Опыт США: государственная политика в социально-трудовой сфере

ЛЮДМИЛА ЛЕБЕДЕВА
доктор экономических наук, заведующая отделом
Института США и Канады РАН

• Политика в социально-трудовой сфере США возведена в ранг общенациональных приоритетов
• В конце 90-х годов в социальном обеспечении узаконен принцип, согласно которому тот, кто способен трудиться, обязан найти работу
• Благодаря пенсионному обеспечению и другим видам социальной поддержки уровень бедности в США к концу XX в. стал самым низким

Опыт развитых стран, в том числе США, показывает важность совершенствования правового фундамента и механизма реализации государственной политики в социально-трудовой сфере.

В США законодательная база, позволяющая регламентировать социально-трудовые отношения в общенациональном масштабе, создана в период правления Ф. Рузвельта, когда государство вынуждено было принять на себя ответственность за экономическую безопасность и социальную защищенность своих граждан. В последующие десятилетия политика в социально-трудовой сфере была возведена в ранг общенациональных приоритетов и к настоящему времени охватывает широкий комплекс мер, способствующих всестороннему развитию человеческих ресурсов путем расширения доступности образовательных, информационных, финансовых, медицинских и иных услуг.

Сфера труда: законодательство и его обеспечение

Государственное регулирование трудовых отношений, оплаты и условий труда, компенсации утраченного в силу существующих рисков заработка связано с необходимостью обеспечения правовой защищенности работника, адаптируемой к постоянно меняющимся экономическим и политическим условиям.

К числу фундаментальных законодательных актов прежде всего относятся:

закон Вагнера (1935 г.), узаконивший право рабочих на создание профсоюзов, заключение коллективных договоров, на стачку;

закон о справедливых трудовых стандартах (1938 г.), установивший, в частности, федеральный минимум почасовой оплаты труда (с 25 центов в 1938 г. минимальная ставка выросла до 40 центов в 1941-1945 гг. и впоследствии повышалась в течение каждого десятилетия в 2-6 раз; последняя, установленная в 1997 г. – 5,15 долл. в час при занятости полную рабочую неделю, превышала черту бедности в 2000 г., составлявшую примерно 8,5 тыс. долл. в год на человека, т.е. почти на 10%);

закон о трудовых отношениях Тафта-Хартли (1947 г.), запретивший многие формы стачечной борьбы, добавивший перечень положений о нечестной трудовой практике, борьбе с коррупцией в профсоюзах; чрезвычайных мерах, вводимых в связи с крупной стачкой, роли президента в такой ситуации и др.;

закон Лэндрама-Гриффина (1959 г.), потребовавший отчетности и гласности по вопросам, касающимся взаимоотношений между профсоюзами и нанимателями; регламентировавший процедуру выборов должностных лиц и финансовую деятельность профсоюзов, а также отношения между членами организаций и их руководителями и некоторые другие аспекты деятельности союзов;

закон о равной оплате (1963 г.), согласно которому работодатель обязан платить женщине не меньше, чем мужчине, за равный труд;

закон о гражданских правах (1964 г.), запретивший дискриминацию по признакам расы, цвета кожи, национального происхождения, пола и религиозных убеждений в различных сферах социальной жизни, в том числе при найме на работу, оплате труда, увольнении и т.п.;

закон о недопущении дискриминации в сфере занятости в связи с возрастом (1967 г.), запретивший дискриминацию по возрасту при приеме на работу и обязательное увольнение на пенсию;

закон о реабилитации инвалидов (1973 г.), запрещающий дискриминацию инвалидов государственными ведомствами, подрядчиками и субподрядчиками, работающими по контрактам с федеральными властями, а также организациями, получающими федеральную помощь;

закон об инвестициях в рабочую силу (1998 г.), вступивший в силу в июне 2000 г., предусматривающий развитие профессиональной ориентации и подготовки, в том числе обеспечение граждан необходимой информацией для лучшей ориентации на рынке труда и выбора наиболее подходящего курса профессиональной подготовки.

Министерство труда контролирует соблюдение законов о минимальной заработной плате и оплате сверхурочных, соответствие трудового законодательства и практики регулирования трудовых отношений нормам международных конвенций, ратифицированных в США; организует сотрудничество и взаимодействие федеральных ведомств в сфере трудовых отношений; анализирует количественный и качественный состав рабочей силы, состояние профессиональной подготовки и перспектив спроса на специалистов.

