Использование налогов в государственном регулировании экономики России

(вопросы методологии)

АЛЕКСАНДР ВИССАРИОНОВ
доктор экономических наук, заместитель директора
ОЛЬГА ЕЛАНЧУК
старший научный сотрудник
Институт макроэкономических исследований
(Россия)

• Пакет налоговых инструментов выбирался в отрыве от объективных условий и потребностей развития экономики
• К построению налоговой системы в России целесообразен кейнсианский подход

За 10-летний период экономической трансформации и попыток (часто неудачных) проведения рыночных преобразований в России накоплен определенный опыт использования рыночных инструментов в ходе государственного регулирования. Как известно, в годы, предшествующие реформам, налоговые регуляторы в сфере госуправления не применялись. Более того, не существовало самого понятия “налоговая система”, и следовательно, отсутствовала практика использования налоговых инструментов. В финансовой сфере налоги заменялись нормативами, обязательными платежами и отчислениями от прибыли, регулирующая и стимулирующая роль которых была незначительна. Хотя ряд налогов существовал и в тот период (налог с оборота, налог на заработную плату и т.д.), целостной системы обложения, выполняющей в масштабе государства ряд важных экономических функций, не было.

Трансформация национального хозяйства России в экономику рыночного типа поставила задачу формирования рациональной налоговой системы, служащей источником наполнения госбюджета и одновременно выполняющей ряд регулирующих функций. Отсутствие собственного опыта в этой области и необходимость формировать налоговую систему с нуля привели к тому, что она создавалась методом проб и ошибок, часто путем механического перенесения некоторых черт современных западных налоговых систем на российскую почву без учета текущих реалий и особенностей конкретного этапа развития национального хозяйства. В течение последнего 10-летия в России шла апробация различных видов стратегии управления, на которую накладывались перипетии политической борьбы. В результате сформировалась та налоговая система, которую мы имеем на сегодняшний день.

С необходимостью осуществления налогами как фискальной, так и стимулирующей функций соглашаются представители различных экономических школ и течений как в России, так и в других странах. Отличия состоят в расстановке акцентов, преимущественном выделении одного из аспектов (фискального или стимулирующего), а также в мерах и пропорциях тонкого регулирования. Сравнительный анализ позиций ведущих школ в области методологии налогообложения может послужить основанием для выработки подхода, в наибольшей степени соответствующего реалиям текущего периода развития российской экономики.

Теоретические разногласия – действительные или мнимые?

Различия в точках зрения и рекомендациях как по вопросу установления общего уровня налогообложения (в целях формирования доходной части бюджета и одновременно стимулирования хозяйственной деятельности), так и по поводу использования налоговых регуляторов в качестве инструмента, влияющего на экономическую активность, обусловлены не столько принципиальными разногласиями среди представителей отдельных школ и разным пониманием ими сути экономических явлений, сколько объективными тенденциями, изменяющими лицо национального хозяйства и оказывающими, в частности, существенное влияние на выбор мер налоговой политики.

Из теории известно, что кривая совокупного предложения не является линейной, а приближается к вертикали по мере того, как экономика стремится достичь полной занятости. В том случае, если уровень производства значительно ниже, чем уровень ВНП, достигаемый при полной занятости, и цены при этом неизменны, кривая совокупного предложения представляет собой очень пологий, почти горизонтальный отрезок, называемый “кейнсианским”. Если же производство приближается к уровню полной занятости и одновременно происходит рост цен, данная кривая становится почти вертикальной (“классический” отрезок). Соответственно арсенал средств налоговой политики в условиях прохождения экономикой “кейнсианского” и “классического” отрезков будет иметь существенные отличия.

Дискуссии между представителями различных школ (например, между кейнсианцами и монетаристами) чаще всего упираются в проблему дефиниций. Речь идет не столько о разных доктринах и подходах к регулированию экономики, сколько о правильной идентификации исходных условий с целью применения единственно верной в данных обстоятельствах методологии. Основная задача налоговой политики состоит, таким образом, в том, чтобы правильно составить композицию налоговых мер в зависимости от исходных условий.

