| Назад | Содержание | Далее |
6. МЕХАНИЗМЫ И МЕТОДЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕАБИЛИТАЦИИ КРИЗИСНЫХ ГОРОДОВ |
Механизмы и методы реабилитации кризисных городов входят составной частью в общий инструментарий социально-экономической и региональной политики. Поэтому их содержание и потенциальная эффективность определяются решением вопроса о роли и месте государства в переходной экономике. В рамках последовательно либерального решения данного вопроса эта роль весьма ограничена, и судьба всех городов определяется, в первую очередь, общим действием рыночного механизма. Поэтому главным методом реабилитации кризисных городов в рамках такого сценария социально-экономического развития должен стать общий для всех городов процесс адаптации их предприятий, населения и органов местного самоуправления к рыночным условиям капитализма с российской спецификой. Вместе с тем все больше приходит понимание необходимости существенного повышения роли государства в регулировании социально-экономических процессов.
Следует обратить внимание на два важных аспекта:
Что касается первого пункта, то здесь главной задачей является ограничение круга кризисных городов. Это диктуется ситуацией общего кризиса, когда, с точки зрения обычных критериев депрессивности, претендентами на государственную поддержку могли бы стать едва ли не все города (что обессмысливает саму постановку задачи, превращая ее в разработку городской политики вообще или путей общего выхода из кризиса) и крайней ограниченностью бюджетных ресурсов1. Будем исходить из того, что данная задача решена на предыдущих стадиях исследования, предложены критерии и кризисные города выявлены и укрупненно классифицированы.
По второму пункту (отличие кризисных городов от кризисных предприятий) заметим лишь, что обычные рыночные методы реабилитации, такие как процедура банкротства к городам как социально-территориальным общностям, не являющимся субъектами рынка, в принципе не применимы. В то же время кризисное положение предприятий оказывает на города негативное воздействие, особенно когда речь идет о ликвидации градообразующих предприятий.
Из сказанного вытекают, на наш взгляд, два следствия. Первое — в дополнение к принятой “Концепции реформирования предприятий и иных коммерческих организаций” должна быть разработана специальная концепция и программа реформирования городов и систем расселения. Второе — в условиях бюджетного кризиса основой механизмов и методов городской реабилитации должны стать, по возможности, небюджетные инструменты2.
Целесообразно выделить три типовых ситуации реабилитации кризисных городов, предполагающих концентрацию основных усилий, соответственно, на федеральном, региональном и местном уровнях3. Первый — это, когда в силу необратимых изменений социально-экономической ситуации встает вопрос о фактической ликвидации данного города (поселка городского типа) с эвакуацией большей части населения. В этом случае объектом реабилитации становится, по существу, не сам город, а его население4.
Считаем, что по каждому из таких городов (или кризисной агломерации городов и поселков городского типа) должна быть разработана специальная федеральная программа. Это диктуется: а) масштабностью необходимых действий; б) их чрезвычайным, по существу, характером (неприемлемо высоким уровнем экономических и социальных издержек в случае, если развитие событий будет пущено на самотек); в) “экстерриториальностью” таких программ (необходимостью реализации их на территории, как минимум двух субъектов РФ — того, откуда осуществляется переселение, и того, куда оно осуществляется в своей организованной части); г) отсутствием достаточных источников финансирования в самом данном городе и субъекте РФ.
Одним из способов финансирования в этих условиях могло бы стать досрочное восстановление для жителей таких городов и поселков (независимо от их возраста), ликвидированных в 1992-1995 гг., сбережений с зачислением соответствующих сумм на специальные инвестиционные счета (что позволит избежать инфляционных эффектов).
Вторая модель реабилитации кризисных городов вырастает из ситуации, когда общая для всех городов задача реструктуризации экономической базы перерастает в необходимость ее фактической замены5. Эта задача, в общем случае, не может быть решена на основе самофинансирования действующих в городе предприятий и требует концентрации усилий, в первую очередь, на уровне субъекта РФ. Это связано с общей решающей ролью данного уровня в обеспечении выхода страны из инвестиционного кризиса. Имеются в виду, прежде всего, возможности, связанные с созданием региональных систем управления государственной и муниципальной собственностью. Один из наиболее естественных вариантов решения данной задачи — преобразование региональных комитетов и фондов имущества в сеть региональных инвестиционно-холдинговых компаний. Важным шагом на пути могло бы стать задание им в качестве контрольной цифры не доходов от приватизации, а суммы доходов от использования государственной собственности.
