Управление субфедеральными заимствованиями

НАДЕЖДА ОВСЯННИКОВА
ведущий специалист Министерства финансов РФ

• Выход на рынки капиталов становится естественной формой экономического поведения региональных и местных властей
• Качество долговых обязательств многократно возрастает,
если в резерве у местных властей есть высокорентабельный проект
• Объем и структура внутреннего долга региона позволяет судить
об экономической состоятельности территории

Быстрое развитие рынка российских субфедеральных долговых обязательств породило немало проблем и перекосов. Его трансформация в высокоэффективный механизм, адекватный интересам и потребностям инвесторов и эмитентов в новых экономических условиях остается актуальной задачей.

Состояние рынка субфедеральных долговых обязательств

Российский рынок субфедеральных займов появился сравнительно недавно, в 1992 г. В непростой политической и экономической ситуации региональные власти могли рассчитывать на налоговые поступления, субвенции и дотации из государственного бюджета, банковские кредиты, продажу муниципальной собственности. Однако результаты использования этих возможностей не оправдывали ожиданий. Естественно, что местные власти пустили в ход такой способ финансирования потребностей, как облигационные займы (табл. 1).

Основная масса облигаций крупнейших эмитентов – Москвы и Санкт-Петербурга, Республики Татарстан и Республики Саха (Якутия), Оренбургской, Новосибирской, Челябинской и Свердловской областей – размещалась с помощью современных технологий торгового и депозитарного обслуживания, главным образом на крупных финансовых рынках Москвы и Санкт-Петербурга.

Тем не менее, к середине 1998 г. в сложном финансовом положении как с обслуживанием, так и погашением долга оказалась большая часть территорий, решившихся на выпуск облигаций. Причин тому несколько:

1) малый объем размещения ценных бумаг, либо, наоборот, формирование чрезмерного долга, стоимость обслуживания которого несопоставимо больше финансового выигрыша от размещения облигаций;

2) отсутствие надежных гарантий погашения долговых обязательств;

3) неадекватная оценка текущей экономической ситуации;

4) недостаток четких и грамотно подготовленных инвестиционных планов у эмитента;

5) неблагоприятные макроэкономические условия.

В результате финансового кризиса в 1998 г. бюджеты недополучали запланированных доходов, а высокий уровень накопленного долга превышал возможности бюджетов по его обслуживанию. Многие регионы практически не могли обслуживать долг при отсутствии одновременного адекватного увеличения финансовых ресурсов. Пытаясь изменить ситуацию некоторые субъекты федерации приняли решение провести реструктуризацию долговых обязательств, однако часть регионов взаимоотношения с инвесторами не урегулировала.

Важным этапом в сфере государственного регулирования порядка заимствований субъектами и муниципальными образованиями и усиления государственного контроля за уровнем их долга стали принятый в середине 1998 г. Федеральный закон “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг” (далее – Закон), и вступивший в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный кодекс РФ. Этими нормативными актами предусмотрены во многом новая процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения, установлены предельные значения объема долга и расходов на его обслуживание, привлечения средств.

При государственной регистрации эмиссии субфедеральных займов эмитент не обозначает теперь объем эмиссии, тогда как объем долга заемщика ограничен законом и является предметом пристального внимания регистрирующего органа. Размер долга эмитента на момент выпуска облигаций – обязательная величина в составе другой информации, подлежащей государственной регистрации.

Бюджетный процесс, а также формирование долга (в том числе путем выпуска займов) и его обслуживание строго регламентируются. Нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства, в том числе норм и предельных значений, установленных Бюджетным кодексом, приводят к отказу в государственной регистрации условий эмиссии и обращения ценных бумаг.

Указанными обстоятельствами можно объяснить тенденции снижения общего количества территорий, предпринимающих выпуск займов (табл. 2).

Одним из этапов проведения регионами успешной эмиссии долговых обязательств является подготовка и прохождение государственной регистрации условий эмиссии и обращения ценных бумаг в Министерстве финансов РФ.

При подготовке документов, необходимых для регистрации условий эмиссии и представляемых в регистрирующий орган следует руководствоваться Бюджетным кодексом, Законом, постановлением правительства РФ от 30 сентября 2000 г. № 754 “О государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, и об отчетах о проведенной эмиссии” (далее – Правила) и приказом Министерства финансов РФ от 06.04.2001 г. № 30н “Стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг”. Часто возникает необходимость и в других нормах законодательства РФ, субъектов и муниципальных образований.

Таблица 1

Таблица 2

Следует сказать о платежеспособности органов государственной власти. Достаточность собственных доходов бюджета (в том числе налоговых, определяемой адекватной долговой нагрузкой, рациональным бюджетным планированием, качественным управлением бюджетом и долгом региона), а также стабильная политика в области межбюджетных отношений позволяют сделать вывод о способности администраций выполнять свои обязательства. А право вводить и взимать налоги и пошлины, наличие у них собственности, а также прав и полномочий по взиманию выручки от использования такой собственности (скажем, муниципалитет, построив платный мост через реку и, открыв сеть платных автостоянок, получает доходы с проезда по мосту и парковки в городе автомашин) повышают привлекательность выпускаемых органами власти долговых обязательств.

Чтобы заинтересовать потенциальных инвесторов можно использовать комбинированные гарантии. Качество долговых обязательств многократно возрастет и в том случае, если в резерве у местных властей есть высокорентабельный и быстроокупаемый проект, доход от которого можно использовать для обслуживания и погашения займа. Совсем нелишне (хотя и очень трудно) добиться гарантий по местному займу от вышестоящих властей.

Очевидно, что планирование заимствований должно опираться на прогноз социально-экономического развития территории, затрат и доходов бюджета, т.е. речь идет об основах составления, рассмотрения и утверждения бюджета.

Наиболее часто встречающиеся
просчеты при регистрации займов

Чтобы выпустить заем эмитенту необходимо принять ряд нормативных правовых актов и зарегистрировать один из них, содержащий условия эмиссии и обращения ценных бумаг. Государственная регистрация возложена на Министерство финансов РФ. При рассмотрении документов прежде всего анализируется соответствие закона о бюджете территории нормам бюджетного законодательства РФ.

В законе о бюджете должны быть соблюдены полнота и обоснованность отражения его ключевых показателей: доходов; расходов; поступлений финансовой помощи от бюджетов других уровней; предельного объема долга, в том числе предельного объема обязательств по гарантиям; размера расходов на обслуживание долга; устанавливаются объемы текущих и капитальных расходов, а также др. показатели. Необходимо в качестве приложения к закону о бюджете утвердить Программу государственных внутренних заимствований субъекта РФ или муниципального образования (далее – Программа).

Сами заимствования, а также предоставление гарантий, допускаются только в случае утверждения законом о бюджете:

• предельного размера долга;

• привлеченных средств из источников финансирования дефицита бюджета;

• расходов на обслуживание долга.

Предельный объем долга не должен превышать 100% объема доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Для проверки анализируются обоснованность и полнота отражения объемов доходов бюджета и финансовой помощи. Предельный размер долга, с указанием в том числе предельного объема обязательств по гарантиям, должен быть установлен в абсолютной величине. Естественно, размер долга субъекта (и гарантий в его составе) при исполнении бюджета не может превысить установленный законом о бюджете предел.

Важным требованием применительно к заимствованиям является обязательное утверждение законом о бюджете привлечения средств для финансирования дефицита бюджета из его источников. Перечень всех форм таких источников для бюджетов разных уровней определен статьями 95 и 96 Бюджетного кодекса. Но можно использовать классификацию источников финансирования дефицита бюджета для включения необходимой информации, подлежащей утверждению законом о бюджете. Следует иметь в виду, что объемы привлечения из источников дефицита не равны самому источнику. Последний определяется как разница между суммой привлечения и погашения средств.

Заимствования могут иметь место и в случае бездефицитных бюджетов. При этом привлекаемые средства могут быть в размере, позволяющем погасить долговые обязательства.

Составляя бюджет, необходимо следовать всем принципам, на которых основана бюджетная система РФ. Обратим внимание на два из них – сбалансированности бюджета и общего (совокупного) покрытия расходов. Первый запрещает ситуацию неравенства суммы поступлений из источников финансирования дефицита и объема доходов объему предусмотренных бюджетом расходов. По поводу второго заметим, что никакие поступления (за исключением целевых) не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета. Поэтому противоречит рассматриваемому принципу указание в законе о бюджете на то, что привлеченные из источников дефицита средства направляются на финансирование конкретного вида расходов бюджета.

Важным параметром является также соотношение текущих и капитальных расходов. Другими словами, бюджет составляется так, чтобы текущие расходы покрывались доходами, а капитальные расходы были соизмеримы с суммой всех источников дефицита. Это предусмотрено в целях ограничения заемных средств, направляемых на капитальные вложения, но не на ограничение капитальной части расходов размером дефицита бюджета. Отметим, что группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Субфедеральный заем путем выпуска ценных бумаг является источником финансирования дефицита бюджета. При регистрации условий эмиссии регистрирующим органом анализируются размер дефицита и параметры, необходимые для его расчета – объемы доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета.

Делается также анализ объема расходов на обслуживание долга, утвержденного законом о бюджете, и фактически сложившейся его величины на день, предшествующий дню направления документов в Министерство финансов РФ. Здесь важно, что в структуру расходов бюджета, утверждаемую законом о бюджете, обязательно должны быть включены расходы на обслуживание долга.

Исполнительный орган власти территории разрабатывает и представляет (в виде приложения к закону о бюджете) для утверждения соответствующему органу законодательной (представительной) власти Программу. Заимствования, которые должны быть отражены в ней – часть источников дефицита: займы (предполагаемые) путем выпуска ценных бумаг; кредиты к получению от кредитных организаций; бюджетные ссуды и бюджетные кредиты к получению от бюджетов других уровней, а также предоставление гарантий, вышеперечисленные виды заимствований по заключенным ранее соглашениям, если их условия распространяются на данный год.

Информация, подлежащая включению в Программу, определенным образом пересекается с данными классификации источников финансирования дефицита бюджета; данными о планируемом объеме предоставления гарантий (в пределах допустимой величины, установленной в законе о бюджете); информацией о платежном графике, содержащейся в соглашениях, заключенных в предыдущие годы, в случае привлечения средств в данном году.

В Программе, среди видов привлекаемых заемных средств необходимо выделить заимствования по заключенным ранее соглашениям, получение которых предполагается в текущем году. Для государственной регистрации условий эмиссии обязательно наличие в законе о бюджете перечня предоставляемых гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов.

Важно подчеркнуть, что все требования к законам о бюджетах формализованы и содержатся в Бюджетном кодексе.

Следующим этапом подготовки к регистрации субфедеральных займов является рассмотрение и экспертиза документов на соответствие нормам Федерального закона “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг” (далее – Закон).

Планируя выпуск ценных бумаг, исходя из целей и особенностей предстоящего займа, эмитент подготавливает и принимает Генеральные условия эмиссии и обращения ценных бумаг и Условия эмиссии и обращения ценных бумаг территориального образования (далее – генеральные условия и условия эмиссии). Эти два документа сопоставляются и анализируются регистрирующим органом.

Генеральные условия и условия эмиссии представляют собой нормативные правовые акты. Первый – соответствующего органа исполнительной власти, второй – эмитента. Эмитентом ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг выступает соответствующий орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого в законодательном порядке отнесено составление и/или исполнение бюджета. Физическое лицо – руководитель органа исполнительной власти, к функциям которого законодательно отнесено составление и/или исполнение бюджета правомочен принять нормативный акт, характеризующий условия эмиссии только в случае прямого закрепления в положении о деятельности этого органа, что его нормативным правовым актом является именно тот документ, которым утверждены условия эмиссии, т.е. постановление (распоряжение и пр.) его руководителя.

Информация, которая содержится в генеральных условиях и условиях эмиссии должна быть полной и непротиворечивой.

Отметим еще несколько особенностей.

Решение об эмиссии ценных бумаг принимается компетентным органом в соответствии с программой внутренних заимствований, предельными объемами дефицита бюджета и долга, установленными законом (решением) о бюджете. Одновременно, согласно требованиям Закона, решение о выпуске ценных бумаг эмитент принимает в соответствии с генеральными условиями и условиями эмиссии.

В связи с этим, принятие решения о выпуске ценных бумаг и, следовательно, размещение ценных бумаг в соответствии с зарегистрированными условиями эмиссии возможно только в пределах финансового года исполнения бюджета, в том числе в котором осуществляется финансирование его дефицита.

По этим же причинам, условия эмиссии должны проходить государственную регистрацию в каждом году, в котором предусмотрен выпуск долговых ценных бумаг. Решение об их выпуске эмитент не вправе принимать до государственной регистрации условий эмиссии.

После рассмотрения документов, необходимых для государственной регистрации займа, и отсутствия замечаний Министерство финансов РФ регистрирует условия эмиссии и присваивает государственный реестровый номер. Если к документам есть замечания, то они направляются эмитенту в письменном виде. Любые изменения или дополнения в условия эмиссии или генеральные условия, внесенные в соответствии с замечаниями регистрирующего органа, принимаются компетентным органом в форме нормативного правового акта.

***

Поиск финансовых источников для покрытия расходов бюджетов, когда дальнейшее увеличение налогового бремени неэффективно, обращает внимание региональных властей к другой форме привлечения средств в бюджет – заимствованиям. Заимствования и налоги, как известно, две стороны одной медали. Больше налогов – меньше заимствований и наоборот. Поэтому наличие в регионе долга не означает кризисного состояния экономики региона. Сегодня многие регионы имеют возможность привлечь средства, а если позволят макроэкономические параметры – создать систему управления долгом. Целесообразно начать с налаживания достоверного, полного учета всех видов долговых обязательств (даже ревизии существующих). Такая работа должна иметь законодательное сопровождение.

Рассматривать проблему организации управления долгом нужно в общем контексте проводимой государством экономической политики и прежде всего бюджетной. Долг может оказывать как позитивное, так и негативное влияние на экономику. Наряду с непомерно завышенными расходами, несбалансированностью бюджета, неэффективной налоговой политикой, долг способен вызвать чрезвычайно болезненные финансовые кризисы, а при его неразумном использовании – ограничить инвестиционную активность в хозяйстве.

По объему, структуре долга региона, его динамике с учетом других показателей бюджета, можно говорить об экономической состоятельности территории. Каждый субъект, город федерации имеет экономические особенности. Их имеют поэтому и заимствования в каждом регионе. Между тем, требования к построению бюджета, в котором предусмотрены заимствования, на сегодня максимально унифицированы и оговорены Бюджетным кодексом.

Государственная регистрация условий эмиссии – не только формальное разрешение на выпуск и обращение ценных бумаг субъекта или города Российской Федерации. Это означает также, что экономическое, финансовое положение региона позволяет ему “брать в долг” и обслуживать долг с соблюдением всех требований законодательства. Открывается, таким образом, путь к созданию эффективной системы управления долгом, как инструментом развития экономики региона.