Глобализация экономики и ее влияние на национальные бюджеты

ЕВГЕНИЙ ВОЛОВИК
государственный советник налоговой службы III ранга
(Россия)

• Различия в ставках налогообложения доходов в разных странах становятся фактором, оказывающим сильное воздействие на маршруты инвестиционных потоков
• Усиливается противоречие между глобальным характером экономики и локальным характером налогообложения
• Глобализация экономики вызывает естественную тревогу правительств “материнских” стран, из которых уплывают налоги

Глобализация экономики и рост объемов “электронной торговли” ставят перед правительствами промышленно развитых стран новые проблемы с точки зрения пополнения государственных бюджетов. Современные налоговые системы сложились после второй мировой войны. В те годы перемещение товаров, труда и капитала через границы было малоинтенсивным. В наши дни национальные границы более не являются препятствиями для производства. Его размещение осуществляется с учетом стоимости ресурсов в различных частях мира.

ТНК уже продолжительное время организуют разработку своих изделий в одной стране, изготовление – в другой, продажу – в третьей. Это позволяет минимизировать издержки и максимизировать прибыли. Еще один важный аспект глобализации – резкое повышение мобильности средних и мелких компаний. Сегодня имеется множество компаний, все оснащение которых составляют компьютер, телефонный аппарат и модем. Естественно, что такая компания может быть образована в любой точке земного шара и при необходимости быстро передислоцирована.

Таким образом глобализация создает благоприятные условия для ускорения темпов развития производства. Однако размещение капитала с учетом особенностей отдельных стран дает возможность не только сократить производственные и транспортные издержки, но часто (а то и прежде всего) и налоговую базу. Различия в ставках налогообложения доходов в разных странах становятся новым фактором, оказывающим сильное воздействие на маршруты инвестиционных потоков. Если ставка налога на прибыль в соседней стране существенно ниже, чем в собственной, то у предпринимателя появляется мотив для перевода туда своего производства (сдерживающий момент – затраты на передислокацию).

В настоящее время все больше компаний предпочитают вести финансовые операции в юрисдикциях с “благоприятным” налогообложением (в так называемых оффшорных центрах финансовой деятельности или “налоговых убежищах”). При умелом планировании это позволяет значительно снизить сумму налогов. Уплатив в такой юрисдикции установленную пошлину за первоначальную регистрацию и внося ежегодные платежи, компания вполне законным способом выводит свои активы из-под налогообложения в “материнской” стране. Для стран – налоговых убежищ такая политика дает возможность создать устойчивый источник пополнения государственных бюджетов.

Глобализация экономики влияет на ситуацию с уплатой налогов не только в части прямых налогов. Ликвидация межнациональных таможенных границ воздействует и на налогообложение потребления, которое осуществляется с помощью косвенных налогов. Повышение ставки акцизов, скажем на пиво, в одной стране приводит к массовым поездкам людей за этим напитком в соседнюю страну.

Итак, экономика становится глобальной, а бюджеты стран продолжают оставаться национальными, т. е. складывается противоречие между глобальным характером экономики и локальным характером налогообложения.

Налоговое убежище: что это такое?

Четкого определения понятия налогового убежища пока нет. В наиболее общем виде таковым можно назвать юрисдикцию с резко различными налоговыми режимами для резидентов и нерезидентов, предоставляющую льготы иностранным инвесторам в отдельных сферах экономики. К другим отличительным признакам налогового убежища можно отнести:

отказ от сотрудничества с налоговыми ведомствами “материнских” стран и отсутствие соглашений в этой области. Дело в том, что основным движущим мотивом заключения таких соглашений обычно бывает избежание двойного налогообложения. Как правило, они содержат пункт об обмене информацией о доходах налогоплательщиков. Однако при нулевой ставке налога на доходы данный мотив, а следовательно и само соглашение, теряет свое значение;

непрозрачность норм налогового регулирования, недостаточность соответствующей законодательной базы; упрощенность процедур регистрации и управления компаниями; возможность использования “номинальных” владельцев и директоров; формальный характер требований к проведению общих собраний акционеров и советов директоров компаний;

отсутствие реальной деятельности, минимальные инвестиции и занятость населения в стране – налоговом убежище. Вся деятельность оффшорной фирмы там часто сводится к прибиванию к стене дома таблички с ее наименованием. Формальное управление ею осуществляется с помощью услуг специальной секретарской структуры, реальное находится за рубежом; коммерческие операции проводятся за пределами юрисдикции регистрации. Присутствие компании в налоговом убежище обусловлено исключительно налоговыми соображениями;

