Расширение Европейского Союза на восток: проблемы интеграции Болгарии

ИВАН АНГЕЛОВ
член-корреспондент БАН,
доктор экономических наук,
профессор Института экономики Болгарской академии наук

• Присоединение к ЕС не самоцель, а средство достижения наивысших национальных целей экономического и социального развития стран-кандидатов
• Предстоящее расширение Евросоюза охватывает группу стран, в которых примерно 40 лет существовали однопартийные политические диктатуры в сочетании с командным централизованным планированием экономики
• Различия в стартовых возможностях претендентов на членство
в ЕС станут для Болгарии источником многих сложных проблем после подписания соответствующего акта

Решение о расширении Европейского Союза на восток принято в 1993 г. и предполагало единую политику и одинаковые критерии, предъявляемые к странам-кандидатам. Однако спустя некоторое время были начаты переговоры с Венгрией, Польшей и Чехией. Позднее приглашение к диалогу получили Болгария и другие страны Центральной и Восточной Европы. При принятии решения о присоединении той или иной страны к Евросоюзу в первую очередь будут оценивать кандидатов, достигших наибольшего успеха в выполнении выдвинутых условий.

Место Болгарии
в общеевропейском процессе

Страны Центральной Европы в экономическом отношении всегда были более развитыми, чем их южные соседи. Данные статистики показывают, что Болгарию они всегда опережали в рыночной трансформации и подготовке к интеграции с Европейским Союзом. А в последние годы эта дистанция даже увеличилась, и сегодня такие страны, как Венгрия и Чешская республика, идут впереди примерно на 15 лет. Поэтому можно сказать, что нынешняя ситуация в этом регионе – это завтрашний день Болгарии.

Экономические связи Болгарии и ЕС также скромны и недостаточно охвачены официальной статисткой, что не позволяет делать надежные выводы. Но и без этих сведений ясно: нашей стране предстоит путь в том же направлении, и сравнительный анализ экономического эффекта интеграции с ЕС в контексте стран Центральной Европы поможет лучше ориентироваться в обстановке и прежде всего преодолеть эйфорию и развеять иллюзию на быстрый подъем болгарской экономики, появившиеся в связи с начавшимися переговорами с Европейским сообществом.

Сравнительный анализ также поможет лучше усвоить истину: присоединение к ЕС не самоцель, а средство достижения наивысших национальных целей экономического и социального развития. Но за это Болгарии придется заплатить немалую цену.

Расширение ЕС на восток готовилось долго. Спустя четыре года после копенгагенской сессии Евросовета, принявшей это решение, саммит ЕС в Люксембурге назвал первую группу стран-кандидатов, а через два года в Хельсинки – еще несколько государств, в число которых вошла и Болгария. Европейская комиссия подготовила также проект будущих приоритетов ЕС, в том числе и по расширению на восток. Финансирование этих мероприятий в 2000-2006 гг. стало составной частью большого проекта, получившего название Программа-2000.

Как экономический процесс интеграция Болгарии в общеевропейский рынок начала активно углубляться и расширяться в ходе подготовки к присоединению к Европейскому Союзу, но не закончится подписанием соответствующего акта. Об эффективном взаимодействии с европейским рынком можно будет говорить только после достижения нашей страной не менее 70 – 80% среднего уровня ЕС по таким показателям, как ВВП на душу населения, производительность труда, размер доходов и потребления. Понятно, что этот процесс займет десятилетия.

Особенности предстоящего
расширения ЕС

Этот процесс охватывает 10 стран Центральной и Восточной Европы, а также Кипр, Мальту и Турцию. Но настоящий анализ ограничен только государствами Центральной и Восточной Европы, которых объединяют многие характерные черты, хотя в контексте общеевропейской интеграции каждая из них имеет свои особенности.

Для нынешнего расширения ЕС характерно следующее.

• С политической и экономической точек зрения это уникальный процесс, который не имел прецедента за все годы существования Европейского сообщества.