В марте 2001 г. в рамках министерства труда создано новое подразделение – “Рабочая сила XXI в.”, основной целью которого является помощь в адаптации к новым условиям занятости в условиях глобализации экономики.

Ответственность за соблюдение положений законодательства, запрещающих нанимателю платить за равный труд женщине меньше, чем мужчине, дискриминацию в сфере занятости лиц, страдающих физическими недостатками, а также работников в возрасте от 40 до 70 лет, возложена на Комиссию по обеспечению равных возможностей в сфере занятости, созданную согласно Закону о гражданских правах 1964 г.

Основными задачами Национального управления по трудовым отношениям являются контроль за соблюдением коллективных договоров с участием предпринимателей и профсоюзов, обеспечение возможности работникам сделать свободный выбор при заключении коллективного договора, а также предотвращение дискриминации при найме нарушающего гражданские права.

Федеральная служба посредничества и примирения способствует развитию согласованных отношений между работниками и работодателями, профсоюзами и корпорациями и оказывает арбитражные услуги.

В последнее десятилетие заметно активизировалась политика государства по отношению к наиболее уязвимым группам работников, что находит выражение как в разработке мер, облегчающих доступ к профессиональному обучению, так и в расширении возможностей получения кредита на образование, на улучшение школьной инфраструктуры и базового образования, подготовке специальных программ, направленных против дискриминации бывших реципиентов государственных пособий, совершенствовании поддержки работников, вынужденных адаптироваться к меняющемуся спросу на рынке труда.

Страхование по безработице

Страхование по безработице по закону 1935 г. осуществляется по федерально-штатному принципу. В федеральном законе сформулированы наиболее общие положения, а круг получателей, размеры пособий и сроки их выплат определяются законами штатов.

Каждый штат устанавливает свои нормативы финансирования страхования по безработице. Выплачиваемая предпринимателем сумма исчисляется в виде процента от суммы заработной платы, с которой платится налог (это база налогообложения). В настоящее время налог выплачивается с первых 7 тыс. долл. годовой заработной платы.

В конце 90-х годов таким страхованием было охвачено 93% рабочих мест. Пособие в соответствии с программой компенсации по безработице предоставляется при условии, что претендент является безработным; до потери работы он должен был трудиться в отрасли, на которую распространяется программа страхования на случай безработицы; претендент должен отвечать всем требованиям, выдвигаемым программой.

Поначалу пособия в среднем по стране выплачивались в течение девяти недель и составляли около 11 долл. в неделю. В конце 90-х годов средняя продолжительность выплат возросла до 16 недель, а средние еженедельные размеры достигли 200 долл. Максимальный период выплаты пособий – 26 недель. Однако, когда в октябре 2001 г. уровень безработицы подскочил до 5,6% по сравнению с 4,9% в сентябре, президент Дж. Буш предложил увеличить сроки выплаты пособий по безработице до 13 недель (сверх обычных 26).

Размер выплачиваемых пособий значительно различается по штатам. Поскольку единый по стране стандарт установлен не был, каждый штат в своем законодательстве определяет методику начисления пособия, его максимальный и минимальный размеры. Средненедельные колеблются от 146 долл. (Миссисипи) до 260 долл. (Нью-Джерси, Массачусетс, Миннесота, Мичиган).

Сегодня условия занятости требуют выработки новых подходов к увязке выплат пособий с мерами, направленными на поиск источников дохода, переподготовку тех, кто не надеется вернуться на прежнее место или трудиться по своей специальности. Следует отметить, в частности, введение системы поэтапного продления выплаты пособий в зависимости от участия в программах переподготовки; выплату пособий более высоких размеров в первые недели с последующим их сокращением с целью активизации переобучения и трудоустройства. Еще один подход состоит в том, чтобы предоставить возможность застрахованным безработным получить единовременное пособие, которое могло бы стать стартовым источником для открытия собственного дела. Одновременно такая программа должна обеспечивать соответствующую подготовку и консультационную помощь каждому участнику.