наличие жесткого законодательства в отношении неразглашения банковской и коммерческой тайны лиц (мест размещения и размеров активов инвесторов, данных о самих инвесторах и т.п.), получающих выгоду от установленного налогового режима. Владение оффшорной компанией может осуществляться на анонимной основе при высоких гарантиях конфиденциальности. Анонимность работы и упрощенные требования к регистрации закрывают оффшорный бизнес от финансового контроля и учета;

законодательная защита размещенных в налоговом убежище активов, исключающая возможность их конфискации кредиторами. Это позволяет использовать данные страны для спасения денег от кредиторов;

отсутствие государственного валютного контроля и регулирования. Требования по финансовой отчетности сведены к минимуму. Аудиторские проверки за редким исключением вообще не предполагаются;

широкое рекламирование себя в качестве территории, которую можно использовать для ухода от налогов, подлежащих уплате в “материнской” стране;

наличие хорошо развитой инфрастуктуры – современных средств связи, разветвленной сети консультационных бюро, адвокатских фирм и т.д. Персонал этих учреждений обычно имеет более высокую квалификацию, чем работники такого класса во многих “материнских” странах.

Ключевым из названных признаком налогового убежища большинство экспертов считает отсутствие международного обмена информацией о налогоплательщиках.

Пагубная налоговая конкуренция

Глобализация экономики вызывает естественную тревогу правительств “материнских” стран, из которых уплывают налоги. По оценкам, прямые инвестиции стран “семерки” в экономику налоговых убежищ Карибского бассейна и островов Тихого океана за 1985 – 1994 гг. выросли более чем в 5 раз и составляют более 2 000 млрд долл. Темпы роста инвестиций в оффшорные зоны значительно превышают средние темпы роста зарубежных капиталовложений.

Размах операций оффшорных центров финансовой деятельности можно проиллюстрировать на примере трех Британских островов – Гернси, Джерси и Мэн. По данным 1998 г., на каждом из них зарегистрировано не менее 70 банков и 8 тыс. оффшорных компаний, а сумма банковских депозитов, размещенных на трех островах, превысила 150 млрд фунтов стерлингов.

Промышленно развитые страны, прежде всего Германия и Франция, складывающуюся ситуацию все чаще называют недобросовестной (unfair) или пагубной (harmful) налоговой конкуренцией.

Критики налоговых убежищ особо упирают на то, что пагубная налоговая конкуренция искусственно воздействует на свободную игру рыночных сил. Решения по размещению капиталов начинают мотивироваться не реальной экономической целесообразностью, а налоговыми условиями, что в итоге приводит к искажению потоков финансов и капиталов.

Другой явно и объективно отрицательный аспект деятельности налоговых убежищ связан с их использованием для осуществления противоправных операций. Прикрываясь перед банкирами, брокерами и консультантами вроде бы легальным стремлением минимизировать свою налогооблагаемую базу, недобросовестные бизнесмены, а то и вовсе преступные элементы проводят в оффшорных центрах незаконные финансовые операции по отмыванию нелегальных доходов.

Естественным ответом на представленные негативные моменты глобализации экономики могла бы стать международная гармонизация налогообложения наиболее мобильных товаров, капиталов и факторов производства (понимаемая хотя бы как сближение ставок соответствующих налогов). Эксперты отмечают, что потребность в этом будет становиться все более настоятельной. Однако процесс гармонизации (не говоря уж об унификации налоговых систем) может стать мучительным и весьма продолжительным. Это наглядно показал опыт стран ЕС.

Частные лица тоже бегут от налогов

Специальные исследования показывают, что в последние годы значительно повысилась и мобильность частных лиц, прежде всего специалистов высокой квалификации, профессионалов – ученых, спортсменов, звезд эстрады. Все больше людей работают за рубежом, например, оказывая консультационные услуги.

С точки зрения налогообложения это порождает ряд проблем. Одна из них – двойное гражданство. Существуют страны, которые не взимают налогов с иностранцев, проживающих там менее 6 мес. в году. Таким образом, если физическое лицо 4 мес. живет в одной стране, затем 4 мес. в другой, а оставшиеся 4 мес. года в третьей, оно должно платить налоги с доходов, полученных только из источников в этих странах.

Сложнее стало взимать налоги и с личных сбережений. Сегодня ценные бумаги, портфельный капитал можно практически мгновенно и с минимальными затратами перебрасывать с одного конца земного шара в другой, в юрисдикции с минимальным налогообложением процентов. Законодательные недоработки облегчают укрытие доходов с портфельного капитала от декларирования в “материнской” стране. Причем наиболее квалифицированно этим пользуются лица с максимальным уровнем доходов. В результате в промышленно развитых странах прослеживается тенденция постепенного снижения эффективного налогообложения прибыли и капитала при одновременном повышении ставок налога на заработную плату.