Экономика большинства развитых стран Запада проходила “кейнсианский” отрезок в период, приходящийся на вторую треть ХХ в. Этот период характеризовался тем, что уровень производства и занятости был далек от полного насыщения, и комплекс мер по оживлению производства направлялся в первую очередь на стимулирование совокупного спроса, а через него и совокупного предложения. Основоположником данного подхода стал, как известно, Дж. М. Кейнс.

Рекомендации кейнсианской политики в области налогообложения укрупненно сводятся к следующему. Налоговой политике следует быть до определенной степени динамичной, что некоторым образом противоречит устоявшемуся и восходящему еще к А. Смиту пониманию того, что налоговая система должна характеризоваться стабильностью и неизменностью в течение достаточно продолжительных периодов времени. Однако ХХ в. внес коррективы в понятия динамизма и стабильности. Скорость перемен в современных экономических системах существенно возросла, поэтому изменение управляющих воздействий должно быть адекватным.

В условиях неполного использования факторов производства целью налогового регулирования следует считать создание наиболее благоприятных условий и стимулов к экономическому росту и повышению эффективности. Стимулирование совокупного спроса как путем создания благоприятных условий для инвестирования и ограничения “склонности к сбережениям”, так и посредством увеличения государственных расходов (закупок и услуг) является на данном этапе абсолютно оправданным. Однако речь может идти только о таком возможном расширении совокупного спроса, при котором годовой темп инфляции не превышает допустимую величину.

До наступления фазы подъема налоговое бремя на экономику должно быть щадящим, при переходе в фазу роста возможно его определенное увеличение, но лишь в том случае, если необходимо сдерживать чрезмерный рост и обеспечивать сбалансированное развитие. Априорно заданной на конкретном отрезке является величина совокупного спроса, определив которую государство устанавливает и соответствующую ей норму налогообложения, и величину государственных расходов (при условии, что инфляция не превышает предельно допустимый для сбалансированного развития уровень).

Недостатки кейнсианской политики государственного налогового регулирования, самым значительным из которых является теоретическая возможность бюджетного неравновесия и срыв в неконтролируемую инфляцию, достаточно подробно обсуждались в экономической литературе. Однако, как показало развитие практически всех стран на протяжении ХХ в., не было и не могло быть выработано универсального инструмента такого регулирования, способного обеспечить плавный переход экономики из кризисного состояния на траекторию роста, не вызывая при этом негативных последствий.

Перечень налоговых регуляторов и границы их применения определяются, во-первых, объективными характеристиками данной экономической системы на данном временном промежутке, во-вторых, необходимостью выбора приоритетов развития в условиях объективной оценки внешних и внутренних факторов. Так, в частности, границей использования налоговых рекомендаций кейнсианской политики государственного регулирования является расчетная величина бюджетного дефицита, которая задает предельно допустимый уровень инфляции.

При переходе экономики в фазу полной занятости фискальная политика государства перестает служить целям расширения совокупного спроса и переориентируется на удержание его в существующих границах. Поскольку кривая совокупного предложения в подобных обстоятельствах становится почти вертикальной, все изменения в совокупном спросе будут влиять главным образом на увеличение цен, а не на рост производства. В этих условиях меняются инструменты налоговой политики, и наиболее рациональные рекомендации даются представителями монетаристской экономической школы.

На первый взгляд, рекомендации по проведению налоговой политики, предлагаемые в рамках монетаристской теории, диаметрально противоположны тем, что были разработаны предшественниками. Однако изменившиеся экономические условия требуют иных мер воздействия. Основными мерами госрегулирования становятся уменьшение государственных расходов и максимально возможное снижение роли государства. Главной целью провозглашается сокращение дефицита бюджета, но не за счет роста налогов, а за счет сужения государственных расходов и сферы влияния государства на экономику. Все его силы устремляются на борьбу с инфляцией, поскольку в сложившихся условиях именно она признается основным злом.