Страхование производственного травматизма

Страхование от несчастного случая на производстве – одна из первых форм государственного социального страхования, получивших развитие в США. Соответствующие законы впервые появились в штатах Мэриленд (1902 г.), Монтана (1909 г.), Нью-Йорк (1910 г.), но были признаны неконституционными. К 1920 г. они приняты во всех штатах кроме шести, в которых разработка аналогичного законодательства растянулась до конца 40-х годов. Страхование производственного травматизма в последующий период осталось преимущественно в компетенции штатов. На федеральном же уровне учреждены программы для государственных служащих, а также шахтеров, страдающих профессиональными заболеваниями (“черное легкое”).

В ряде штатов страховку на случай производственного травматизма имеют преимущественно работники тех видов производств, которые считаются опасными. Некоторые программы ограничивают действие количеством занятых: например, не распространяются на коллективы с числом занятых менее 3-5 человек.

Программы страхования несчастных случаев на производстве, как правило, финансируются работодателями по принципу ответственности бизнеса за увечья, полученные на производстве. Издержки работодателей при этом связаны прежде всего со степенью риска на конкретном предприятии. Там, где выполняются преимущественно канцелярские операции, они могут составлять 0,1% суммы выплат заработной платы, на предприятиях с высокой степенью риска увечий – 20% и более. В среднем такое страхование обходится предприятиям в 2,15% суммы выплаченной заработной платы.

Программами предусматриваются конкретные по сумме или по времени (либо вместе) компенсации ущерба пострадавшим. Предусматриваются два ее основных вида:

денежные пособия, в том числе пострадавшим от травмы на производстве, иждивенцам пострадавшего, если травма привела к смерти последнего;

медицинская помощь лицам, получившим производственную травму.

Уровень выплат пострадавшим (и минимальный, и максимальный) существенно различается по штатам. Разница в максимальных размерах пособий достигает 5-10-кратной величины. В штате Аляска максимальные размеры еженедельных выплат в конце 90-х годов превышали 700 долл., а в Пуэрто-Рико составляли около 100 долл. Во многих штатах (Айова, Делавэр, Миннесота, Мэриленд, Нью-Йорк, Огайо, Флорида и других) минимальные размеры пособий соответствуют уровню текущей заработной платы (если они меньше установленной минимальной суммы).

Все программы предусматривают в случае необходимости обеспечение физической реабилитации. В дополнение почти все компенсационные акты содержат специальные разделы по реабилитации в форме переподготовки, образовательных курсов, смены рабочего места с целью помочь тем, кто получил увечье, найти подходящее занятие. В большинстве программ для более полной общей реабилитации предусмотрены также выплаты на питание, гостиничное обслуживание, путешествия. В одних случаях выплаты ограничены во времени, в других они производятся в течение всего периода получения регулярного пособия.

Государство и социальное обеспечение

Основой развития государственного социального обеспечения в США стал закон о социальном обеспечении 1935 г., предусматривавший обязательное пенсионное страхование по старости и инвалидности; страхование по безработице; программы медицинской помощи нуждающимся детям, престарелым инвалидам; помощь из средств федерального бюджета детям, живущим в малообеспеченных семьях или с одним из родителей или родственников; денежную помощь из средств федерального бюджета слепым, полным и пожизненным инвалидам; финансовую помощь штатам на охрану материнства и детства.

В последующие десятилетия к этому закону приняты поправки, а также другие законодательные акты, направленные на развитие социального обеспечения (на принципах как страхования, так и вспомоществования из бюджетных средств); расширение доступности образования, профессиональной подготовки, возможностей трудоустройства.

Совокупные государственные инвестиции в человеческие ресурсы уже более четверти века превышают половину всех государственных расходов (в 2000 г. – 68%). Почти 2/3 федеральных расходов на социальные цели (1 115 млрд долл. в 2000 г.) приходятся на выплаты пенсионерам в рамках Общей федеральной программы, медицинское обслуживание в рамках страховой программы “Медикэр”, пенсионное обеспечение военнослужащих, железнодорожников; компенсации по безработице; а 1/3 – на финансирование программ помощи нуждающимся (продовольственной, денежной – полностью нетрудоспособным инвалидам, нуждающимся семьям), а также на расширение доступности образовательных, медицинских, социальных услуг.

Государственные гарантии пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания престарелых, включая долговременный уход, помощь в поиске и сохранении рабочего места при желании и способности трудиться после выхода на пенсию, разнообразные налоговые льготы, а также развитие частных пенсионных планов, распространение личных пенсионных счетов способствовали упрочению экономической независимости пенсионеров, превращению их в наиболее социально защищенную возрастную группу населения США и снижению их зависимости от социальной поддержки.

