю также принципиальным уход от термина “реформирование”, которого уже давно избегают в развитых странах, где политики стремятся ослабить социальную напряженность и не провоцировать стрессовые ситуации в обществе, отказываясь для этого от принятия слишком кардинальных и непопулярных мер.

Чтобы данная программа вызвала большой социальный резонанс, она, прежде всего, должна быть понятна всем. Количество бедных в стране в результате ее проведения хотя бы не должно увеличиться. Кроме того, программа способствовала бы внедрению методов стратегического планирования на уровне государственного управления экономикой, что снизило бы риск принятия необдуманных, не отвечающих интересам большинства налогоплательщиков решений.

¹Семенов В.П. Продовольственная программа и финансы. – М.: Финансы и статистика. – 1985. – С.57.
²Российские вести. – 1993. – 21 сент.