Специфика России

10-летний период рыночных преобразований позволил, наконец, выработать четкий взгляд на направление реформирования налоговой системы. Как отмечалось выше, выбор комплекса налоговых мер государственного воздействия на национальное хозяйство зависит от того, на каком отрезке кривой совокупного предложения оно находится в настоящий момент. Сегодня (как и в течение всего времени реформ) экономика России находится на “кейнсианском” отрезке, т.е. в той фазе развития, когда производство не достигло еще уровня полной занятости. Следовательно, задача государственного регулирования должна заключаться не в ограничении совокупного спроса (который и без того имеет весьма узкие границы), а в стимулировании его расширения.

На протяжении всего периода реформ допущен ряд фундаментальных ошибок в формировании налоговой стратегии государства. Оказались не учтены особенности объекта реформирования – экономики России. В качестве теоретической базы было ошибочно избрано некое подобие монетаризма, искаженное до неузнаваемости в применении к российской действительности. Можно утверждать, что реально монетаристская политика так и не проводилась (стоит отметить хотя бы административно проведенную “либерализацию” цен и постоянно нарастающий вал налогов).

Допущеные просчеты во многом могут быть оправданы тем, что проблемы перехода от централизованного административно управляемого государства к регулируемому рыночному хозяйству являются наименее разработанными как с точки зрения теории, так и с точки зрения практического формирования и реализации экономической политики. Те модели переходного периода, которые апробированы в странах Восточной Европы и Южной Америки, не сумели предотвратить там трансформационный спад, и автоматическое перенесение их на российскую почву не могло дать положительных результатов. Практический же вариант трансформации в России оказался, как известно, далек от любой существовавшей в тот момент модели, причем отличался не в лучшую сторону.

Вхождение российской экономики в фазу рыночных отношений отмечено резким усилением инфляционных тенденций. Многократный рост цен выдвинул в число первоочередных задач разработку и реализацию антиинфляционных мер как основы формирования благоприятного производственного и инвестиционного климата. Нарастание инфляционных процессов в переходный период привело к резкому обесценению бюджетных средств и увеличению дефицита госбюджета, что объективно вынудило государственные органы управления повышать налоги. Наличие громоздкого госсектора, несущего груз диспропорций и структурных перекосов социалистической экономики, заставляло поддерживать высокий уровень государственных расходов, что требовало соответствующей доходной части, формируемой в основном за счет налоговых поступлений.

Таким образом, становление налоговой системы в России происходило в обстановке, которая лишала возможности создавать ее исходя из перспективных задач реформирования экономики, а не сиюминутной целесообразности. Искать конструктивный выход из этой ситуации очень сложно, поскольку бюджетный кризис делает крайне трудной задачу снижения налогового бремени. Однако в сложившихся условиях и высокие налоговые ставки не могут решить проблему дефицита бюджетных средств, а способны лишь окончательно подорвать финансовые стимулы предприятий.

На практике так и случилось. Рост налоговой нагрузки спровоцировал резкое сужение числа платежеспособных агентов (к 1998 г. доля убыточных предприятий в целом по реальному сектору составила 53%), а также уход в тень все большего числа производителей. Особенно остро налоговое бремя ощущалось в период высокой инфляции, когда налоговые изъятия сопровождались выплатой фирмами инфляционных налогов, что дополнительно урезало финансовые источники возмещения производственных затрат и осуществления накоплений.

Инфляция в сочетании со спадом производства и резкими колебаниями конъюнктуры поставила формирование рациональной налоговой системы в разряд самых приоритетных задач. Однако выбор пакета налоговых инструментов (как и рекомендаций по другим направлениям реформы – либерализации цен, приватизации, денежно-кредитному и валютному регулированию) происходил в отрыве от объективных условий и потребностей развития экономики. Сегодня очевидно, что существующая налоговая стратегия нуждается в смене приоритетов, а налоговая система – в значительной либерализации. Рестриктивный, фискальный характер сформированной на этапе реформ системы, ее перегруженность чрезмерным количеством налогов и слишком высокий уровень налогового бремени, запутанность законодательства сыграли не последнюю роль в углублении трансформационного кризиса и криминализации экономики.