В 2000 г. уровень бедности среди лиц в возрасте 65 лет и старше был самым низким за всю историю его исчисления – 10,2%.

Основным документом, обеспечивающим социальную защищенность пенсионеров, является Общая федеральная программа (ОФП), охватившая в конце 90-х годов 95% рабочей силы. За 1950-2001 гг. численность получателей пособий увеличилась с 3,5 млн человек до 45,3 млн. Для 2/3 американцев, достигших 65 лет, выплаты по линии ОФП составляют по крайней мере половину их доходов. На государственные пенсии приходится около 40% совокупных доходов пенсионеров.

ОФП относится к распределительному типу пенсионных систем. Выплата пособий производится по мере поступления взносов. Пенсионеры получают деньги ныне работающих. Налоги, взимаемые с сегодняшних работников, формируют фонды по текущим выплатам пенсионных пособий получателям. Эту систему называют “pay-as-you-go system” (плати по мере получения). Лица, делающие взносы в фонды социального страхования, отдают часть своей заработной платы в пользу тех, кто в данный момент получает пенсию по принципу “обмена между поколениями”. Когда сегодняшние плательщики взносов выйдут на пенсию, она будет выплачиваться за счет взносов следующего поколения работников.

По состоянию на 2000 г. в фондах государственного социального страхования ОФП поступления превышают выплаты. По имеющимся прогнозам, превышение сохранится вплоть до 2012 г.

Доля инвестиционного дохода в общих поступлениях фондов ОФП составляла во второй половине 90-х годов примерно 9,5%. Однако это не идет ни в какое сравнение с долей инвестиционных доходов в накопительных системах, в которых растущая часть фондообеспечения в условиях благоприятной устойчивой экономической ситуации формируется за счет инвестиционного дохода.

Если в условиях беспрецедентно длительного экономического роста 90-х годов в распределительной системе ОФП инвестиционный доход составлял во второй половине 90-х годов 9,5% общих поступлений, то в накопительных системах, ориентированных на инвестиционные программы, от 40% до 70%.

Во второй половине 90-х годов в США дебатировались планы принципиального реформирования ОФП – частичной приватизации и усиления инвестиционной составляющей. Возможная приватизация государственной пенсионной системы стала предметом острых межпартийных дискуссий в предвыборной кампании 2000 г. Демократы являются сторонниками сохранения государственной пенсионной системы и развития дополнительных сберегательных пенсионных планов. Республиканцы, выступая за частичную приватизацию государственной системы пенсионного страхования, предлагают часть обязательных налогов с заработной платы, идущих в фонд пенсионного страхования, переводить на личные сберегательные пенсионные счета, владельцы которых смогут инвестировать накапливающиеся суммы в акции частного рынка.

Однако преимущества размещения средств пенсионных фондов на частном рынке могут быть использованы лишь при соблюдении ряда условий, в частности:

первоначальное накопление средств требует времени и благоприятной устойчивой экономической ситуации;

успешное выполнение инвестиционных программ возможно лишь при достижении политической стабильности общества, законодательно определенных правил игры;

необходимо наличие развитой финансовой структуры, обеспечивающей инвестиционный процесс;

финансовое состояние пенсионных фондов находится под контролем государства, гарантирующего выплаты в соответствии с законом.

Американский опыт показывает, что даже в ведущей по экономическому потенциалу стране с ВВП на душу населения более 35 тыс. долл. и высокоразвитой системой социального страхования сохраняются структурные очаги бедности (по американским стандартам) – по этническому, гендерному, возрастному признакам, в зависимости от семейного статуса.

Государство помогает (из бюджетных средств) наиболее нуждающимся категориям населения – пенсионерам, имеющим доход ниже установленного уровня; ветеранам; инвалидам; слепым; несовершеннолетним детям из бедных по американским стандартам семей. Предусматриваются следующие основные программы помощи:

денежная, в том числе временно нуждающимся семьям с детьми, как дополнительный гарантированный доход, нуждающимся ветеранам и их иждивенцам, как компенсация родителям ветеранов, индейцам;

медицинская, в том числе ветеранам, матери и ребенку, индейцам;

продовольственная, в том числе дополнительно матерям, имеющим маленьких детей, в виде талонов, школьных завтраков, на питание детей в летнее время и престарелым, временной чрезвычайной продовольственной помощи, программа продовольственной помощи индейским резервациям;

в оплате жилья;

в получении образования и переквалификации, в том числе дошкольной подготовки, во время каникул, работающим студентам колледжей, дополнительной специализации, студентам из малоимущих семей, молодежи в поиске работы в период летних каникул. Действуют также программы стимулирования поиска работы, обучения и переквалификации для лиц 60 лет и старше и помощи в получении работы малоимущим пожилым и др.