Любопытный пример. Стоило в Германии ввести налог на доходы со сбережений с удержанием у источника, как тут же начался отток денег в соседний Люксембург (обе страны – члены ЕС). Пытаясь преодолеть подобные ситуации, предложена “модель сосуществования”, в соответствии с которой каждое государство – член союза может выбрать один из вариантов: либо удерживать налог у источника выплаты процентов по сбережениям по ставке не менее 20%, либо предоставлять информацию о доходах по сбережениям компетентному налоговому органу “материнского” государства.

С целью избежать двойное налогообложение государство, в котором налогоплательщик является резидентом, будет обязано зачесть налог, удержанный в любой точке союза. В результате лицо, разместившее свои сбережения в другом государстве ЕС, либо будет знать, что налоговое ведомство его страны проинформируют о процентах, выплаченных ему по сбережениям в пределах союза, либо будет получать проценты за вычетом удержанного налога. Однако некоторые эксперты полагают, что, с одной стороны, Люксембург вряд ли повысит налоговую ставку до 20% (и тогда, по сути, потеряет свой оффшорный статус, а заодно и вклады немцев), а с другой – скорей всего это может привести к тому, что немецкие резиденты станут нанимать поверенных в Люксембурге для снятия процентов по сбережениям. Данный пример лишний раз показывает, насколько трудным может быть оказание противодействия налоговым убежищам.

Нерадужные налоговые
перспективы глобализации

Различные фирмы, профессии, товары и услуги обладают разной мобильностью. Так если эстрадные звезды, спортсмены, ученые могут в любой момент сняться с места и уехать в страну с “щадящим” фискальным бременем, то обычным промышленным рабочим статус налоговых беженцев, вероятно, не грозит. С этой точки зрения в системе глобальной экономики капитал оказывается в лучшем положении, чем наемный труд, потому что он более мобилен. В перспективе государствам придется в конце концов снижать нагрузку на мобильных налогоплательщиков, перекладывая ее на не столь подвижных малоквалифицированных рабочих, чей завод нельзя в одночасье переместить в другую страну (на Западе нередко говорят, что налоги – удел маленьких людей).

Перенос фискальной нагрузки на труд (т.е. заработную плату) сделает налоговые системы менее справедливыми (их перераспределительная функция будет сокращаться), сузит базу обложения и внесет еще больше искажений в распределение нагрузки на плательщиков. Тем из них, кто не сможет воспользоваться данными плодами глобализации экономики, придется нести двойную нагрузку – за себя и за “счастливчиков”, сумевших тем или иным способом спрятаться от налогов. В труде в отличие от капитала увеличится доля неоплачиваемой составляющей (той, что перетекает в налоги), а это отрицательно скажется на картине занятости населения и может вызвать серьезное недовольство электората. Одновременно такая вопиющая несправедливость обязательно приведет (и уже приводит) к тотальному падению дисциплины среди послушных налогоплательщиков. Кроме того, возрастут административные издержки фискальных ведомств на “выбивание” налогов.

Ввиду объективных изменений ситуации в большинстве стран придется отказаться от льгот различным категориям объектов налогообложения, за счет этого понизить ставки и тем самым попытаться сохранить облагаемую базу. Вторая настоятельная необходимость – перенос базы обложения с прибыли на потребление и материальную собственность. И то и другое менее мобильно, их труднее спрятать.

Напомню, что в средние века короли основные доходы в казну получали от поземельного налога. Еще в 1913 г. в США 60% всех налоговых поступлений составляли налоги на собственность, а в наши дни – порядка 10%. Сегодня немало специалистов на Западе полагают, что в компьютерный век миру придется возвращаться к налоговым системам средневековья.

Что можно противопоставить
пагубной налоговой конкуренции?

Анализ показывает, что реально противопоставить пагубной налоговой конкуренции можно не так уж много. Во-первых, эксперты рекомендуют усилить роль международных налоговых соглашений с особым упором на многосторонние договоры. Прежде всего, нуждается в повышении уровень сбора и обмена соответствующей информацией между странами. Специалисты ОЭСР считают нужным пересмотр налоговых соглашений с целью ограничения льгот юрисдикциям, включившимся в пагубную налоговую конкуренцию. В них предлагается также исключить всякую неоднозначность в отношении внутренних мер по борьбе с махинациями в данной сфере. “Материнским” странам, находящимся в договорных отношениях с оффшорными центрами, дан совет выйти из этих договоров. Наконец, страны должны оказывать друг другу помощь во взыскании фискальных платежей, проведении встречных налоговых проверок и осуществлении программ подготовки необходимого персонала.

Во-вторых, можно ужесточить национальные законодательства “материнских” стран, сведя к минимуму возможности ухода от налогообложения. Здесь имеются в виду меры по законодательству в области трансфертных цен, контролируемых зарубежных корпораций и инвестиционных фондов. При использовании трансфертных цен бремя доказательства того, что экономическая деятельность при осуществлении заключенных сделок действительно имела место, должно лежать на налогоплательщике. “Материнским” странам предлагается ввести налог на платежи в оффшорные центры со значительно повышенной ставкой. Рекомендуется не придерживаться соглашений об избежании двойного налогообложения, если “природа” дохода связана с пагубной налоговой конкуренцией.

В качестве необходимой меры признано введение (там, где этого нет) режима информирования национальных налоговых ведомств резидентными компаниями об их международных сделках и операциях за рубежом. Странам, в которых административные решения относительно налоговых последствий определенных действий налогоплательщика могут быть приняты при планировании сделки (так называемые предварительные решения), предлагается обеспечить гласность условий принятия, отказа и отзыва таких решений. Странам, имеющим тесные политические, экономические и другие отношения с налоговыми убежищами, рекомендовано осуществлять их таким образом, чтобы исключить развитие пагубной налоговой конкуренции. Большинство оффшорных центров финансовой деятельности расположено в небольших государствах, примыкающих к промышленно развитым странам, и, по мнению некоторых экспертов, при большом желании последних изменить ситуацию первые вряд ли смогли бы сохранить свои налоговые режимы.

В-третьих, определенные надежды возлагаются на международные форумы, ставящие перед собой цель развития сотрудничества в области налоговой политики. ОЭСР выдвинула идею организации подобного форума в 1998 г. Страны ЕС приняли Кодекс порядочного налогового поведения и создали специальную организацию – Группу кодекса поведения – для выявления режимов недобросовестной налоговой конкуренции. Такие форумы могли бы “выставлять на свет божий” оффшорные центры, разрабатывать нормы налоговой политики и администрирования, стать ареной для обмена идеями, служить инструментом разрешения международных налоговых споров.

Нельзя сбрасывать со счетов международные и региональные кредитные организации – МВФ, Международный банк реконструкции и развития, Европейский банк реконструкции и развития. Они могут воспретить доступ к денежным средствам странам, отказывающимся сотрудничать в направлении противодействия пагубной налоговой конкуренции, и тем самым попытаться склонить их к изменению своего поведения.

Однако критики скептически относятся к идее форумов, направленных против пагубной налоговой практики, считая их жалкой попыткой создать барьер на пути неумолимого прогресса человечества. И действительно, первый опыт работы ЕС по Кодексу порядочного налогового поведения привел к всплеску взаимных обвинений, когда Группа кодекса поведения подготовила список юрисдикций, которые могут быть отнесены к налоговым убежищам. Интересно, что в него попали 89 стран, в том числе все 15 членов союза.

Кроме того, существует мнение, что создание международных картелей, диктующих налоговую политику отдельным странам, будет служить лишь сохранению государствами контроля над быстроизменяющейся налогооблагаемой базой. Исторический опыт показывает нежизнеспособность таких структур. Ведь идея картеля преследует две цели. С одной стороны, развитые страны пытаются сохранить свои налоговые поступления, запрещая остальным устанавливать пониженные ставки обложения. С другой, они “давят” на налоговые убежища, пытаясь наладить получение от них информации, необходимой для администрирования собственных налогов.

***

Современные налоговые убежища предлагают мощную инфраструктуру обслуживания финансового капитала. За последнее десятилетие на территории оффшорных юрисдикций сформировался контингент профессионалов в области инвестиций, права, бухгалтерской отчетности, страхования, других аспектов зарубежного инвестиционного процесса. Этим пользуются владельцы новых состояний в развивающихся странах, стремясь выгодно разместить свои инвестиции.

Одновременно к услугам налоговых убежищ активно прибегает и криминальный капитал, связанный с незаконными операциями, прежде всего с нелегальным оборотом наркотиков. Под это создана соответствующая идеологическая база: отмывание денег в оффшорных зонах происходит лишь на самом последнем этапе оборота наркотиков, когда нелегальные доходы теряют свое нелегальное происхождение и исчезают превращаясь во вполне респектабельный капитал. Отмывающая деньги компания, зарегистрированная в налоговом убежище, на их взгляд, представляется наиболее “невинным” звеном в кровавой цепочке нелегального оборота наркотиков.

В настоящее время трудно ответить на вопрос, сможет ли оффшор, за которым стоит многомиллиардное лобби, создавшее индустрию налоговых убежищ в интересах обслуживания самых богатых людей земного шара, противостоять внешнему натиску. Все будет зависеть от того, удастся ли этим центрам финансовой деятельности доказать, что выполняемая ими роль действительно является прогрессивной в условиях глобальной экономики.