Ужесточение налоговой политики, сопровождавшееся становлением жесткой бюджетной системы финансирования, – постоянное направление деятельности экономических органов на протяжении переходного периода (в то время как страна нуждалась в обратном). В настоящий момент фискальная ориентация налоговой системы по-прежнему является важнейшим препятствием для экономического оживления и роста деловой и инвестиционной активности.

Налоговая система в ее нынешнем виде не выполняет ни одной из своих задач – ни фискальной, ни стимулирующей. Она создает препятствия даже простому воспроизводству, не говоря уже о расширенном, поэтому ее либерализация представляет жизненно необходимый шаг, осуществление которого откладывается уже ряд лет. Во многом это объясняется тем, что и сегодня по-прежнему отсутствует научно обоснованная концепция реформы.

Для ее успешного проведения необходимо выработать общую стратегию, в рамках которой должны быть системно увязаны такие блоки экономического механизма, как ценовая и инвестиционная политика, комплекс мер по созданию класса эффективных собственников (в том числе формирование правового обеспечения и защиты), финансовая и денежно-кредитная политика, налоговая стратегия, меры по социальной защите населения и т.д.

Кейнсианские рецепты

Теоретической основой формирования налоговой стратегии в России в настоящий момент и на перспективу, на наш взгляд, должно стать разумное, взвешенное кейнсианство. На данном этапе границы косвенного государственного вмешательства в экономику нужно расширять (особенно в области налогового регулирования). Рыночный механизм не в состоянии самостоятельно раздвинуть узкие границы платежеспособного спроса, связанного с бартером и высокими налогами. Установление завышенного уровня налогового изъятия провоцирует предприятия к массовому поиску законных и полузаконных способов уклонения от уплаты налогов.

Уровень совокупного налогового бремени для законопослушного налогоплательщика составлял в 1997-1999 гг. в среднем более 60-70% создаваемой добавленной стоимости. По его величине мы давно перешагнули точку экстремума эмпирической кривой Лаффера, т.е. критическую точку, за пределами которой увеличение налоговых ставок уже не дает роста поступлений в доходную часть бюджета, и они, напротив, стремительно сокращаются за счет свертывания налоговой базы. Для целей оценки налогового бремени это значение признается установленным на уровне 35-40% (хотя данная оценка является достаточно грубой, поскольку не учитывает влияния многих значимых факторов). В то же время чистые налоги на производство и экспорт (исключая налог на прибыль) составили в 1998 г. 15% величины произведенного ВВП.

Остановимся на основных причинах низкой собираемости налогов и большого отрыва показателей фактического и законодательно установленного налогового бремени. В рамках налогового законодательства существуют ниши, позволяющие на законном основании сократить объем и долю налоговых изъятий. Но основная причина, на наш взгляд, в том, что налоговая политика, проводимая государством, не вызывает доверия налогоплательщика и провоцирует массовые уклонения от налогообложения. Уплата всей массы установленных налогов изымает финансовый результат предпринимательской деятельности и делает нерентабельным ее продолжение. Кроме того, государство выступает как ненадежный партнер, часто и неоправданно меняющий правила игры.

Защитной реакцией экономики стало образование теневого сектора, состоящего не только из различных видов криминального бизнеса. Уход в тень законопослушных налогоплательщиков, которые не в состоянии развивать производство платя все необходимые налоги, является на данном этапе для экономики в целом положительным моментом, поскольку функционируют предприятия, создаются рабочие места, производится добавленная стоимость. Страдает только госбюджет, не получая предполагаемых доходов. Именно эти факторы дают в совокупности столь высокий процент недобора налогов.

По данным независимых экспертов, теневой сектор составляет в настоящее время от 45 до 75% официально учитываемого ВВП и сократить его размеры можно только уменьшив налоговую нагрузку радикально – в 1,5-2 раза, а не на 20%, как предлагается в последних правительственных разработках.