Около 25% расходов на программы вспомоществования приходится на денежную помощь; а 75% – на медицинскую, продовольственную, в получении образования, оплате коммунальных услуг.

Предпринятая в 1996 г. в масштабах страны реформа социального обеспечения, по существу, узаконила принцип, согласно которому тот, кто способен трудиться, обязан найти себе работу. Согласно Закону о “личной ответственности и возможностях трудоустройства” (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act of 1996), вступившему в силу 1 июля 1997 г., выплаты социальных пособий ограничиваются сроком до пяти лет.

Норма Закона о социальном страховании, согласно которой в течение 60 лет оказывалась денежная помощь нуждающимся семьям с детьми на иждивении, заменена положением о блоковых субсидиях штатам для временной поддержки нуждающихся семей (Temporary Assistance for Needy Families). Объединены программы помощи семьям с детьми на иждивении, переподготовки малоквалифицированной рабочей силы (Job Opportunities and Basic Skills – JOBS) и чрезвычайной помощи. Максимальный срок получения пособий ограничен пятью годами, по истечении которых семья исключается из числа потенциальных реципиентов. Кроме того, в течение двух лет с момента начала выплат пособий глава семьи должен устроиться на работу, в противном случае семья лишается помощи. Законодательством предусматривается система штрафов для штатов, не выполняющих новые условия предоставления помощи.

Сокращение численности реципиентов по программе временной помощи нуждающимся семьям идет по штатам крайне неравномерно. Если в среднем по стране во второй половине 90-х годов их число составляло примерно 40%, то в штате Миннесота – 22%, Калифорнии – 30, а в Коннектикуте, Флориде, Канзасе – 60 и выше, в штатах Вашингтон, Вайоминг – более 85%.

По результатам опросов, в 1999-2000 гг. 70-80% бывших реципиентов работало, и подавляющее большинство зарабатывало около 1 тыс. долл. в месяц. Кроме того, они продолжали пользоваться бесплатной медицинской помощью, детскими учреждениями, им оплачивалось обучение, оказывалась помощь в трудоустройстве, предоставлялся транспорт до места работы. Многим выданы единовременные денежные пособия от нескольких сотен до 2 тыс. долл. и более.

Благоприятная экономическая конъюнктура 1993-2000 гг., беспрецедентно низкие показатели безработицы, инфляции; ликвидация дефицита федерального бюджета, активная политика создания новых рабочих мест, совершенствования системы образования и профессионального обучения, развития инфраструктуры объективно расширили возможности диверсификации источников доходов, повышения материального благосостояния низкодоходных слоев населения США, снижения уровня бедности по американским стандартам.

При всех позитивных моментах трудоустройство бывших реципиентов – процесс весьма болезненный, требующий длительных многосторонних усилий. Кроме того, начиная с весны 2001 г. он осложнен общей экономической ситуацией, ростом безработицы. Предпринимаемые сейчас дополнительные меры по поддержке тех, кто лишился работы, – лишь одно из направлений государственной политики, имеющей целью расширение продуктивной, стабильной и перспективной занятости. В условиях прогнозируемого роста безработицы, а также неясности в отношении продолжительности экономического спада у многих американцев растет серьезная озабоченность по поводу адекватности созданной в стране системы государственного вспомоществования, ее способности поддержать новые группы нуждающихся.

Именно в периоды экономических спадов наступает критическое время для многочисленных программ вспомоществования; время, когда они проверяются на прочность. Те американцы, которые в период подъема 90-х годов покинули ряды реципиентов государственных пособий и нашли себе работу, теперь вновь могут столкнуться с перспективой превратиться в получателей социальных пособий. И в марте 2001 г. сенаторы-демократы (Э. Кеннеди и др.) подготовили законопроект о продовольственной помощи работающим американцам и пожилым лицам, который расширяет права на получение продовольственных талонов и увеличивает их минимальную ежемесячную стоимость. Этот законопроект рассматривается сейчас в Конгрессе.