Интеграционные процессы

Расширение ЕС: взгляд из России

СВЕТЛАНА ГЛИНКИНА
доктор экономических наук,
заместитель директора Института международных экономических
и политических исследований РАН

• Экономический эффект от присоединения стран ЦВЕ к Европейскому Союзу может оказаться незначительным по сравнению с масштабами реструктуризации экспорта, осуществленного ими до настоящего времени
• Шагая на восток, Евросоюз заметно наращивает свой ресурсный потенциал и превращается в один из крупнейших в мире рынков
• Не изменив ныне действующих процедур управления союзом, ЕС,
по существу, загоняет себя в институциональную ловушку

Три процесса определяют условия развития стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) на рубеже ХХ и ХХI вв. Это социально-экономическая трансформация, поиск после развала СССР и мировой социалистической системы нового центра экономического и политического притяжения, глобализация мирохозяйственных связей. Совокупность этих факторов предопределила чрезвычайную важность для стран региона развития сотрудничества с Европейским Союзом. Провозглашенная в начале трансформации цель – возвращение в Европу – на практике означает для этих государств необходимость в ближайшей перспективе присоединиться к ЕС на условиях полноправного членства.

Основные задачи социально-экономического реформирования стран ЦВЕ определены так называемыми копенгагенскими критериями, выработанными в июне 1993 г. на сессии Европейского совета в Копенгагене в качестве условий членства в ЕС стран этого региона. Эти критерии предусматривают:

во-первых, формирование рыночной экономики, способной выдержать конкуренцию на общеевропейском рынке;

во-вторых, стабильность демократического государства, гарантирующего правопорядок, соблюдение прав человека и защиту интересов национальных меньшинств;

в-третьих, приведение национального законодательства в полное соответствие правовым нормам Евросоюза (acguis communautaires), введенных Маастрихтским договором.

По оценке Европейской комиссии, 10 из 13 приглашенных к переговорам государств (исключая Болгарию, Румынию и Турцию) считаются выполнившими эти условия. Страны уже существенно продвинулись по пути адаптации нового рыночного законодательства, норм и стандартов ЕС, чему содействовала значительная финансовая помощь по линии программы PHARE.

Признанием этого факта стало одобрение 9 октября 2002 г. в Брюсселе доклада Еврокомиссии о будущем расширении ЕС, рекомендовавшей направить им приглашение на вступление в Союз.

Последствия евроинтеграции
для стран ЦВЕ

В начале 90-х годов оценка чистых выгод, которые страны могут получить от вступления в ЕС, варьировалась от “ существенных” до  "очень существенных” , но само их наличие не подвергалось сомнению. По мере продвижения по пути в ЕС количественные оценки даются все реже. Очевидно, что в реформированном европейском сообществе финансовые трансферты новым членам будут намного меньше, чем представлявшиеся в ходе предыдущих расширений. Прежде всего это коснется Польши и ее надежд на значительные субсидии сельскохозяйственному производству.

В проведенных в странах ЦВЕ исследованиях отмечается относительная ограниченность эффекта и от присоединения к Таможенному союзу, поскольку страны уже на этапе ассоциированного членства получили возможность до 60-65% своего товарооборота реализовывать на беспошлинной основе, а с 2001 г. торговля промышленными товарами практически полностью освобождена от таможенных платежей. За прошедшие 10 лет в странах ЦВЕ значительно изменены географическая и товарная структуры торговли при впечатляющем росте ее объемов с ЕС. Соответственно эффект от присоединения стран ЦВЕ к Таможенному союзу может оказаться незначительным по сравнению с масштабами рестуктуризации экспорта, осуществленного ими до настоящего времени. Вместе с тем от вступления можно ждать ужесточения регулирования производства по новым западноевропейским правилам конкуренции, а также по техническим стандартам и нормам защиты потребителей, которые, видимо, будут играть не меньшую лимитирующую экспорт стран ЦВЕ в ЕС роль, чем таможенные барьеры. При этом видно, что на этапе либерализации торговых связей в 90-е годы выгоды для Евросоюза были гораздо больше, чем для стран ЦВЕ.