При этом речь идет не только о снижении верхней ставки подоходного налога (это не самое большое зло). Одновременное сокращение общего уровня налоговой нагрузки на фонд оплаты труда создает необходимые условия для повышения заработной платы. При существующих ограничениях на доходы только эта мера позволяет расширить границы совокупного спроса (в частности, в таких секторах, как жилищное строительство и автомобилестроение). Кроме того, большое значение имеет параллельное уменьшение налогообложения производственной деятельности. Тогда большинство товаропроизводителей сможет вернуться в реальный сектор, поскольку возможность легального существования будет уравновешена разумной величиной налоговой нагрузки. Это автоматически приведет к росту поступлений в бюджет за счет увеличения числа платежеспособных экономических агентов.

Несоответствие существующей налоговой системы потребностям экономического развития страны выражается не только в величине совокупного налогового бремени, но и в слишком большом количестве налогов, дифференциации способов исчисления и объектов налогообложения. По количеству налогов (16 федеральных, 7 региональных, 5 местных) российская налоговая система опережает многие развитые страны (налоговая система США, например, содержит 10 федеральных и 4 местных налога).

Реалии реформирования
налоговой системы

Совокупность налоговых законов, образующих российскую налоговую систему, можно структурировать следующим образом:

• первая часть Налогового кодекса (НК), принятая 16 июля 1998 г. с поправками. Она является ядром действующей налоговой системы, правовым фундаментом налогообложения;

• совокупность налоговых законов (около 20), которые должны в перспективе утратить силу при принятии последующих частей НК;

• огромный массив подзаконных актов и инструкций, который, несмотря на некоторые упрощения, носит достаточно запутанный, сложный и противоречивый характер.

Удельный вес законодательных актов в нормативном массиве постоянно снижается из-за увеличивающегося количества ведомственных инструкций и разъяснений, которые не всегда могут служить источником налогового права. Сегодня существует большой разрыв между действующими законами о налогах и первой частью НК, поэтому в соответствии со сложившейся правоприменительной практикой законы имеют силу только в той части, в которой они не противоречат НК. Хотя теоретически любое противоречие должно решаться в пользу НК, на практике это порождает много трудностей. Исправить ситуацию должно принятие НК в полном объеме с внесением в него необходимых поправок при одновременной отмене всех прочих налоговых законов.

Что касается инструкций и ведомственных разъяснений по вопросам налогообложения, то они носят чисто правоприменительный и разъяснительный характер и не могут претендовать на то, чтобы изменять или дополнять действующее законодательство о налогах (что продолжает встречаться на практике).

В целом же направленность налоговой системы (включая методологические принципы налогообложения, заложенные в общую часть НК, а не только совокупность действующих налоговых законов) можно оценить как жестко фискальную и подавляющую потенции к развитию. Реальный уровень налогового изъятия, жесткие меры ответственности, предусмотренные НК, репрессивные механизмы, методы сбора налогов и налоговый произвол чиновников по-прежнему являются сильным тормозом на пути стимулирования экономического роста и обновления национального хозяйства.

В последнее время на всех уровнях общества растет понимание, что радикальная налоговая реформа является острой, насущной задачей. Об этом свидетельствует стратегия реформирования налоговой системы, изложенная в налоговом письме президента и соответствующем пакете предложений правительства России.

Однако судя по отсутствию детализированного всестороннего подхода, обилию мнений, множеству предлагаемых вариантов решения проблемы в настоящее время все еще нет строго обоснованной стратегии, учитывающей все последствия, в том числе падение бюджетных поступлений. В значительной степени это относится и к решениям по налогам на доходы физических лиц (линейный налог) и добавленную стоимость. На наш взгляд, линейный налог носит признаки социальной несправедливости и может создать реальные проблемы для наполнения бюджета. Что касается налога на добавленную стоимость, то его радикальное изменение чревато трудно предсказуемыми последствиями, а незначительное вряд ли существенно повлияет на экономику в целом.

Кроме того, многие предложения смешивают вопросы реформирования налоговой системы с проблемами собираемости налогов – видимо, не стоит возлагать большие надежды на рост доходов бюджета при простом снижении ставок налогообложения.

Очевидно, что полное концептуальное и институциональное оформление поэтапного реформирования налоговой системы только начинается, но на оптимистичной ноте.