Прецедент имеется: это установление Правительством Москвы задания на получение доходов от сдачи в аренду земли и нежилого фонда, приватизации городского имущества и управления городскими пакетами акций на 1997 год — 6,8 трлн. рублей, что лишь немногим меньше, чем общая сумма доходов от приватизации и имущества, находящегося в федеральной собственности (8 трлн. руб.), которую намеревалось получить Правительство по России в целом (см. Закон “О федеральном бюджете на 1997 год”, Российская газета, 4 марта 1997 г.). Заслуживает пристального внимания и сам факт создания Правительством Москвы специального структурного подразделения, ответственного за управление городской собственностью — “Комплекса по экономической политике и имущественно-земельным отношениям”.6
Разумеется, дело не сводится только к мобилизации доходов от собственности. Источником инвестиций в создание новой экономической базы должны стать и налоговые доходы. Что касается конкретного распределения их между отдельными городами, то в соответствии с Законом РФ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” эта задача должна решаться в процессе расчета долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями (и нормативов отчислений от регулирующих доходов), и формирования, и функционирования областного фонда их финансовой поддержки (возможно на базе “фонда финансовой поддержки муниципального образования”).
Третья модель реабилитации кризисных городов вырастает из решения собственно городских (экологических, социальных, планировочных и др.) проблем при относительной устойчивости сложившейся экономической базы. Это — единственный тип реабилитационного механизма, предполагающий мобилизацию основной части финансовых ресурсов непосредственно на уровне местного самоуправления. Речь идет не только о бюджете: специфической для кризисных городов должна стать модель взаимодействия бюджета с адекватной рынку моделью долевого участия (привлечения ресурсов коммерческого сектора на развитие инфраструктуры). Речь идет о двух методах, объединяемых общей идеей: за всякое улучшение инфраструктуры должен платить тот, кто от этого выигрывает.
Первый из этих методов — так называемые “договорные инвестиции” — применяется, когда инициатива строительства коммерческих или промышленных объектов исходит от частных застройщиков. Местные органы подсчитывают создаваемую этим дополнительную нагрузку на инфраструктуру и договариваются о возмещении связанных с этим затрат.
Другой метод применяется в ситуациях, когда инициатива строительства инфраструктурного объекта исходит от муниципалитета. В этом случае его стоимость делится между фирмами-пользователями пропорционально их ожидаемому выигрышу. Методики такого подсчета базируются на генеральном плане или транспортной схеме города и могут быть довольно сложными (скажем, “площадочные” расходы относятся на застройщиков, а внеплощадочные — финансируются из бюджета).
Что касается нефинансовых инструментов реабилитации кризисных городов, то речь должна идти прежде всего о законодательном закреплении модели переговорных процессов, регулирующих развитие кризисных городов на федеральном, региональном и местном уровнях, и о создании соответствующих информационных систем, включая геоинформационные системы (ГИС) по каждому из таких городов и общую для всей страны систему социально-экономического мониторинга состояния и развития кризисных городов.
Разработка механизмов и методов социально-экономической реабилитации кризисных городов должна быть направлена на устранение как причин, так и последствий кризиса. К первым могут быть отнесены: крайне неблагоприятная экономическая ситуация, спад и резкое снижение эффективности производства, сокращение мест приложения труда. Ко вторым — значительное ухудшение экологии и в целом среды обитания (большинство жилых и общественных зданий не отвечает эксплуатационным требованиям, быстро ветшает и приходит в негодность и т.д.); развитие более ускоренными темпами сравнительно с другими городами неблагоприятных демографических процессов (увеличение смертности, снижение рождаемости, увеличение удельного веса нетрудоспособного населения, отток местного населения из города); высокая дефицитность бюджета, проявляющаяся в значительном превышении расходов над доходами; высокий сравнительно со средними по стране показателями процент незанятого населения, а также населения, проживающего за чертой бедности; сравнительно более высокий рост преступности и наркомании; наличие бросовых домов и территорий; продажа недвижимого имущества ниже его себестоимости и др.
Действенным механизмом реабилитации кризисных городов является политико-административная консолидация муниципалитетов. Отдельные муниципалитеты не в состоянии эффективно и изолированно решать проблемы. Отсюда — необходимость координации совместных действий различных муниципальных образований. В качестве примера можно привести переориентацию Тольяттинского автомобильного завода на размещение заказов по изготовлению отдельных деталей на предприятиях ВПК своей области, что позволит им более успешно развивать программы конверсии и восстанавливать свой экономический потенциал.