Членство в ЕС вряд ли существенно повлияет и на условия движения так называемых неосязаемых товаров – технологий, патентов, химических формул, ноу-хау, поскольку и сегодня они не регулируются таможенными тарифами. Тем не менее вступление в ЕС, по-видимому, будет способствовать более эффективной защите авторских прав и активизации передачи технологий в ходе прямых иностранных инвестиций.

Результатом членства в ЕС станет либерализация сферы услуг стран ЦВЕ, в частности транспорта, банковского сектора, бизнес-услуг. Еще большее воздействие членство в ЕС может оказать на рынок рабочей силы стран региона. Имеющие место колоссальные различия в уровнях заработной платы стран – членов ЕС и ЦВЕ будут, по оценкам западных специалистов, стимулировать поиск гражданами из Восточной Европы работы на Западе. Ежегодные размеры миграции могли бы составить до 300 тыс. человек, 2/3 которой пришлись бы на Германию. Однако достигнутые в ходе переговорного процесса договоренности относительно отсрочки введения свободного рынка труда, языковые и культурные трудности будут сдерживать масштабы этого явления, которое в результате затронет наиболее квалифицированных специалистов. В их привлечении заинтересованы Германия и ряд других западноевропейских государств, которые в силу демографических причин столкнулись с дефицитом рабочей силы.

Большие масштабы приобретет миграция капитала, главным образом в форме прямых иностранных инвестиций. Поток капиталов устремится в регионы с относительно дешевой и квалифицированной рабочей силой. Эта тенденция по общему признанию предпочтительнее перелива дешевой рабочей силы в наиболее развитые районы Европейского сообщества. Мобильность капитала может быть значительно повышена при условии стабилизации обменных курсов и проведения стабильной монетарной политики, предусмотренной членством в Валютном союзе. Одним из существенных преимуществ присоединения к Валютному союзу станет снижение реальных процентных ставок в странах-членах. Вместе с тем членство в Валютном союзе будет означать, по существу, утрату автономии в проведении монетарной политики, потребует девальвации национальных валют в интересах повышения конкурентоспособности.

Цена введения странами законодательных норм и стандартов, установленных в ЕС, значительна, особенно дорогостоящим оказывается внедрение законодательства в области охраны окружающей среды, защиты животных и прав потребителей. Так, по имеющимся оценкам, внедрение Венгрией стандартов и норм ЕС обойдется ей в 50-120% годового ВВП страны.

Введение общей аграрной политики неминуемо вызовет рост потребительских цен в странах, поскольку в настоящее время различия в ценах на сельхозпродукцию в ЦВЕ и ЕС достигают 10-50% не в пользу стран – членов союза. Рост цен на продовольствие будет сопровождаться падением потребительского спроса. Преодолеть эту негативную тенденцию удастся только в случае значительных инвестиций в модернизацию сельского хозяйства стран ЦВЕ. Этот процесс займет несколько десятилетий и будет сопровождаться изменением структуры производства и потребления. При ужесточении требований к охране окружающей среды и защите прав потребителей в некоторых случаях необходимо будет совершенствовать технологию производства сельскохозяйственной продукции, сократить использование при этом гормонов и ряда вакцин.

Наконец, вступление в ЕС будет сопровождаться нарастанием ряда структурных проблем и региональных дисбалансов в странах ЦВЕ. Как показывает анализ, при достигнутом за последние годы определенном нивелировании уровней доходов в отдельных странах – членах ЕС региональные диспропорции внутри стран возросли. Периферия и наименее развитые районы, каковых в странах ЦВЕ немало, будут в наибольшей степени испытывать на себе последствия ужесточения конкуренции в результате открытия рынков. Очевидно, имеющиеся в настоящее время региональные диспропорции в ряде стран ЦВЕ усилятся.

Интересы Европейского Союза

Шагая на восток, ЕС заметно наращивает свой ресурсный потенциал – на 34% увеличит территорию, на 29% – численность населения и превратится в один из крупнейших в мире рынков с 450 млн потребителей.