В отличие от предыдущих перемен в составе ЕС предстоящее расширение союза охватывает группу стран, в которых около 40 лет господствовали однопартийные политические диктатуры в сочетании с командно-административным планированием экономики. В последние 10 лет эти страны осуществляют уникальную трансформацию в направлении к рыночному хозяйству и демократическому плюрализму. Ранее не было и такого состава стран-кандидатов, в которых одновременно проходили бы два фундаментальных процесса – трансформации и интеграции, что вносит дополнительные сложности в подготовительный этап. Отстающие в рыночных преобразованиях страны (например, Болгария) слабее подготовлены и к интеграции в Европейское сообщество.

• Расширение ЕС на восток в отличие от других интеграционных группировок в мире комбинирует экономические, социальные, политические факторы, проблемы безопасности и т.д.

Эта конфигурация стала следствием исторических событий, проходивших на европейском пространстве в ХХ в., политического и экономического прошлого стран-кандидатов. Без стабильности и безопасности расширенная интеграционная группировка не сможет эффективно использовать свои ресурсы и конкурировать с другими сообществами и экономическими центрами мира. В свою очередь без политической, экономической и социальной стабильности страны Центральной и Восточной Европы не смогут достичь длительного и высококачественного экономического роста, который необходим, чтобы сократить огромный разрыв с нынешними членами ЕС по уровню ВВП на душу населения, производительности, конкурентоспособности и доходам. С другой стороны, интенсивное экономическое и социальное развитие является важнейшей предпосылкой политической стабильности и безопасности.

• С начала 90-х годов страны Центральной и Восточной Европы ориентировались только на интеграцию с ЕС, хотя западные политики и экономисты и пытались сдержать это стремление, настаивая на создании мелких региональных интеграционных сообществ как промежуточных структур на пути к полноправному членству в ЕС.

Можно предположить, что в результате этих усилий появилась Вышеградская группировка, куда вошли Венгрия, Польша, Словакия и Чехия. Но она не получила развития, поскольку главное внимание участники направляли на сотрудничество с Евросоюзом и по мере ускорения общеевропейской интеграции прекратили свою деятельность.

Думается, что в этом плане Болгария и ряд других стран поступили дальновидно, не допустив раздвоения внимания между интеграцией в ЕС и созданием маломощных региональных сообществ, которые никогда не имели больших перспектив в соседстве с крупными интеграционными союзами, обладающими огромной притягательной силой. Интеграционный потенциал слабых и среднеразвитых экономик ограничен ввиду отсутствия у них спроса на иностранные товары и гораздо выше у средне- и высокоразвитых стран, у которых тяга к международному разделению труда больше и играет роль экономического локомотива для среднеразвитых партнеров.

• Последовательность подключения стран Центральной и Восточной Европы к общеевропейской интеграции отличается от аналогичного процесса, включившего в 80-е годы ряд южноевропейских стран. Так, Греция, Португалия и Испания вначале вступили в Европейское сообщество, а затем, используя преимущества институциональной интеграции, принялись активно развивать торговые связи с его членами.

В отличие от них экономики стран Центральной Европы первой волны и в меньшей степени второй волны установили хозяйственные связи гораздо раньше формального членства в ЕС. Благодаря быстрой торговой либерализации и притоку иностранных прямых инвестиций страны этого региона и прежде всего Центральной Европы интегрировались в европейские производственные сети глубже, чем экономики стран Южной Европы накануне их присоединения к ЕС.

• Кандидаты из государств Центральной Европы и некоторые страны второй группы в торговле с ЕС достигли более рациональной структуры экспорта, чем они имели в торговле между собой до присоединения к Европейскому сообществу, хотя теория развития торговли рекомендует развивать высокотехнологичные отрасли и производства вначале на основе региональных интеграционных группировок, а затем по мере их “созревания” перенацеливать на более крупные и развитые рынки.

Преобладающую часть экспорта стран Центральной Европы составляют машины, электроника, компьютеры и транспортное оборудование, тогда как в рамках прежних группировок они обменивались преимущественно сельскохозяйственными товарами и продуктами нефтехимии.

• Интеграция стран ЦВЕ в ЕС проходит в условиях быстро растущей глобализации.