Политико-административная консолидация позволяет решать многие городские проблемы, в частности, водоснабжения, канализации, утилизации отходов, экологические, и даже повышать эффективность функционирования коммунальных служб, которую зачастую трудно обеспечить в рамках маленьких муниципальных образований. Для таких поселений политико-административная консолидация является важным инструментом в решении проблем повышения качества образования и досуга, она позволила бы более эффективно увязать потребность в ресурсах с их наличием. Безусловно существенную роль в обеспечении консолидации в настоящее время выполняют органы управления субъектов Российской Федерации, однако вне сферы их деятельности остается целый ряд частных проблем муниципальных образований, которые каждый муниципалитет пытается во многих случаях безуспешно решать сам. Консолидация необходима в решении вопросов поиска территориальных резервов для развития городов. Скудные городские бюджеты не позволяют выкупать прилегающие к городской черте сельскохозяйственные земли и превращают проблему пространственного развития городов в трудно разрешимую.
Организационными формами политико-административной консолидации могут быть межгородские комиссии, союзы городов как в рамках субъектов Федерации, так и на более высоком уровне. Одной из форм ее проявления является формирование межгородских фондов поддержки развития городов.
Укреплению финансовой базы местных бюджетов может способствовать изменение системы налогообложения. В настоящее время налог на землю и расположенное на ней недвижимое имущество взимается раздельно, причем налог на недвижимое имущество поступает по месту его регистрации. В результате филиалы предприятий областного города, расположенные в различных муниципалитетах и зарегистрированные в областном городе, платят ему налог, несмотря на то, что пользуются всей инфраструктурой и коммунальным обслуживанием по месту размещения. Такая политика представляется несправедливой, более того, она приводит к тому, что города становятся дотационными. В качестве примера можно привести г. Кинель в Самарской области, возникший и развивающийся как пристанционный крупный железнодорожный узел. Налог на имущество железной дороги составлял основную часть бюджета, в результате перерегистрации этого объекта в г. Самаре г. Кинель потерял существенную часть дохода.
Другое предложение по совершенствованию налогообложения (идея его принадлежит американским и другими специалистам-сторонникам социалиста Генриха Джорджа) состоит в том, чтобы заменить налог на строения и землю одним налогом на землю, взимаемым в соответствии с ее рыночной стоимостью. Аргументом в пользу этого является тот факт, что налог на землю является стабильным и не меняется в зависимости от результатов хозяйственной деятельности, таким образом, он не сдерживает развитие производительной, в том числе и хозяйственной деятельности. Взимание единого налога на землю и расположенные на ней здания и сооружения позволит восстановить справедливость в части взимания налогов на той территории, где располагается недвижимость.
Экономический механизм реабилитации кризисных городов, применяемый на федеральном уровне, включает субсидии, займы, налоги. Снижая размер налогов, выдавая безвозмездные субсидии или займы на льготных условиях, субъекты Российской Федерации могут стимулировать развитие определенных территорий. В настоящее время задействованы не все виды экономического механизма, преимущественно варьируется размер налогообложения, условия кредитования. Вместе с тем в странах с рыночной экономикой широко используются различные формы экономических регуляторов, в основном, в сочетании с финансовым планированием. Финансовое планирование ведется на основе различных программ — федеральных, региональных, городских.
При обновлении центральных районов в городах США в рамках федеральных программ государство покрывало от половины до 75% стоимости всех мероприятий. К концу 70-х годов на средства федерального правительства в городах осуществлялась перепланировка жилых домов, реконструкция застройки деловых районов; программ помощи было так много, что для их учета и координации была создана сеть государственных учреждений. Однако в начале 80-х годов финансовая политика в Штатах претерпела изменения. Федеральное правительство перестало выделять средства на городское строительство и реконструкцию. Эта задача была полностью переложена на правительство штатов и органы местного самоуправления.
В 90-х годах в Англии была разработана правительственная программа обновления 57 городов, рассчитанная на совместные действия правительства, местных властей и частного сектора. Цель ее — оказать финансовую помощь в развитии и восстановлении городов и рекультивации земель, поврежденных в результате промышленной деятельности. Кроме того, была разработана программа под названием “Субсидии на городское развитие”.
В Швеции ответственность за планирование развития территорий возложена на муниципальные Советы. Программы развития утверждаются на государственном уровне, муниципальные Советы отвечают за получение государственных займов.
Министерство жилищного и коммунального строительства Франции разработало программу “Содействия жилищному строительству”, согласно которой за счет средств, выделяемых государством, осуществляется строительство новых и реконструкция старых жилых домов, расположенных в центральных районах городов.