По оценкам специалистов, за счет положительного сальдо торгового баланса ЕС с 10 странами – претендентами на вступление в Союз может быть профинансировано создание 440 тыс. новых рабочих мест в ЕМС при условии стоимости одного места 50 тыс. евро.

И все же расширение – прежде всего политический императив для Западной Европы. Оно призвано расширить в Европе зону экономической, социальной и политической стабильности. Но за это придется заплатить ростом неоднородности ЕС, дальнейшей дифференциацией интересов его участников.

Сегодня очевидно нарастание дифференциации не только между странами первой и второй волны присоединения, но и в группе наиболее продвинутых государств. Несмотря на достигнутые успехи в укреплении демократии, формировании многопартийной парламентской системы, стабилизации экономики и создании институтов рынка в этих странах отмечены нарастающие структурные различия. Последние связаны с историческим наследием, разными моделями экономической политики, в частности в области приватизации и привлечения иностранных инвестиций. В результате даже в странах Центральной Европы вырисовываются различающиеся между собой модели экономического роста, производства, экспорта и специализации.

При достигнутом всеми странами прогрессе в подготовке к вступлению в ЕС начинают проявляться существенные отличия в институциональных, организационных и профессиональных способностях государств абсорбировать и применять на практике нормы и законы Европейского Союза. По мере приближения к ЕС экономическая политика стран все более гармонизируется, в то время как различия в способностях ее реализации становятся все более явными.

Присоединение к Союзу новых членов из ЦВЕ ставит под сомнение возможность проведения политики солидарности в том объеме и в тех формах, в которых она проводилась в ЕС в 90-е годы. А это один из краеугольных камней всей политики европейской интеграции.

За счет ресурсов структурных фондов в 90-е годы оказывалась поддержка районам-получателям, в которых проживало 178 млн человек, т.е. более половины граждан ЕС. Очевидно, что страны-претенденты самостоятельно не в силах преодолеть в обозримом будущем свое отставание от стран ЕС ни в развитии, ни в зрелости рынков, ни в структуре хозяйства. Это значит, что Евросоюз еще долго будет иметь дело с государствами клиентского типа, активно претендующими на регулярное перераспределение в их пользу ресурсов ЕС. Число тех, кто по современным стандартам ЕС может претендовать на помощь из его бюджета, после расширения Союза может возрасти со 185 млн до 291 млн человек.

Вступление в Союз стран ЦВЕ автоматически существенно понизит показатель совокупного ВВП на душу населения, следовательно, целый ряд районов – нынешних получателей помощи – потеряет статус наиболее бедных, т.е. их показатель превысит 75% среднего по ЕС уровня. Все вступающие автоматически будут пополнять число стран-получателей ввиду своей отсталости. Такое усиление гетерогенности пространства ЕС – вызов завоеваниям Союза и прежде всего вызов его социально-экономическому сплочению, так как осуществление полноценного приема новых членов ущемляет интересы как основных стран – получателей структурных фондов, так и главных плательщиков в общий бюджет ЕС.

Вместе с тем очевидно, что без реальной конвергенции старых и новых государств-членов невозможно создание единого экономического пространства в ЕС. На это уйдут следующие 15-20 лет, и Западной Европе придется вложить в решение этой задачи сотни миллиардов евро. Союзу предстоит выбирать, что будет более эффективным и менее болезненным: рост финансовых ресурсов структурных фондов за счет увеличения общего бюджета и сокращения в нем прочих расходов либо же уменьшение размеров предоставляемой помощи и числа получателей в ЕС-15.

Проблемы функционирования ЕС

Присоединение новых членов существенно осложняет деятельность Европейского Союза. Институциональная структура, созданная сообществом более 50 лет назад, когда в его состав входило всего шесть государств, функционировала с большим напряжением уже в системе ЕС-12 и ЕС-15. Принятие новых 10 членов в условиях нереформированности организации может парализовать ее работу.

Все попытки глубокой реформы институтов потерпели фиаско. Предстоящее расширение делает такую реформу “ категорическим императивом” . Вместо фундаментальной реформы институтов и процедур принятия решений участники саммита в декабре 2000 г. в Ницце договорились лишь о новом распределении количества голосов в Совете ЕС и количества депутатов в Европейском парламенте с учетом представительства в них 12 новых членов Союза. Как будут принимать решения 25 государств, разделенных в соответствии с их размерами, географическим положением, уровнями развития, национальными интересами и т.д. на несколько групп, никто предугадать не берется.

Не изменив ныне действующих процедур управления союзом, ЕС, по существу, загоняет себя в институциональную ловушку, когда экономический потенциал стран, а следовательно, и их роль в формировании бюджета становятся совершенно не увязанными с их возможностями влиять на принимаемые в организации решения (см. таблицу).

В результате расширения ЕС Европа переходит от прежнего “потсдамского” к новому “амстердамскому” устройству системы взаимоотношений, что порождает ряд сложных проблем международного характера. Грядущее расширение общеевропейского дома уже сегодня всколыхнуло многие болезненные темы из послевоенной истории Центральной Европы. Тем, политически вроде бы урегулированных и закрытых, но все еще остающихся “ незалеченными ранами прошлого” в человеческих сердцах и памяти. К их числу, например, относятся так называемые декреты Бенеша, на основании которых из Чехословакии в 1945 – 1947 гг. выселено по обвинению в сотрудничестве с нацистами более 2 млн этнических немцев и примерно 70 тыс. венгров, а их имущество конфисковано и передано гражданам Чехословакии, заселившим приграничные области страны. Декреты Бенеша были одобрены “ большой тройкой” (Сталин, Трумэн, Черчилль) на Потсдамской конференции летом 1945 г. и стали, таким образом, составной частью договоренностей стран-победительниц о послевоенном урегулировании в Европе.

На этапе переговоров о вступлении Чехии и Словакии в ЕС давняя дискуссия о “ бенешских декретах” обрела второе дыхание: нашлось немало политиков, пожелавших на раздувании национальных обид нагреть руки. Так, в Германии в преддверии сентябрьских выборов 2002 г. активно разыгрывала “ судетскую карту” оппозиционная партия ХДС/ХCC, для которой члены союза изгнанных выступают традиционной и весомой частью электората. В Австрии среди политических партий, выступающих за отмену декретов Бенеша, особой “принципиальностью” отличилась входящая в состав правительственной коалиции Партия свободы, потребовавшая увязать вопрос об удовлетворении имущественных претензий судетских немцев с вопросом принятия Чехии в ЕС. Проблемы послевоенной истории активно задействовал в предвыборной борьбе и бывший премьер-министр Венгрии Виктор Орбан. Он возвел защиту венгров, выселенных из Чехословакии, в ранг “национальных интересов” и потребовал на заседании Европарламента в Страсбурге аннулирования декретов Бенеша в качестве обязательного условия для вступления Чехии и Словакии в Евросоюз. Тему судетских немцев не менее активно обыгрывали в предвыборной борьбе и политики по другую сторону баррикад – в Чехии, например, Вацлав Клаус, лидер оппозиционной Гражданской демократической партии, а в Словакии – Владимир Мечиар, вновь вышедший из политической тени для участия в осенних выборах. И для Мечиара демарш Орбана по поводу декретов Бенеша оказался весьма кстати, чтобы дискредитировать своих политических оппонентов, обвинив их в готовности уступить давлению Евросоюза и удовлетворить имущественные притязания выселенных из Словакии венгров.

Нельзя не видеть, что всплеск национального популизма, охвативший территорию от Баварии до Дуная, опасно дестабилизирует межгосударственные отношения в центре Европы. Этот скандал заставляет вмешаться в дискуссию о декретах Бенеша новые силы. Свою позицию о недопустимости пересмотра итогов второй мировой войны высказали страны – участницы Потсдамской конференции – Великобритания, Россия и США. Принимает меры для успокоения конфликта и Евросоюз: его представители официально заявили, что декреты Бенеша являются “ угаснувшим” , т.е. уже недействующим, правом и составной частью переговорного процесса с Чехией о ее вступлении в ЕС не являются.

* Основные плательщики (Германия, Нидерланды, Швеция и Австрия) вносят в бюджет ЕС свыше 0,3% его объема. Страны среднего уровня отчисляют до 0,3%. В эту группу входят Дания, Франция, Италия, Финляндия и Великобритания. Страны – члены ЕС-15 со средним уровнем поддержки из фондов ЕС получают помощь в размере до 0,3 их ВНП. В эту группу входят Бельгия, Испания, Ирландия и Португалия. Помощь в отношении стран-членов с высоким уровнем поддержки из фондов ЕС превышает 3% их ВНП. В группу входят очень разные по экономическому потенциалу страны – Греция и Люксембург. Новые члены со средним уровнем поддержки также должны получать до 3% ВНП. По имеющимся оценкам, к их числу будут относиться Кипр, Чехия, Латвия, Мальта, Словения и Словакия. Новыми членами с высоким уровнем поддержки окажутся Польша, Эстония, Венгрия, Болгария, Литва и Румыния, чей ВНП более чем на 3% будет формироваться за счет помощи из фондов ЕС.

Можно надеяться, что после завершения избирательных кампаний страсти окончательно утихнут. Однако в послевоенной истории Центральной Европы остается еще немало резервов для приверженцев националистической и популистской риторики. Проблема судетских немцев – лишь часть послевоенного “айсберга” : декреты, предусматривающие те или иные репрессивные меры в отношении немецких меньшинств, приняты после войны во многих странах – Дании, Норвегии, Польше, Югославии, Советском Союзе. Национализм, паразитирующий на проблемах европейской истории 40-х годов, становится серьезной угрозой для единства и стабильности объединяющейся Европы.

Присоединение огромного и крайне неоднородного в социально-экономическом отношении региона Центральной и Восточной Европы может в конечном счете стать опасным для Европейского Союза. Любое замедление темпов экономического роста, значительное ухудшение конкурентных позиций ЦВЕ в ЕС может вызвать разочарование населения этих стран. Тогда регион, без сомнения, будет предъявлять постоянные претензии своим западным соседям, обращать на себя внимание путем бойкота на высшем уровне принятия важных решений, вынуждая содействовать решению своих проблем и, следовательно, может стать тормозом дальнейшего политического и экономического углубления интеграции.

Осознание этого факта находит свое отражение в позиции избирателей стран – членов ЕС, у которых популярность идеи расширения Евросоюза за последние два года снизилась. По данным “Евробарометра” , вступление в ЕС новых членов приветствуют лишь 43% населения сообщества, а в таких странах, как Германия и Франция, число сторонников расширения общеевропейского дома не достигает и 30%.

Среди стран Восточной Европы, участвующих в переговорах с ЕС, наибольший евроэнтузиазм характерен для жителей стран – кандидатов второго эшелона – Болгарии и Румынии: сторонниками вступления этих стран в ЕС являются от 70 до 80% населения. В странах-претендентах на участие в первой волне отношение к приобщению к единой Европе более сдержанное. Например, в Венгрии доля сторонников этого шага снизилась с 80 до 60%, а в Польше евроинтеграцию поддерживает только 51% граждан. Главными оппонентами курса на ЕС в этой стране выступают крестьянство и более 1/3 жителей сельской местности. Во многих странах социологические опросы показывают спад евроэнтузиазма среди руководящих кадров, интеллигенции, частных предпринимателей. В ряде стран рост антиинтеграционных настроений отмечается и среди молодежи.

Все это говорит о том, что ни в одном из государств Восточной Европы не удалось достичь полного общественного консенсуса по вопросу евроинтеграции. Более того, в ряде стран, как свидетельствует мониторинг общественного мнения, позиции общественности и политического руководства о целесообразности присоединения к ЕС все больше расходятся.