Мобильность факторов производства никогда не была столь высока. Мировая торговля и потоки капитала достигли высокой степени либерализации; еще выше она в Европе. В отличие от этой тенденции продолжают действовать ограничения в передвижении людей из стран Центральной и Восточной Европы в ЕС.

• Кандидаты на членство в ЕС из стран Центральной и Восточной Европы имеют преимущество географической близости к рынкам с огромным потенциалом.

Ни в каком другом регионе мира слаборазвитые страны – кандидаты на вступление в крупное сообщество не имеют такого преимущества за исключением США и Мексики. На европейском континенте этот фактор особенно выгоден для стран Центральной Европы и в меньшей степени – для Болгарии.

• Предпосылки и возможности расширения ЕС на восток не имеют исторического прецедента. Страны-кандидаты первой группы имеют более низкий уровень ВВП на душу населения в сравнении со средним показателем в Евросоюзе. Еще больший разброс у стран второй группы.

В этом смысле опыт предыдущих расширений ЕС имеет ограниченную ценность для использования в ходе нового этапа. Беспрецедентны и возможности будущей интеграции из-за наличия уже действующих общего рынка и единой валюты ЕС. Все это будет способствовать успешной модернизации экономик стран Центральной и Восточной Европы, расходы на которую, по экспертным оценкам, в течение 25-30 лет составят триллионы долларов.

• Различия в уровнях экономического развития стран-кандидатов беспрецедентны. Ни при одном из предыдущих расширений Евросоюза не было столь больших различий между кандидатами по уровню ВВП на душу населения, производительности и конкурентоспособности, доходам и многим другим макро- и микроэкономическим показателям.

Сравнение кандидатов дает основание разделить претендентов на две группы, почти соответствующие тем, с которыми начались переговоры. При более строгом подходе к оценке ситуации в странах можно увидеть: экономические критерии Эстонии лучше подходят ко второй группе, а Словакии – к первой. Болгария, Румыния и некоторые балканские государства будут более уместны в третьей группе кандидатов. Тревожит и то, что по многим важным показателям различия между кандидатами из года в год нарастают, увеличивается разрыв в их интересах к согласованию позиций и договоренностям о совместных действиях. В этих условиях звучащие в обществе призывы к поиску Болгарией собственной линии поведения на переговорах с ЕС, недовольство включением нашей страны в число стран более поздней волны не имеют практического значения. Совершенно очевидно, что страны Центральной Европы лучше, чем Болгария, подготовлены к условиям европейской интеграции и поэтому раньше присоединятся к Евросоюзу, независимо от выбора пути, по которому двигаются.

• Перспективы вступления стран Центральной и Восточной Европы в ЕС – важный стимулятор и мобилизующий фактор для проведения экономических, социальных, институциональных и других реформ.

Перспектива присоединения к экономическому и валютному союзам также является мотивом для макроэкономических реформ и может служить своеобразным якорем в проведении денежной и бюджетной политики. Реальная возможность принятия этих стран в Евросоюз – источник доверия мировых финансовых институтов, делающий страны-кандидаты более привлекательными для прямых иностранных инвестиций.

• Решение пригласить Болгарию и Румынию к переговорам о вступлении в сообщество, принятое Евросоюзом в 1999 г. в Хельсинки, – политически мотивированный жест. Анализы как Европейской комиссии, так и независимых исследователей макро- и микроэкономических показателей этих стран не подтверждают экономическую целесообразность этого шага ЕС.

Разделение большой группы стран на две или даже три волны, на наш взгляд, отвечает реальному положению. Очевидно, что шансы Словении и Чешской республики с их 71% и 55% ВВП на душу населения в сравнении со средним уровнем ЕС в 1999 г. и Болгарии и Румынии с 22% и 27% соответственно не одинаковы. Главными факторами принятия этого решения, очевидно, стала трагедия в Югославии в 1999 г. и политика Болгарии и Румынии во время этой войны. Главенство политического фактора в какой-то степени может быть объяснено, но если он оказался решающим вопреки экономическим мотивам, то последствия этого шага могут быть очень тяжелыми.