При использовании в России широко апробированных за рубежом методов реабилитации кризисных городов должны быть учтены следующие тенденции:
Необходимо отметить, что в последнее время специалисты в области социально-экономического развития во многих странах стали довольно критически оценивать роль государства в преодолении кризисной ситуации в развивающихся странах, отмечая, что некомпетентность государственного регулирования и коррупция превратились в повседневную реальность, это, в конечном счете, приводит к тому, что действия федеральных органов являются не фактором ускорения экономического роста, а скорее — тормозом экономического развития. Важным механизмом преодоления возможных негативных последствий от регулятивной деятельности, осуществляемой на федеральном уровне, является децентрализация финансовых ресурсов и укрепление финансовой базы местного самоуправления. Вместе с тем широкое развитие должны получить государственные программы по обеспечению доступного кредита, налоговых стимулов и субсидий, помощи в управлении и профессиональном обучении; на правительственном уровне — выделение субсидий крупным корпорациям, готовым создать новые места приложения труда и обучить местных специалистов для работы на них.
Наряду с финансовым механизмом важная роль в реабилитации кризисных городов принадлежит административно-правовому, существенную часть которого составляют градостроительные регуляторы качества городской среды. К ним, прежде всего, относится градостроительная документация. В составе градостроительной документации разрабатываются правила и нормы застройки, функциональное зонирование территорий. Планирование использования территорий, подведомственных муниципальным органам власти, производится на стадии проектов планировки и застройки территорий. Основным результатом разработки генерального плана является зонирование территории поселений, однако на сегодняшний день инструмент его реализации фактически отсутствует. В связи с этим одной из первоочередных задач в области формирования эффективного инструмента реализации проектов планировки является принятие закона о зонировании территорий. Утвержденное зонирование является важным инструментом, регламентирующим строительную и хозяйственную деятельность землепользователей, независимо от форм земельной собственности. На осуществление любых изменений в утвержденном зонировании должно быть получено специальное разрешение.
В пределах территории субъектов Российской Федерации традиционно увязка отраслевых интересов с возможностями развития территорий, определяемыми экологической ситуацией, природными ресурсами, трудовыми ресурсами, демографическими процессами, уровнем развития социальной инфраструктуры, качеством территориальных резервов для развития и др., осуществлялась на стадии разработки схем и проектов районных планировок. Низкий уровень реализации проектов, слабая социальная обоснованность и жесткость предлагаемых решений, трудоемкость и высокая стоимость разработки обусловили скептическое отношение к проектам региональных органов власти, что послужило одной из причин прекращения заказов на выполнение работ такого рода. Вместе с тем проект районной планировки является единственным документом, на уровне которого обеспечивается увязка национальных и территориальных интересов; соответственно, необходимость в нем сохраняется, однако, очевидно также, что методика разработки проектов районной планировки требует существенной корректировки.
Можно выделить следующие основные направления совершенствования практики разработки проектов:
Ключевым документом, на основании которого осуществляется контроль за развитием территорий, служит проект застройки.
Применение экономических и административных механизмов и методов реабилитации кризисных городов требует соответствующего правового обеспечения. Правовым инструментом реализации проектных решений должна быть система строительных постановлений, охватывающих всю территорию. Постановления должны включать вопросы, связанные со строительством новых зданий, эксплуатацией существующих, т.е., по сути, представлять план строительных и реконструктивных мероприятий, который должен утверждаться администрацией субъекта Российской Федерации. Только в этом случае они являются средством реализации планов и инструментом контроля пространственной реализации экономических отношений.
В целом необходимо отметить, что только гибкое использование всех методов и механизмов с акцентом на экономические меры позволит преодолеть кризисную ситуацию в городах.
1. Данный подход соответствует общей линии Правительства на переход от социальных гарантий к адресной социальной поддержке наиболее нуждающихся. 2.Речь идет о весьма широком понятии, объединяющем небюджетные экономические и финансовые инструменты, такие, например, как долевое участие с административными и координационными методами регионального управления и местного самоуправления. 3. Мы имеем в виду в данном случае не общее разделение функций между этими тремя уровнями — ясно, что, к примеру, разработка основ нормативной базы всегда останется прерогативой федерального уровня, — а концентрацию ответственности за выполнение соответствующих программ. 4. Данная ситуация типична для городов и поселков Крайнего Севера, выросших на базе уже отработанных или слишком бедных, по меркам мирового рынка, месторождений, и (в отличие от таких же городов и поселков Юга и Центра) заведомо не способных притянуть к себе другие отрасли или перейти в режим автономного существования на базе натурального или мелкотоварного сельского хозяйства. 5. К сожалению, сейчас явно прослеживается линия на вывод из действия подавляющей части незагруженных производственных мощностей без опережающего создания новых рабочих мест. Это усиливает необходимость проведения соответствующих расчетов, анализа возможных альтернатив и последствий на уровне конкретных регионов и городов. 6. В программе его действий на 1997 г. (“Московская правда”, 9 января 1997 г.) значатся:
|
|
МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова |