Организация работы региональной счетной палаты (опыт Москвы)

СЕРГЕЙ ШОХИН
кандидат исторических наук,
председатель Контрольно-счетной палаты Москвы

• Необходимо звено государственного финансового контроля, независимое и равноудаленное от основных ветвей власти
• Основа организации палаты - многоцелевая функциональная структура
• Информационные потоки внутри палаты должны обеспечивать две ее основные функции - аналитическую и ревизионную в сочетании с различными уровнями доступа сотрудников к информации

Качественные изменения экономики России привели к образованию органов государственного бюджетно-финансового контроля нового типа - счетных, контрольно-счетных палат. Кроме федеральной они уже созданы более чем в трети субъектов РФ. Однако отсутствие общей концепции организации, неразвитая теоретическая и правовая базы порождают различные, часто противоречивые подходы к определению самого места счетных палат в системе государственного управления. Неопределенность статуса и роли во внешней среде создает естественные трудности во внутренней организации. Характерно, что большинство счетных палат испытывают проблемы с принятием регламента и иных внутренних документов.

В основе формирования счетных палат лежит законодательство субъектов РФ. Но уже очевидно, что масштабы развития, наряду с важностью укрепления государственного финансового контроля, диктуют необходимость внести некоторое единообразие в нормативно-правовой порядок образования и функционирования счетных палат в субъектах РФ.

Формы организации
бюджетно-финансового контроля

Не секрет, что юридическая конструкция счетных палат была воспринята в России из опыта организации финансового контроля промышленно развитых стран. В наиболее концентрированном виде их подходы сформулированы в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г.

Декларация провозглашает, что независимые органы государственного бюджетно-финансового контроля являются непременным атрибутом демократии, обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами. Особо подчеркивается необходимость закрепления в законодательном порядке институциональной, функциональной и организационной независимости органов финансового контроля, что служит обеспечением законности, объективности и системности контроля. Поскольку налогоплательщик имеет право знать, как расходуются его деньги, важным принципом работы контрольных органов должна быть гласность, но с учетом требований защиты конфиденциальной информации, коммерческой и иной защищаемой законом тайны.

Лимская декларация не содержит конкретных рекомендаций в отношении предпочтительной организационной структуры контрольных органов. Однако мировая практика показывает две основные их формы.

В странах англо-саксонской системы права и тяготеющих к ней правовых системах (США, Великобритания, Канада, Австралия, Израиль, Индия, Малайзия, Таиланд и др.) доминирует монократическая структура. В этих странах в целях финансового контроля созданы иерархически организованные учреждения под руководством президента (председателя) или генерального аудитора, которые избираются прямыми выборами либо назначаются путем согласования законодательным органом и высшим должностным лицом исполнительной власти и далее самостоятельно определяют структуру и назначают персонал учреждения.

Страны континентальной системы права, имеющие более глубокие исторические традиции в организации финансового контроля, пошли по другому пути. Здесь эта функция возложена на счетные палаты, образуемые высшими органами власти, но независимые во внутренних и внешних вопросах своей деятельности (Германия, Франция, Италия и др.). Они построены по коллегиальному принципу, для которого характерна децентрализация принятия решений и наличие специальных органов, уполномоченных принимать эти решения большинством голосов.

Поскольку российская правовая система традиционно тяготеет к рецепции германского права, наши счетные палаты по форме и принципам организации ближе всего к федеральной и земельным счетным палатам Германии.

Вместе с тем правовое положение счетных палат в структуре власти в различных регионах России имеет свою специфику. В ряде субъектов Федерации палаты или аналогичные им органы образованы в структуре органа законодательной власти в виде части его аппарата (Московская, Тульская, Томская, Смоленская, Нижегородская, Брянская, Липецкая, Калининградская области, Хабаровский и Приморский края, г.Санкт-Петербург). Есть примеры переходных моделей, когда палаты без права юридического лица имеют отдельное финансирование и определенные гарантии самостоятельности (Орловская и Саратовская области, Республика Бурятия) или при наличии статуса юридического лица находятся в прямом подчинении законодательного органа власти (Удмуртская республика, Волгоградская область). Вместе с тем все больше счетных палат регионов по своему статусу приближаются к европейскому аналогу - независимым государственным органам бюджетно-финансового контроля (Москва, Иркутская, Воронежская, Владимирская, Тюменская, Тверская, Омская, Мурманская области, Республика Марий Эл, Красноярский край).

Первым (основанным в мае 1994 г.), наиболее крупным (120 сотрудников), и организационно продвинутым органом государственного бюджетно-финансового контроля субъекта Федерации является контрольно-счетная палата Москвы (КСП). Основными принципами ее деятельности в соответствии с муниципальным законом провозглашены законность, системность, объективность, независимость и гласность. Независимость обеспечивается полной организационной и функциональной самостоятельностью, в том числе организационно-правовым статусом (юридическое лицо),  непосредственным финансированием из бюджета города отдельной строкой, а также самостоятельным формированием планов работы на основе принципов системности контроля, хотя и с учетом поручений Московской городской думы и мэра Москвы.

Законом предусмотрены определенные гарантии независимости сотрудников КСП Москвы в виде исключительного перечня оснований для освобождения от работы и жесткого запрета на любые действия, способные воспрепятствовать исполнению ими своих служебных обязанностей, либо добиться принятия решения в чью-либо пользу. Понятно, что только независимость палаты и ее сотрудников может реально обеспечить объективность и результативность их работы.

Важной особенностью механизма  формирования руководящего звена палаты является почти полная идентичность с европейскими аналогами: сотрудники палаты несут ответственность за принятие решения, имеют право представлять палату в иных учреждениях, избираются законодательным органом.

Принципиальным является отсутствие у палаты каких-либо исполнительных функций и права законодательной инициативы. Выводы, заключения и предложения палаты, адресованные органам исполнительной и законодательной власти, носят рекомендательный характер, что предотвращает возможность перекладывания этими органами на палату ответственности за их действия в рамках конституционных полномочий.

Таким образом, за исключением незначительных  отличий, являющихся издержками организационного периода, КСП Москвы в целом соответствует стандартам, установленным Лимской декларацией. Палату нельзя отнести к органам парламентского контроля, а следует рассматривать как самостоятельное звено в структуре сдержек и противовесов системы разделения властей.

В демократических странах счетные палаты и аналогичные им органы законодательно признаются независимыми и конституционно властными (independent constitutional authority). В российском законодательстве правовое положение счетных палат не отражено. Более того, Конституция РФ не содержит внятного указания на место финансового законодательства в системе распределения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это вносит неопределенность в финансовую деятельность субъектов Федерации, в том числе в области бюджетно-финансового контроля.

Представляется, что в Конституции РФ необходимо однозначно определить финансовое законодательство в ст. 72 как предмет совместного ведения, четко разграничить распределение полномочий между РФ и ее субъектами в финансовой сфере и, опираясь на это, разработать и принять федеральный закон о государственном контроле либо отдельный закон, закрепляющий в том числе общие принципы организации функционирования региональных счетных палат. В Конституции также было бы целесообразно выделить отдельный раздел, посвященный контрольным и надзорным органам, таким, как счетные палаты.

Две составляющие контроля: финансовые потоки и структура управления финансами

Одной из основных проблем в организации деятельности КСП Москвы являются выбор и группировка функций палаты (рис. 1). Наибольшую сложность представляет качественное разнообразие объектов контроля. В соответствии с законом палата должна контролировать бюджетные средства, многочисленные отраслевые и территориальные бюджетные фонды, финансовую эффективность распоряжения и управления городской собственностью, кредитные ресурсы и заемные средства, порядок обращения городских финансов в кредитно-финансовых организациях, финансовую обеспеченность городских программ, а также давать экспертные заключения по вопросам функционирования финансовой системы города.