Сравнительная характеристика расширений ЕС

О серьезных проблемах, перед которыми оказались 15 нынешних членов ЕС и 10 стран- кандидатов, можно судить по сравнительному анализу предстоящего и предыдущих раундов расширения Европейского Союза. После Римского договора о создании ЕС в 1957 г. сообщество расширялось четыре раза: Дания, Ирландия и Великобритания присоединились в 1973 г., Греция – в 1981 г., Португалия и Испания – в 1986 г., Австрия, Финляндия и Швеция – в 1995 г.

Предстоящее расширение на восток не может быть одновременным для остальных стран Центральной и Восточной Европы, но его можно рассматривать как единое целое. Как уже отмечалось, оно принципиально отличается от всех прежних расширений, о чем свидетельствует табл. 1.

Если при каждом расширении ЕС величины территории и численности населения имели какое-то сходство, то показатели уровня ВВП различались коренным образом. Ни одно из предыдущих расширений не вело к такому сокращению уровня ВВП на душу населения и среднего показателя в сообществе. Страны-кандидаты отличаются от нынешних членов ЕС и по многим другим экономическим показателям – производительности, конкурентоспособности, уровней доходов и потребления, расслоения общества по уровням доходов, коэффициенту занятости и безработицы, социальным, экологическим и другим стандартам.

Таблица 1

Примечание: ВВП рассчитан на основе паритета курсов валют.

Дополнительный свет на ситуацию, в которой оказались страны-кандидаты, проливает сравнение уровня ВВП на душу населения в самых бедных странах ЕС и странах-кандидатах (табл.2).

В этом анализе интерес представляет не только уровень ВВП на душу населения в год вступления страны в ЕС, но и его динамика (или отсутствие таковой) за 10, 5 и 3 года до этого события. Нынешние кандидаты на членство в Евросоюзе располагают примерно 30% среднего уровня 15 членов сообщества. Причем данные по странам первой волны колеблются в пределах 38% и 73%, а второй волны – между 22% и 49%.

В табл. 2 содержится материал для размышлений о возможности Болгарии сократить свое отставание примерно через 10 лет. Если за 10 лет Греция сумела уменьшить разрыв с ЕС-9 только на 4%, Португалия – его сохранить, а Испания даже снизила темпы роста на 7%, то какие темпы роста ВВП потребуются Болгарии, чтобы сократить свое отставание от ЕС-15 примерно на 8 процентных пункта (с 22 до 30%). И возможно ли их достичь? Анализ экономического развития Болгарии в сравнении с Грецией, Испанией и Португалией не дает оснований для оптимистичных прогнозов. Если Болгария даже и сократит разрыв в 8%, то сможет присоединиться к ЕС на уровне, который в 2 раза ниже аналогичных показателей, которые имели Ирландия и страны Южной Европы. Такое различие в стартовых возможностях станет для Болгарии как будущего члена Европейского сообщества источником многих сложных проблем после подписания соответствующего акта.

Таблица 2

Копенгагенские критерии
и их реализация в Болгарии

В июне 1993 г. на саммите в Копенгагене решено, что ассоциированные страны могут присоединиться к Европейскому Союзу, когда будут в состоянии взять ответственность за членство в сообществе и будут соответствовать определенным политическим и экономическим условиям, получившим название Копенгагенские критерии. Они включают:

• стабильность институтов, гарантирующих демократию, законодательный порядок, права человека, уважение и защиту национальных меньшинств;

• наличие рыночной экономики, а также способности противостоять конкурентному нажиму рыночных сил внутри сообщества;

• способность принять ответственность за членство в ЕС, включая поддержку целей политического, экономического и валютного союзов.

Эти критерии впоследствии неоднократно уточнялись и подтверждались Белой книгой Европейской комиссии в 1995 г, Европейским советом в Мадриде в 1996 г. и на последующих его сессиях.

