Уроки западного регулирования для России

СТАНИСЛАВ МЕНЬШИКОВ
доктор экономических наук, профессор
Центральный экономико-математический институт РАН

• Реформы в России не были подготовлены реальной экономической средой
• Платность услуг это прежде всего вопрос уровня производительности труда
• Каждой конкретной ситуации в экономике соответствует свой преобладающий способ стимулирования

За последнее десятилетие в России много сказано и сделано – правильного и неправильного – по части использования зарубежного экономического опыта. Однако хотел бы возвратиться к теме, понимая, что эта задача не из простых. В сущности, большая часть наших рыночных реформ строилась на заимствовании неких теоретических и отчасти практических моделей западной, т.е. развитой капиталистической экономики. Теперь стало ясно, что перенесение этих моделей на российскую почву сопряжено с негативными побочными эффектами как минимум по трем причинам:

• западные модели прилагались к экономике, которая десятилетиями существовала и развивалась по законам центрального планирования, во многом противоречащим или не соответствующим законам рыночным;

• модели развитого индустриального общества, переживающего сейчас трансформацию в общество постиндустриальное, трудно совместимы с экономикой, которая при формально высоком уровне индустриального производства по многим позициям находится на стадии развивающейся страны или страны так называемого среднего развития;

• традиционная для России социально-культурная среда не всегда уживается с традициями западного капитализма (проблема, замеченная еще в конце ХIХ в. на заре российского капитализма).

Тем не менее накопленный за последнее десятилетие опыт позволяет подойти к проблеме сугубо прагматически. А именно: что из западного опыта заслуживает внимания и использования с учетом реалий, возникших перед экономикой. И руководствоваться надо не столько некоей общей моделью, которую необходимо достраивать, сколько зарубежным опытом решения конкретных вопросов, являющихся приоритетными.

Об опыте социальных реформ

Возьмем, например, совокупность реформ, намеченных президентом и правительством на ближайшие годы в сфере социальных услуг – здравоохранении, образовании, пенсионном обеспечении, жилищно-коммунальном хозяйстве. Отвлекаясь от деталей и конкретных особенностей каждой из них, общим направлением реформ стал переход на рыночный принцип платности: все указанные социальные услуги рассматриваются как товар, за который надо платить по его полной стоимости.

Мы не рассматриваем здесь вопрос о том, какая система лучше – рыночная или льготно бесплатная (социалистическая). Недостатки последней в СССР не отменяют того факта, что она успешно и эффективно применяется в ряде развитых стран Запада (например, бесплатная медицина в Швеции, бесплатное начальное и среднее образование во многих западных странах). Столь же бесспорно, что платность здравоохранения отнюдь не обеспечивает его высокого качества и доступности во всех передовых западных странах. Последнее могу засвидетельствовать лично, так как пользуюсь такой системой в Нидерландах уже много лет.

Вопрос совсем другой: подготовлены ли реформы той экономической средой, которая в России сейчас реально существует? Платность социальных услуг предполагает способность большинства населения оплачивать их полностью, т.е. достаточно высокий уровень личных доходов. Поскольку большинство населения зарабатывает на жизнь прежде всего наемным трудом, то предполагается, что заработная плата должна включать затраты на социальные услуги по полной стоимости. Между тем существующая структура заработной платы, доставшаяся в наследство от социализма, исключает эти затраты. Следовательно, реформы лучше осуществлять по мере того, как подавляющая часть населения перейдет в категорию “среднего класса”, т.е. будет иметь доход, существенно превышающий прожиточный минимум и позволяющий оплачивать все необходимые социальные услуги по рыночным ценам.

В западноевропейских странах, которые отнюдь не являются социалистическими, потребность в бесплатных или льготных социальных услугах возникла в первой половине ХХ в., когда преобладавший уровень заработной платы не покрывал издержек на пользование ими. Предприниматели по понятным причинам не желали повышать оплату труда, но отсутствие социального страхования отрицательно влияло на физическое и психологическое состояние работников, усугубляло неизбежные социальные конфликты, негативно отражавшиеся на прибыли. Поэтому введение государственного субсидирования социальных услуг на том этапе устраивало как самих работников, так и предпринимателей и было результатом социального контракта между ними.

Уровень заработной платы в конечном счете зависит от производительности труда. По мере того как на Западе она росла, увеличивалась и заработная плата, позволяя работникам наряду с бесплатными социальными услугами пользоваться и платными. На каком-то уровне доходов необходимость в государственном субсидировании для большинства населения частично или полностью отпала. Интересно, что в США, где уровень заработной платы был всегда существенно выше, чем в Западной Европе, государственное субсидирование социальных услуг впервые появилось только в 60-х годах прошлого столетия и распространялось лишь на бедные слои населения. Эта реформа, получившая наименование “войны с бедностью”, проведена весьма далеким от социализма президентом Л. Джонсоном, который подчинился общественному давлению, чтобы снизить накал социальных выступлений негритянской и другой городской бедноты. Было признано, что ждать перехода бедноты в средний класс не следует, так как социально-политические издержки выжидания были бы чрезмерно высокими.

Платность услуг это прежде всего вопрос уровня производительности труда. При недостаточной производительности труда государственное субсидирование неизбежно. В России в современных условиях рассчитывать на опережающий рост заработной платы не приходится. Занятость в государственной сфере составляет менее 40% общей занятости. Повышение оплаты происходит в меру жестких бюджетных ограничений. Что касается частного сектора, то добровольное повышение удельных затрат на труд (т.е. опережающее увеличение реальной заработной платы по сравнению с производительностью труда) там практически исключено.

Для справки отметим, что хотя в относительно благополучном 2000 г. реальная заработная плата в экономике в целом выросла на 22,4%, она была ниже, чем в предкризисном 1997 г., на 17,3%. За эти три года средняя производительность труда выросла на 5,9%. И пока рост заработной платы существенно отстает от производительности труда. Рассчитывать, что эта тенденция изменится, можно только при условии, что в предстоящие годы экономика будет систематически расти достаточно быстрым темпом. Только тогда, возможно к концу нового десятилетия, будут созданы предпосылки для введения платных социальных услуг.

Необходимо учитывать и обратную зависимость темпов роста экономики от введения платных социальных услуг. Если они вводятся раньше времени, то это равносильно сокращению реального платежеспособного населения на весь круг обычных товаров и услуг, т.е. некоему дополнительному налогу, не компенсируемому увеличением заработной платы. Поскольку личное потребление составляет около половины ВВП России, всякое ограничение платежеспособного спроса отрицательно скажется на общих темпах роста. И, следовательно, на неопределенное время отложится создание условий для нормального платного предоставления услуг.

Государственное стимулирование роста

Из сказанного следует, что условия для успешных социальных реформ могут быть созданы лишь при систематическом росте экономики в целом. Зарубежная практика показывает, что хотя именно во время экономических трудностей возникает потребность в крупных структурных реформах, их реальное осуществление возможно лишь в периоды экономических подъемов, когда имеются необходимые финансовые и другие ресурсы.

Например, в США острая потребность в масштабном государственном регулировании экономики впервые возникла еще в период экономического кризиса 30-х годов, но реально оно приходится на первые десятилетия после второй мировой войны, когда экономика находилась на подъеме. При этом очень важно, что и меры регулирования тогда были направлены главным образом на поддержание экономического роста. Они представляли собой сочетание политики низких процентных ставок на кредиты, проводимой Федеральной резервной системой США, с систематическим увеличением государственных заказов и федерального субсидирования строительства дорог и другой инфраструктуры. Благодаря такой политике удалось в значительной мере сгладить размах циклических колебаний экономики, нараставших в США в предыдущие десятилетия.

Теоретической основой регулирования было возникшее еще в 30-х годах кейнсианство в его различных модификациях. Это учение исходило из того, что в рыночной экономике временами возникает избыток национальных сбережений над капитальными инвестициями, или недостаток совокупного спроса по сравнению с производственным потенциалом. Образовавшаяся дыра, по Кейнсу, может быть закрыта либо ростом капитальных инвестиций, стимулируемых низким банковским процентом, либо повышением государственных расходов за пределы бюджетных доходов, т.е. дефицитным финансированием. Государство также способствует росту совокупного спроса, субсидируя социальные программы, поддерживая тем самым платежеспособный спрос населения и его стабильность. Подобные меры возвращают экономику в состояние общего равновесия, когда производственные мощности полностью загружены, совокупный спрос соответствует предложению, национальные сбережения равны инвестициям, а государственный бюджет вновь сбалансирован.

Кейнсианские меры содействовали подъему экономики стран Запада в 40-60-х годах. Однако, как показала практика, при приближении к оптимальной загрузке производственных мощностей стимулирующее действие этих мер ослабевает, так как возрастающий денежный спрос провоцирует инфляцию, которая автоматически уменьшает реальное значение роста. Инфляция может иметь и иной характер, т.е. быть результатом давления издержек, например, со стороны естественных и рыночных монополий. В этом случае рост цен имеет место даже в условиях недостаточного совокупного спроса и недостаточных капитальных инвестиций. При таком сочетании эффективность мер по прямому стимулированию денежного спроса ослабевает.

В связи с этим в США с начала 80-х годов государственное стимулирование переключилось на налоговые и кредитные средства поощрения капитальных инвестиций при одновременном ограничении дефицитного бюджетного финансирования и сдерживании роста денежной массы в обращении. Эти меры, получившие название “рейганомики”, способствовали, хотя и не сразу, экономическому подъему и снижению инфляции.

Новая ситуация сложилась в США в 90-х годах, когда с окончанием холодной войны были существенно (хотя и не так резко, как в России) снижены военные расходы. Образовался очередной излишек денежного капитала в экономике, т.е. повторилась кейнсианская ситуация. Однако, опасаясь возобновления инфляции, правительство отказалось от активных методов стимулирования, тем более что рост производства продолжался. На этот раз приспособление произошло стихийно. Избыток капитала вызвал снижение процентных ставок по долгосрочным ценным бумагам, что в свою очередь привело к буму на финансовых рынках и переключению избыточных капиталов из сжавшейся военной индустрии в промышленность информационных и других новых технологий.

В какой степени Россия правильно использовала этот опыт? Очевидно, что каждой конкретной ситуации в экономике соответствует свой преобладающий способ стимулирования. На начальном этапе рыночных реформ правительство считало главной целью борьбу с инфляцией, для чего проводило, хотя и непоследовательно, политику ограничения совокупного спроса и снижения бюджетного дефицита. Однако такие крутые меры способствовали обострению общего экономического спада. Экономика, привыкшая ориентироваться на государственные заказы и бюджетное финансирование, не могла в короткие сроки и при отсутствии развитой банковской системы и рынков капитала перестроиться на частный спрос и частное финансирование.

Казалось бы, огромные ресурсы, освободившиеся из военной индустрии и от обслуживания вооруженных сил, могли стать основой для мощного подъема в сфере гражданского производства. Однако в отличие от США, кредитно-банковская инфраструктура была не в состоянии справиться с этой задачей, а государство вместо стимулирования совокупного спроса его усиленно ограничивало.

Кроме того, валютная политика государства способствовала бурному росту импорта и вытеснению отечественного производителя с внутреннего рынка. Экономика попала в заколдованный круг, в котором низкий уровень производства не позволял сбалансировать бюджет, а бюджетный дефицит в условиях инфляции не давал возможности преодолеть кризис. Сложилась типично кейнсовская ситуация: совокупный спрос был намного меньше производственного потенциала. Однако правительства того времени слепо следовали линии на сжатие государственных расходов, что только усугубляло ситуацию.

Факторы роста и уроки на будущее

Подъем, начавшийся после финансового кризиса 1998 г. и продолжавшийся в 1999 – 2000 гг., имел два главных источника – огромный резерв неиспользуемых производственных мощностей; восстановление конкурентоспособности отечественных производителей в результате отказа от прежней валютной политики.

Своеобразие ситуации в том, что подъем физического производства происходил главным образом за счет внутреннего рынка – потребительского спроса и капитальных инвестиций, тогда как рост доходов в денежном выражении в значительной мере питался также за счет экспорта.

Например, в 2000 г. прирост ВВП в текущих ценах пришелся на 36% за счет прироста личного потребления, на 24 – капитальных инвестиций и на 34% – за счет прироста чистого экспорта. Если долю тех же факторов считать в физическом выражении (т.е. в неизменных ценах), то на личное потребление приходится 53%, на капитальные инвестиции – 42, а на чистый экспорт – только 1,4%. Дело в том, что экспорт в физическом выражении вырос лишь незначительно, а в ценностном очень сильно.

Таким образом, для стимулирования экономического роста государству необходимо в первую очередь заботиться не столько об экспорте энергоносителей и ценах на нефть, газ и т.п., сколько о росте личных доходов, от которых в решающей степени зависит личное потребление, и о капитальных инвестициях, от которых зависит рост производственного потенциала. До сих пор государство принимало меры к росту личных доходов главным образом путем повышения заработной платы государственных служащих, сокращения задолженности по ней и увеличения пенсий. Этот фактор должен по-прежнему иметь решающее значение и в ближайшие годы, так как здесь основной канал, через который государство может влиять на общее повышение заработной платы до уровня, о котором говорилось в первой части статьи. Некоторую, но второстепенную роль может играть и рост государственных заказов, в том числе и на военную технику.

Однако до сих пор прямого стимулирования капитальных инвестиций со стороны государства практически не было, и именно этот пункт является наиболее слабым местом в макроэкономической политике. Притом что из страны ежегодно утекает более 20 млрд долл. “излишнего” капитала (считается, что в 2000 г. эта сумма составит 25-30 млрд долл.), большинство отраслей производства страдает от недостатка ресурсов для капитальных инвестиций. В то же время за счет огромных рентных доходов в экспортных отраслях создается избыточный капитал, значительная часть которого “прячется” за рубежом. В рублевом выражении утечка капитала достигает 10-12% ВВП, тогда как валовые внутренние капиталовложения составляют 16-18%. Таким образом, экономика теряет около 40% всех создаваемых ею ресурсов для модернизации и обновления основного капитала.

В зарубежной практике, как было отмечено, для стимулирования капитальных инвестиций применяются преимущественно налоговые и кредитные средства. Налоговые стимулы позволяют компаниям расходовать большую часть своей прибыли и амортизации на вложения в основной капитал. Но там для этой цели широко распространен также заемный капитал – долгосрочные кредиты финансовых учреждений, размещение облигаций и акций на рынках капитала. Например, в США от 20 до 25% валовых капиталовложений финансируется за счет внешних источников. В России же для этой цели подавляющее большинство компаний использует только внутренние источники. Причина – неразвитость банковской системы и рынка капиталов, невыгодные условия внешнего кредитования.

Принятие нового законодательства о налоге на прибыль, позволяющее списывать часть капиталовложений из облагаемого дохода и применять ускоренную амортизацию, лишь частично решит этот вопрос. Главное же препятствие, т.е. отсутствие эффективного рынка капиталов, останется. Без такого рынка невозможен нормальный для стран рыночной экономики перелив капитала из капитало-избыточных в капитало-дефицитные отрасли.

Неразвитость такого рынка является также одной из основных причин бегства капитала за рубеж. Суммарная капитализация российских компаний уже несколько лет равна 50 млрд долл., что составляет лишь 20% годового ВВП. Для сравнения в США суммарные активы корпораций в 2,3-3 раза превышают ВВП, а скачущая в последние годы общая рыночная капитализация гораздо больше. Это означает, что у владельцев денежного капитала в России имеется весьма ограниченный выбор инструментов для финансовых вложений внутри страны. Даже если отвлечься от фактора надежности таких вложений, избыточный капитал при современных условиях не будет вкладываться внутри страны за отсутствием соответствующих инструментов.

В рамках данной статьи нет возможности остановиться на причинах неразвитости кредитно-финансовой системы России. В странах Запада основой рынка капиталов служит рынок государственных ценных бумаг, считающихся наиболее надежной, практически безрисковой формой вложений. У нас дефолт 1998 г. на долгие годы создал общее недоверие не только к государственным облигациям, но и к ценным бумагам вообще. Непрозрачность отчетности российских акционерных обществ в сочетании с низкими дивидендами и частыми нарушениями прав акционеров отталкивает вкладчиков от рынка частных ценных бумаг. Большинство коммерческих банков после кризиса 1998 г. также являются ненадежным местом хранения денежных сбережений. Главное же – ни президент, ни правительство не считают развитие банковского дела и рынков капитала приоритетными задачами. Без этого полагаться на то, что избыточный капитал экспортных отраслей сам по себе потечет в обрабатывающую промышленность и сферу высоких технологий не приходится.

В некоторой степени можно рассчитывать на предложенное В. Путиным введение особого налога на рентные сверхприбыли экспортных отраслей, чтобы перераспределить часть ресурсов для государственного субсидирования капитальных инвестиций в производственную и транспортную инфраструктуры. Эта мера, разработанная Российской академией наук, исходит из внутренних особенностей нашей экономики и не претендует на повторение зарубежных моделей, но она соответствует кейнсианским представлениям о необходимости государственной поддержки инвестиций, когда национальные сбережения, как сейчас, намного их превосходят.

Но сама по себе эта мера не будет достаточной. Практика западных стран показывает, что в периоды сравнительного упадка рынка капитала и банковской системы (как это было в США в 30-40-х годах, а в Западной Европе и Японии на протяжении первых двух-трех десятилетий после второй мировой войны) недостающую роль частных банков и биржи выполняли государственные инвестиционные банки, обычно носившие название “банков развития”. А в ряде стран (Франции, Японии, Нидерландах) для координации усилий государства и частного сектора в перераспределении инвестиций в соответствии с нуждами страны применялись и системы государственного индикативного планирования. Именно эти средства могли бы помочь сегодня подъему капитальных инвестиций в экономике России.

***

Подведем итоги. Макроэкономическое регулирование, используемое на Западе, отнюдь не однозначно ориентировано на сведение роли государства к минимуму. Все зависит от конкретной ситуации в экономике. В условиях систематического недостатка совокупного спроса основным направлением является кейнсианское стимулирование государственных заказов, субсидирование личных доходов. При превышении национальных сбережений над капитальными инвестициями главными становятся налоговые и кредитные средства стимулирования вложений в основной капитал. При расстройстве банковской системы и рынков капитала акцент делается на создание государственных банков развития и индикативное планирование.

Специальные средства государственного стимулирования не нужны тогда, когда экономика находится в состоянии равновесия и движется по характерной для нее равновесной траектории (магистрали) долгосрочного роста, определяемой совокупностью доступных ей и эффективно действующих производственных факторов. При отклонении от магистрали государственное стимулирование требуется, причем каждый раз в той форме, которая соответствует сложившейся обстановке. Рыночная Россия отнюдь еще не вышла на свою равновесную траекторию, и управление экономикой на макроуровне является для нее насущной потребностью. Но для этого необходимо особое искусство, в том числе и гибкое, творческое применение зарубежного опыта.