Таким образом, функции палаты в целом можно разделить на контрольно-ревизионные и экспертно-аналитические. Это определило особенности структуры палаты, основным звеном которой являются назначаемые Московской городской думой аудиторы, каждый из которых возглавляет одно из направлений контрольно-ревизионной деятельности. Из восьми аудиторов палаты двое курируют городские доходы (налоговые и неналоговые поступления), а шесть - городские расходы. Распределение обязанностей между аудиторами утверждается коллегией по представлению председателя.

На начальном этапе существования палаты обязанности распределялись по группам однородных организаций в структуре правительства Москвы. Однако это не позволяло в полной мере отследить финансовые потоки и создавало неравномерную нагрузку между аудиторами по объемам контролируемых средств, а также создавало неясность в отношении контроля над внебюджетными фондами, финансовыми ресурсами территорий (префектур и муниципальных районов) и обращением городских финансов в коммерческих банках.

Рассматривался вопрос о распределении объектов контроля по бюджетным строкам в соответствии с приблизительно равными объемами финансирования. В этом случае в сферу деятельности различных аудиторских направлений попадало либо очень незначительное, либо очень большое количество организаций, что создавало неравномерную загрузку инспекций, при этом сохранялись недостатки начального этапа.

В настоящее время делается попытка применить  комбинированный подход к контролю в соответствии с основными направлениями социально-экономического развития города. Каждое аудиторское направление будет контролировать совокупность городских программ, включая обеспечивающие их организации и учреждения, бюджетное и внебюджетное финансирование, нормативное обеспечение, финансовую политику и технику финансовых операций в данной области. Это позволяет проследить как финансовые потоки, в том числе в территориальном разрезе, так и конкретную финансовую деятельность отдельных организаций.

Практика показала, что в связи с огромным объемом информации, а также трудностями подбора высококвалифицированных кадров экспертов большая часть аналитической работы ложится на аудиторов и аппарат инспекций, которые в свою очередь испытывают трудности в подготовке обобщающих материалов. Полноценная реализация экспертно-аналитической функции в связи с этим до сих пор является одним из узких мест деятельности КСП Москвы.

Вертикальная организация - пределы делегирования в иерархической структуре

Принципиальным вопросом организации внутренней работы в палате является распределение ответственности за результаты контрольных мероприятий и качество экспертных работ, что достигается установлением разумного соотношения коллегиальности и единоначалия.

Мировая практика показывает, что контрольные органы могут эффективно функционировать на основе, казалось бы, противоположных и взаимоисключающих подходов. Жесткое единоначалие означает максимальную степень управляемости, оперативность в принятии решений, четкий контроль за соблюдением исполнительской дисциплины и, что наиболее важно, повышает ответственность палаты в целом  во внешней среде, поскольку эта ответственность персонифицирована в лице председателя палаты.

В то же время коллегиальность в большей степени обеспечивает объективность контроля, повышает качество работ, уровень ответственности отдельных сотрудников, вносит в работу элемент творчества и инициативы. Коллегиальность затрудняет давление на сотрудников палаты извне, в том числе со стороны недобросовестных чиновников, а также коррумпированных и криминальных элементов.  Вместе с тем коллегиальность удлиняет во времени процесс принятия решений и размывает ответственность палаты во внешней среде.

Предпринята попытка установить в организационной структуре управления по возможности разумный вариант сочетания коллегиальности и единоначалия (рис. 2). Все наиболее важные вопросы деятельности палаты в обязательном порядке рассматриваются на коллегии, решения которой утверждаются председателем. Аудиторы палаты самостоятельно несут всю полноту ответственности  за результаты деятельности подведомственных им направлений. Председатель палаты, однако, рассматривая результаты аудиторских проверок, может не согласиться с выводами. Практика показала также, что по ряду вопросов, требующих оперативного решения (текущие изменения сроков проведения контрольных мероприятий, уточнение их целей и объектов, привлечение специалистов иных организаций и независимых экспертов и т.п.), коллегия по инициативе самих аудиторов предпочитает делегировать свои полномочия председателю.

Законом предусмотрена определенная степень профессиональной самостоятельности инспекторов палаты, которые, с одной стороны, также несут полную ответственность за качественное выполнение поручаемых им работ, с другой - могут выразить свое несогласие с результатами контрольных мероприятий, в проведении которых они участвовали (их письменно изложенное особое мнение прилагается к актам проверок).

Наиболее сложным вопросом в установлении ответственности, а соответственно и прав в структуре палаты, является положение заместителей председателя. Предполагается, что они наделяются определенным объемом полномочий, которыми по закону обладает председатель. Однако на практике вопрос о пределах вмешательства заместителей председателя в содержательную работу аудиторов с учетом того, что они полностью ответственны за свои направления, представляет большую сложность. Отстранение заместителей председателя от содержательной работы палаты свело бы их к положению простых помощников председателя, что вряд ли было бы справедливо и оправданно.

Организация взаимодействия
по горизонтали - допуски и ограничения

Закрепление за КСП Москвы широкого круга экспертно-аналитических функций, таких, как оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов городского бюджета и смет внебюджетных фондов, анализ их исполнения, оценка обоснованности и финансовой эффективности городских программ, выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса и функционирования финансовой системы города в целом, требует хорошо отлаженной системы обмена информацией между различными звеньями в структуре палаты по вертикали и горизонтали. Схема информационных потоков в КСП Москвы приведена на рис. 3.

Вместе с тем сотрудники палаты разных уровней в ходе практической работы соприкасаются с определенным объемом конфиденциальной информации, несанкционированное распространение которой может нанести вред проверяемым организациям либо запрещено законом. Кроме того, столичным законом о Контрольно-счетной палате запрещено предавать гласности промежуточные результаты контрольных мероприятий, что вполне естественно, поскольку они могут содержать недостаточную или неуточненную информацию, на основании которой могут быть сделаны ошибочные выводы. Таким образом, степень информированности сотрудников палаты должна дозироваться как по уровню, так и по направлению их работы.

Наиболее полный объем информации поступает руководству палаты. Часть информации из внешней среды поступает в структурные подразделения непосредственно. Так, сводно-аналитическое управление на регулярной основе получает общую экономическую информацию, информационно-техническое управление - статистическую и нормативно-правовую, аудиторы и подведомственные им инспекции - информацию по объектам контрольных мероприятий. Важнейшей задачей руководства палаты является налаживание эффективных информационных потоков между указанными подразделениями с целью наиболее полного выполнения ими своих задач. В то же время необходимо избежать перегрузки этих подразделений ненужными сведениями.

Поступающая в сводно-аналитическое управление общеэкономическая информация должна передаваться в информационно-техническое управление для обработки и систематизации, а далее поступать председателю, который, оценивая степень ее полезности в ревизионной работе, направляет полностью или частично аудиторам и в инспекции. Статистическая и нормативная информация после соответствующей обработки и систематизации в обязательном порядке передается в сводно-аналитическое управление для учета при подготовке экспертных заключений по общим вопросам. В инспекции она поступает с учетом потребностей каждого аудиторского направления. Фактический материал, получаемый инспекциями в ходе проведения контрольных мероприятий, также необходимо систематизировать по проблемному принципу в информационно-техническом управлении и уже в виде тематических подборок передавать в сводно-аналитическое управление на обобщение.

Таким образом, конкретная информация по аудиторским направлениям в систематизированном виде будет находиться только в инспекциях, которые во главе с аудитором несут ответственность за ее достоверность и в необходимых случаях конфиденциальность. Обеспечивается возможность использования результатов контрольных мероприятий для подготовки обобщенных аналитических материалов по отдельным проблемам функционирования финансовой системы города.

Такая схема - лишь примерная попытка подойти к проблеме налаживания информационных потоков в контрольно-счетной палате и требует дальнейшего уточнения и детализации с накоплением опыта.