На первый взгляд, эти условия слишком общи, но расшифрованные в деталях оказываются очень строгими. Подтверждая это, нынешний глава Еврокомиссии Романо Проди заметил, что копенгагенские критерии настолько фундаментальны, что на сессиях в Люксембурге (1997 г.) и Кельне (1999 г.) Европейский совет поручил начать переговоры только с теми странами, которые отвечают их требованиям. Если они будут соблюдаться, то за бортом Евросоюза окажется большинство оставшихся стран-кандидатов, поскольку они в полной мере не соответствуют экономическим условиям.

Не затрагивая всего комплекса задач, возникающих при реализации этих условий, остановимся на анализе лишь двух из них.

Во-первых, важнейшим требованием ЕС к странам-кандидатам должно быть наличие у них рыночной экономики. В обобщенном докладе Еврокомиссии 13 октября 1999 г. записано, что этот показатель определяется на основе следующих элементов:

• равновесия между спросом и предложением, достигнутого  путем свободного взаимодействия рыночных сил, а также либерализации цен и торговли;

• отсутствия существенных барьеров для вхождения в рынок (создания новых фирм) или выхода из него (банкротства, ликвидации);

• правовой системы, включающей регулирование прав собственности. Законы и договоры не только принимаются, но и исполняются;

• согласованности важнейших элементов экономической политики;

• макроэкономической стабильности, приемлемых стабильных цен, бездефицитного государственного бюджета и платежей;

• хорошо развитого финансового сектора. Сбережения направляются на производственные инвестиции.

Анализ исполнения этих условий в странах-кандидатах, проведенный Европейской комиссией в 2000 г., позволил сделать вывод, что Болгария имеет бесспорные успехи в решении этих задач. Тем не менее, считают эксперты ЕС, многие реформы должны быть продолжены. Эффективное применение правовых и регулирующих норм рыночной экономики потребует времени и должно осуществляться прозрачно. Недостатки финансовых рынков и бюрократические барьеры, препятствующие созданию местных и иностранных предприятий, должны быть устранены, потому что они являются серьезным препятствием в развитии частного сектора.

Во-вторых, страны – кандидаты на вступление в Евросоюз должны иметь конкурентоспособную экономику. При этом способность национальной экономики выдерживать соперничество с торговыми партнерами оценивается по следующим показателям:

• наличие эффективной рыночной экономики с высоким уровнем макроэкономической стабильности, позволяющей хозяйствующим субъектам принимать реальные и прогнозируемые решения;

• необходимое количество трудовых и материальных ресурсов, реализуемых по оптимальной цене, включая инфрастуктуру (энергоснабжение, телекоммуникации, транспорт и т.д.), образование, научные исследования и возможность развития этих областей в будущем;

• степень влияния правительства и законодательства на укрепление конкурентоспособности экономики путем совершенствования торговой политики, конкуренции, государственной помощи, поддержки малых и средних предприятий и т.д.;

• уровень и темпы торговой интеграции с ЕС, достигнутые в подготовительный период. Это имеет значение для объема и характера товаров, участвующих в торговых операциях со странами – членами сообщества;

• относительная доля мелких фирм, поскольку они больше всего нуждаются в облегчении доступа на рынок, а преобладание крупных компаний может свидетельствовать о нежелании страны приспосабливаться к общему рынку.

По оценке Европейской комиссии, в среднесрочной перспективе Болгария еще не способна создать достойную конкуренцию рыночным силам в союзе. В докладе на этот счет говорится, что в стране важнейшие составные элементы частного сектора экономики все еще развиты слабо, поэтому реструктурирование предприятий должно быть продолжено. Последовательная реализация существующей программы реформ, более высокий уровень инвестиций, включая прямые иностранные капиталовложения, и особенно точное исполнение законов и улучшение финансового посредничества – ключевые факторы развития корпоративного сектора и повышения его конкурентоспособности.

Данная статья поступила в редакцию до 9 октября 2002 г., когда был оглашен доклад Еврокомиссии, рекомендовавший саммиту ЕС направить приглашение 10 странам-кандидатам на вступление в Евросоюз в 2004 г. В число избранных входят Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия и Эстония. Две страны из числа очередников – Болгария и Румыния – могут получить приглашение в ЕС в 2007 г.